梯次移民：协调欠发达地区经济发展的现实途径，本文主要内容关键词为：梯次论文,移民论文,经济发展论文,欠发达地区论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”因此，全面繁荣农村经济，统筹城乡经济社会发展，乃是全面建设小康社会的基础，其根本点是要使不同区域之间的经济能够协调健康发展。这里所指区域协调发展，不仅指大区域如东、中、西部的协调，也指大城市、城镇和农村之间的协调，还可指发达地区、中等发达地区、欠发达地区之间的协调发展。就我国目前的状况来说，发达地区与欠发达地区之间，城市与农村之间的经济发展程度有不断扩大的趋势，这种趋势的最直接表现就是广大欠发达地区，特别是欠发达地区农民收入增长缓慢，甚至有相对下降的倾向。因此，如何增加农民的收入，提升欠发达地区的经济发展水平，是完成全面建设小康社会任务的关键。
欠发达地区经济发展缓慢的原因是多方面的，但最根本的一条在于这些区域庞大的人口数量与相对稀缺的经济资源之间的矛盾。在广大的欠发达地区，农业是主要产业和农民的主要经济与生活来源，因此，这一矛盾又直接表现为一定时期内农业的产出量与庞大的农民人口之间的矛盾，虽然新技术的不断采用提高了农业的效率，但由于农产品价格和恩格尔系数的不断下降，造成了农民的人均收入增长缓慢。正是基于此种认识，要提升欠发达地区经济发展水平，持续增加农民收入，必须从减少农业人口入手。如何减少农业人口，有许多学者曾经提出过“城市化”的建议——向城市迁移农村大量的富余人口，然而这一策略将直接面临着城市的吸纳力和吸引力等难题。因此，笔者认为“梯次移民”是一条现实途径选择。
2 新途径设想——“梯次移民”
移民是一个历史范畴，古今中外在不同时期都曾发生过大规模的移民现象，他们都对社会经济的发展产生过深远的影响。移民可以分为暂时性移民和永久性移民，本文所指移民为永久性移民，即居住地与生活场所的永久性改变。
2.1 我国移民的现状分析
建国以来，特别是改革开放以后，我国出现了大规模的人口移动，其中属于永久性移民的主要有四个方面：①大规模基本建设形成的移民，如三峡库区移民、三线建设移民等，这是由政府有计划组织的移民，这种移民没有规律性，主要考虑的是国家社会利益，对区域经济协调发展并无多大贡献。②财富移民。改革开放以来，由于实施让一部分人、一部分地区先富起来的政策，造就了一批农村富裕人口，这些人由于有能力在城市购买住房，并有稳定的职业，因此取得了在城市长期居住权利和市民待遇。但这种移民的结果是造成农村经营人才的流失，不利于城乡经济的协调发展，只能导致农村的进一步落后。③精英移民，即农村居民中通过升学摆脱农民身份，在毕业分配时留在城市，这部分人虽然数量相对较少，但由于他们是农村中的精英，其大量迁移对农村发展的影响是深远和致命的。④劳工移民。农村家庭联产承包责任制的实施，解放了农业生产力，造就了大量的农村剩余劳动力，这些剩余劳动力在外出打工的过程中，有一部分成为长期在城市打工、有固定职业和住所的移民；另外一些是已经嫁给城市居民的打工妹，也成为其中的一部分。这类移民由于都是青壮年，他们的外移降低了农村欠发达地区劳动力的素质，也不利于区域经济的协调发展。
2.2 梯次移民的内涵
协调欠发达地区经济发展，减少农民人口的途径很多（如上所述），但就我国目前的现实而言，“梯次移民”应是最现实的选择。所谓“梯次移民”是指在市场化不断推进过程中，通过政府制定相应的移民政策与法规，由政府参与的、有计划的、缓慢主动的，分阶段、分层次由低到高进行的农业人口整群移动的过程。关于梯次移民的具体过程可以用以下模型来作简要的描述（图1）。
图1 梯次移民过程模型
Fig.1 Echelon immigrant's course model
这一模型的内涵在于：由于不同区域的产业分布与人口素质的不同，人口迁移应该遵循求同存异的原则，以尽量缩短迁移后的不适应期，从落后地区逐步的、分层次、分阶段的向高一级的地区移动。例如，欠发达地区由于一般以经营农业为主，因此其富余人口最好的迁往地是中等发达地区，在那里他们的原有“技术”有用武之地，同时到达迁入地后，由于与原居住地差距相对较小，因而有利于通过耳濡目染，学会经营工商业；相反，如果直接迁往发达地区或城市，由于两地之间的巨大反差，不仅不会使他们富裕，反而会增加城市或发达地区的社会负担，使他们成为社会最底层的“边缘人”，从而进一步危害社会的稳定（事实也是如此）。当然，有一小部分确实符合跳跃式迁移的人口，国家还是应该鼓励他们迁往更发达的地区，例如，财富移民、精英移民等。另一方面，在迁出的人口中，经过一段时间（也许是一代人或几代人）的努力，确实有一部分人口不能适应新的环境，他们将会自动回迁，去寻找更适合他们生存、发展的地方。到那时，农业人口将大为减少，农民也不是现在意义上的农民，而是一群高智力的农业经营者。那么，为什么不走更便捷的道路——“直接移民”，即直接从欠发达地区移民到大城市？这是因为直接移民将除了受上述提到的因素制约外还对迁入城市带来许多负面影响。
2.3 直接移民的困难（给城市带来的负面影响）
2.3.1 增加城市资源短缺和环境污染带来的“城市病”。我国城市的基础设施长期处于欠发展水平，直接移民将使城市人口急速膨胀，人口的巨增引起城市有限资源的短缺，带来一系列的城市病，比如住房紧张、交通拥挤、噪声污染、空气污染，水资源短缺、犯罪率上升、城市贫困人口上升等等。在我国很多城市中，这些城市病已经存在，直接移民会使类似的城市问题更加严重。
2.3.2 造成城市建设资金短缺。直接移民必须支付成本，包括个人支付成本和公共支付成本。根据中国城市发展战略“白皮书”中的测算：每进入城市1个人，需要个人支付成本1.45万元/人，公共支付成本1.05万元/人，总计每转变1个农民成为城市居民平均需支付社会总成本2.5万元/人。假定2050年中国人口为16亿，在现有城市人口的基础上，未来50年期间中国城市人口增加到14亿，即新增城市人口10亿左右，直接移民所需的社会总成本将达25万亿元，这个数字是2000年我国GDP总量的3倍多。50年间平均每年需支付直接移民成本约为5，000亿元人民币，相当于2000年我国GDP总量的6％左右。
2.3.3 增加城市管理的压力。城市管理涉及城市的社会管理（包括城市人口管理、社会治安管理、生活服务及精神文明建设等）、城市经济管理、城市规划管理、公共设施的建设管理、城市的生态环境管理诸多方面。直接移民将使城市人口膨胀、城市治安压力加大、城市规模扩大、城市设施的容量也相应扩大等城市病，这给城市的管理带来巨大的压力。一方面要防止污染，改善环境，提高人口质量，另一方面又要美化环境，提高城市居民的居住环境，使有限的城市生态承载能力发挥最大的效率。
2.3.4 加大城市的就业压力。长期以来，城市国有企业一直是安置就业的主渠道，但改革开放以来，这个主渠道的作用已经十分微弱。在激烈的市场竞争中，大量的国有企业已经消亡，城市失业人口不断上升，新的就业途径不能满足就业的需要。所以如果实施直接移民政策，无疑将使本来已经十分严峻的城市失业状况与城市贫困雪上加霜。
2.3.5 带来城市犯罪率的上升。由于我国地域辽阔，不同地区的风俗习惯、道德标准的差异，形成了完全不同于城市的文化习俗和价值观念。直接移民将使进城的农民处于矛盾和困惑状态，容易受到城市不良文化如黄色文化、流氓文化等的影响和不良行为的诱导。同时农民从相对落后的农村进入城市后，极易产生心理失衡，“贫困不会产生犯罪，但是对贫困的不满却会而且奇怪地足以产生犯罪”。因此直接移民的不幸后果之一将是犯罪率的不断提高。
3 梯次移民的依据及其意义
3.1 梯次移民的理论依据
人口迁移是有规律的社会现象，只要条件具备，人口迁移的规律就要发生作用。然而，当人们认识了规律及规律发生作用的条件之后，就可以通过创造条件，主动的利用这些规律为我们服务。“梯次移民”设想作为协调欠发达地区经济发展并促成农民增收的途径的提出，正是依据人口迁移的规律而提出来的。这些规律主要包括：
3.1.1 迁移机制规律——改善生活是迁移的主要动力。人口迁移有经济方面的原因，也有政治、军事、宗教、文化等非经济方面的原因。有时经济原因和非经济原因交织在一起，非经济迁移中包含有经济方面的因素。当然，与非经济因素比较，经济因素对人口迁移的影响更大些。非经济因素引起的人口迁移，只有在与经济机制一致时，才能最终巩固。1949年前后南下干部及其家属60万，到南方后位居要职，返迁率很低。1967年到1976年全国1，500万知识青年上山下乡，他们大多不适应农事劳动，政策放松后大批返迁，来自大城市的170万知识青年返迁率尤高，黑龙江省的京、津、沪知识青年返迁率都在92％以上。当前，我国不同区域之间经济发展的差异正符合了该规律发生作用的条件。
3.1.2 城乡迁移律——城市化过程中乡村人口大量迁入城市。人口迁移的本质是劳动力和生产资料在地域间的重新组合。工业化过程中，大量劳动力从土地中释放出来，与机器结合，聚集到工厂和矿山所在地。因此人口迁移的主要方向是从农村流向城市。
3.1.3 迁移距离律——迁移量与距离成反比。在其他条件相同时，人口迁移的数量与距离成反比，两地间的距离越近，人口迁移越活跃。根据1937年与1947年的统计，天津市外地籍贯居民3/4从河北和北京迁入；上海居民的籍贯以江苏和浙江两省为主。当然，人口迁移是社会现象，在距离衰减规律的作用下，又会受到社会现象特有的复杂性的影响。这些影响主要表现在：①引力与推力的影响。在同样的距离下，两地的生活水平相差越大，人口迁移率越高。例如；1997年有15万菲律宾人在香港做女佣。台湾与菲律宾到香港的距离相似，台湾人不到香港做女佣，因为两地的经济水平接近，缺乏引力和推力。②中介障碍的影响。迁移距离律的前提是迁移的无障碍化。如果有政治、文化和自然上等的障碍，迁移距离律就会扭曲。严格的法规制度、地域性的文化和风俗习惯差异等就是迁移障碍。人口迁移有长远的政治和社会影响，所以人口迁移的无障碍化比商品流通的无障碍化更难实现。③人口素质的影响。迁移能力和迁移距离与人的素质成正比。素质越高，迁移的能力越强，迁移的距离越长。在北京市全部迁入人口中，河北省占40％，在北京市迁入的教授中，河北省只占9.5％。
3.1.4 圈层递补规律——人口迁移的递补现象。人口迁移在地域上有圈层性。圈层有不同的类型，城乡间有不同的圈层，从农村、小镇、小城市、中等城市到大城市，是不同的圈层；地域间，从不发达地区到次发达地区、发达地区，是另一类圈层。不同性质圈层间人口迁移有递补现象，一个圈层一个圈层地向前迁移。当然人口迁移除了圈层递补方式外，也有跳跃式的，从低圈层直接迁往最高圈层，如果说圈层递补迁移象区间车，那么跳跃式迁移就象直通车。
3.1.5 双向迁移规律——正向迁移与反向迁移并存。人口迁移不是单向的，在强大的迁移潮流驱使下，必然有较弱的反向回流。回流有经济、文化、旅游、寻根等目的的短期回访，也有长期的回迁，而这些回迁的人口大多具有资金、技术、信息、经营等方面的优势，在回迁地以高势能姿态出现。
3.2 梯次移民的现实依据——“下山脱贫”的实践成就（以浙江武义县为例）
所谓“下山脱贫”是指由地方政府组织的把原来居住在高山、深山区等地理条件相当恶劣区域的的农民迁移到相对生存条件较好的区域，以改善该区域农民生活状况为目的的一项移民工程。该项工程相当于“梯次移民”中的第一阶段——从欠发达地区移到中等发达地区。浙江武义县的成功经验从实践上为梯次移民提供了佐证。从1993年起，武义县开始把高山、深山区农民下山脱贫作为扶贫攻坚战略的突破口来抓。经过几届党委、政府的不懈努力，已取得了显著成效：到2000年底止，全县已有219个自然村、10，013户、30，044人实现了下山脱贫。下山脱贫村2000年农民人均收入达2，224元，比全县13个贫困乡镇农民人均收入高32.9％，比1993年增长了297％。下山村的面貌也发生了翻天覆地的变化：生产条件变好、致富门路变宽、群众生活变美。其取得的成就可以概括成以下几个方面：
3.2.1 下山脱贫从根本上消除了贫困及其根源。武义县一度曾把帮助农民就地脱贫作为扶贫攻坚的主要方式。但是，对一些地理位置较差、自然条件恶劣、地处深山区、高山区和石山区的贫困群众来说，尽管政府已实行政策倾斜，物资、资金上给予了大力援助，但事倍功半，收效甚微，有的甚至是得不偿失。例如，原俞源乡的九龙山村，座落在海拔1，041m的高山上，几十年来政府不仅济粮济款，而且还扶持他们通上了电，但由于地理环境恶劣，村民仍然摆脱不了贫困的局面。同样是九龙山村，搬迁下山后，在社会各界的大力扶持下，该村不仅架线通了电；而且投资11万元从3，000m外引进高山泉水，家家户户用上了自来水；另外还浇筑了水泥路面；开通了有线电视和程控电话等等。下山仅2年时间，村里就有13个大龄青年找到了对象。1999年2月9日，结束了全村10年来没有娶亲生子的历史。
3.2.2 下山脱贫加速实现了从传统到现代的观念转变。欠发达地区的贫困人口大多集聚在交通闭塞、与外界联系接触极少的高山上。锄头、扁担是他们最主要的生产工具，靠山吃山是最主要的生产方式，田里山头劳作、饭桌床头休闲是最基本的生活方式，节衣缩食、量入为出、听天由命、知足常乐是典型的思想观念。这些方式和观念严重制约着贫困地区农民脱贫致富，也阻碍了这些地区经济和社会的转型。下山迁移后，受开放环境的经济文化观念的影响，他们逐步摆脱了传统生活方式的束缚，加入到了现代人的行列。树立起了全新的市场观念、效益观念、发展观念，使他们能勇敢地面对现实，去创造一个属于自己的精彩的世界。
3.2.3 下山脱贫加快了小城镇人口集聚的进程。下山脱贫是在以农民自愿为原则的基础上，由政府组织的人口迁移，这种迁移是有组织、有步骤、有规划的定向、定量、有序的流动。通过这种集中、统一的迁移行动，使接纳的中心村和小城镇，人口、资金等资源迅速聚集，提升了村镇建设的规模和档次。下山脱贫与小城镇结合，使武义走出了一条有别于经济发达地区的城镇化模式。贫困山区由于工业化和商业化程度低，企业、市场的发育处于起步阶段，城镇化处于社会经济条件不很成熟的情况下，因此采取了“人口集聚——城镇建设——发展经济”的模式。这样使下山脱贫实现了与山区城镇化、非农化的同步进行，紧密结合。下山脱贫也因此成为小城镇建设的重要推动力。
3.2.4 下山脱贫推动了县域经济的协调发展和发展战略及目标的实施。下山脱贫作为实施县域经济发展战略的重要举措之一，推动了全县经济的协调发展。首先，下山脱贫缓解了人口对环境资源形成的压力，为促进生态环境的保护与恢复、进一步构筑良好的旅游景观环境和生态农业发展空间，提供了坚实的基础条件，有利于推动生态立县战略的实施。其次，下山脱贫与小城镇建设相结合，与工业园区建设相结合，促进了生产要素的集聚和人的现代化，为工业经济的发展创造良好的条件，推动了工业园区经济的发展，推动着工业兴县、开放兴县战略的实施，并最终提高了全县人均收入水平，缩小了与经济发达地区的差距。
以上事实从实践上充分说明了有组织的“梯次移民”不仅能协调欠发达地区经济的平衡发展，而且确实能使农民增加收入。因此，只要措施得当，工作扎实，这一途径在保证协调欠发达地区与发达地区之间经济的协调发展以及保证欠发达地区农民持续增收方面，肯定会有较好的效果。
3.3 梯次移民的意义
3.3.1 现实意义——为欠发达地区农民增收提供新途径。目前，在如何增加欠发达地区农民收入方面已经形成了许多共识，但这些途径都有他们的不足之处。诸如通过“农业产业化”来增加农民收入的途径虽被许多学者所推崇；然而，就欠发达地区而言，不仅在培育龙头企业方面存在着资金来源问题等困难，而且即使农业产业化真的取得了成功，还会产生象销售市场不足、农村失业劳动力向何处转移等新问题。又如“走城镇化道路”也被当作农民增收的重要途径，这虽是工业化和现代化的必然趋势，但如果盲目实施大规模“城市化战略”，那就等于把农村贫困向城市贫困转移，在不远的将来我们将会面临一个如何增加城镇居民的收入问题。再如，通过推进农村税费改革作为农民增收的途径，虽得到理论界的普遍赞同和广大农民的普遍支持，但其不足更加明显，因为税费在农民收入构成中并不占很大比重，因而没有长远意义，发达地区农民收入的构成，从实践上证明了这一点。而“梯次移民”的立足点是减少农业人口，因而对欠发达地区来说，由于其农业生产率不高，人口的绝对减少，在农业产出保持不变的情况下，就意味着人均收入的绝对提高。因此，在现实性上，梯次移民为欠发达地区农民增收提供了一条新的途径。
3.3.2 长远意义——协调区域经济发展。从迁入地来说，大量农村劳动力有组织的迁入发达程度较高地区，推动了城市化和工业化的发展。特别是对大城市和发达地区而言，大量经过训练的廉价劳动力的迁入，弥补了迁入地劳动力的不足并抑制了劳动力价格的上涨，解决了迁入地劳动力市场的结构性空缺；同时带动了迁入地商业的繁荣，增加财政收入，有助于改善优化产业结构和实现有效就业。从迁出地来说，人口的有组织迁移，促进了劳动力向相对发达地区和城市的转移，既有利于迁出地遗留农民的增收，减缓就业压力；又对扩大农业生产规模，促进产业结构调整，提升欠发达地区经济发展水平有积极的作用；同时人口流动的“回波效应”还能改变欠发达地区的闭塞状态，提高人的智商，促进文化交融，为农业现代化的实现提供契机。另外，由于“梯次移民”是有序的人口流动过程，因此，它不仅有利于消除以往人口流动的盲目性（即所谓“盲流”）所带来的诸如计划生育管理、犯罪率上升等不良问题，而且还能阻止由于“精英移民”、“财富移民”、“劳动力移民”等所带来的农业劳动力素质的下降、农村生产要素的流失等问题；同时梯次移民还能起到遏止“人口逆淘汰”，即低素质的亚人口群规模不断扩大或者在总人口中比例不断上升的趋势，促进人口素质的现代化，从而保证欠发达地区经济与发达地区经济之间的协调稳定发展。
4 梯次移民的现实条件及可能存在的问题
4.1 梯次移民的现实条件
4.1.1 梯次移民的中介障碍正在逐步消除。改革开放以来，我国的许多过时的政策法令已经被一些适合商品经济、市场经济发展的新的法律、法规所取代。例如土地使用权流转制度的不断完善和土地使用权流转市场的逐步建立、户籍制度的改革等；特别是十六大关于“统筹城乡经济发展”基本战略的提出，更进一步的扫除了实施梯次移民策略的政策障碍。
4.1.2 人口结构的圈层性非常明显。1980年代以来，我国实行的“让一部分地区先富起来，逐步实现共同富裕”的地区经济梯次推进的战略构想，取得了相当的成功。我国地域间的圈层结构差异非常明显，高一圈层对低圈层人口具有巨大的吸引力。这些吸引力来自于不同圈层之间劳动报酬的差距以及产业结构差异对劳动力的需求量的不同，具体而言：①不同产业收入的差异是吸引人口迁移的内在推力；②非农产业快速发展对劳动力的不断需求是形成人口迁移的外在拉力；③农民渴望提高生活水平和追求自身发展是形成人口迁移的主动力；④科技的进步则迫使农业人口进行迁移。
4.1.3 移民接受地的事实存在。从表面上看，目前我国经济发达地区和中等发达地区，大多人口稠密，人均可耕地面积很少。但事实上，在这些地区的许多农民实际上只是一种“户籍农民”，他们并不从事农业生产，大部分时间（甚至全部时间）都在工厂或城市中度过。他们的承包土地转租给了别人或外来打工人员耕种，甚至荒芜，他们的房子要么出租要么空置。因此，这些地区实际上已经具备了接纳迁入人口的物质条件。
4.2 可能存在的问题
实施梯次移民的条件虽然具备，但如果真正实施这一策略，仍然会有许多急待解决的难题。首先面临的将是相应的完整移民法律法规的缺乏，而要制定这样一部法律（比如《梯次移民法》）不是一项简单的工作，它所面临的复杂情况难以估计；其次，新移入的居民如何与当地居民融合，也不是一件容易的事。如果处理不当，就会给社会不安定埋下种子；或者形成一个个相对封闭的“村落”，如果出现这种状况，就与梯次移民的初衷背道而驰了；第三，新迁入人口的土地问题、社会保障问题、就业问题如何安排；第四，知识、观念的更新，谋生技能的掌握，市场的驾御能力的培养等问题也不能忽视，等等。如何最大限度的解决这些问题，将关系到梯次移民策略的成败。因此，在充分尊重市场经济规律的前提下，必须最大限度地发挥政府作为社会管理者的职能。
5 梯次移民的对策设想
5.1 细分农民
实施梯次移民必须吸取我国过去政府包办的教训，不能搞一刀切，否则就会导致“好心办坏事”的结果，因此，必须细分农民。要让那些内心真正想移民，同时又有实力、有条件移民的人先移民。我国当前农民的构成非常复杂，细分的目的在于关注那些“真农民”，以便给他们提供行之有效的帮助。细分的标准可以是单独的，如经济标准、文化标准、心理标准、阅历标准或技能标准等，也可以是综合的标准。
5.2 制定鼓励性的移民政策
进一步加大户籍管理制度改革的力度，拆除城乡壁垒，给农民进城以市民待遇；制定引导性“精英移民”、“财富移民”和“劳工移民”政策；改革农村的产权制度，降低移民成本，培育并完善土地产权流转市场等等。
5.3 加大对农村职业教育的财政投入
从政府的角度来说，要加强就业培训，提高农村劳动力的文化素质和职业技能。要制定农村劳动力就业培训的总体规划，按市场化、社会化的要求，鼓励、引导民间资本加入对农民的培训，组建职业培训基地或培训集团，完善农村劳动力职业培训体系，结合迁入地的实际情况开展特色培训，结合市场需求开展对口培训。
5.4 建立和健全信息传播系统
建立完善的面向广大农民特别是欠发达地区农民的免费信息传播系统，及时地给农民传播各种新的思想观念，传授实用、又易于掌握的技术技能，为他们将来移民到新的地区作好思想观念上和生存能力上的准备。
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