新形势下的结构性减税与税制改革，本文主要内容关键词为：税制论文,结构性论文,新形势下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、后危机时期的经济运行及宏观调控重点
2008年末，为应对金融危机的冲击、熨平经济周期波动，我国实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，相继推出了以4万亿元投资和振兴十大产业为重点的刺激经济“一揽子”计划，从需求和供给两方面迅速有效地改变了经济下滑的局面。2009年，我国继续加强和改善宏观调控，积极推进经济发展方式转变和经济结构调整，着力改善民生，经济社会发展情况好于预期。进入2010年，国民经济运行持续向好，经济增长回升的基础继续巩固。首先，工业加速回升，企业景气指数上升到较高水平。全国规模以上工业增加值增长较快，全社会固定资产投资保持高位增长；其次，农业生产基本稳定，粮食产品价格稳中有升，粮食安全得到很好的保障；第三，居民消费增长保持稳定，国内消费给经济增长带来一定的拉动作用；第四，国外主要经济体经济形势探底回升，我国外贸出口明显得到改善。
但与此同时，宏观经济运行中还存在很多亟待解决的问题。潜在的通胀因素与经济紧缩因素相互交错，给政策制定带来很大的困难和不确定性；产业发展滞后、部分产业产能过剩，蕴藏新的不稳定因素；房地产投资过热，房价仍高位运行；收入分配差距逐步增大，居民可支配收入与经济增长缺乏同步性，严重影响社会和谐和可持续发展；国际宏观经济形势尚未明朗，贸易保护主义抬头，国际贸易摩擦增加，外需动力不足。总的来看，我国经济增长依然需要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，提高政策调控的针对性和灵活性，努力促进经济平稳较快发展。
面对复杂的经济形势，在继续深化各项改革的同时，调结构、扩内需、促稳定、惠民生，依然是我国一段时期内宏观调控的重点。具体来说，首先，加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，贯穿经济社会发展全过程和各领域，通过经济结构战略性调整促进产业协同发展，是加快转变经济发展方式的主攻方向。其次，保持经济平稳较快发展，需要建立扩大消费需求的长效机制，调整优化投资结构和规模，形成消费、投资、出口协调拉动经济增长的局面。第三，调整国民收入分配，提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，使低收入者的收入明显增加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少。第四，建立符合国情、比较完整、覆盖城乡、均等化的基本公共服务体系。
二、结构性减税的作用及其可持续性
盘点过去一段时间实施的结构性减税政策，具有对策性、灵活性的临时性调控政策，与具有连续性、稳定性的制度性调控政策相结合，是结构性减税政策的一个重要特点；促进投资与消费、调节收入分配角度的减税，与保证财政收入的增税相结合，是其第二个特点；根据产业结构、经济结构调整与优化需要，诸多行业、环节、产品中的部分减税与部分增税相结合是其第三个特点。结构性减税配合财政支出政策、货币政策，在调节收入分配、扩大内需、调整进出口产品结构、促进产业协同发展、鼓励资源综合利用、节能减排等方面，发挥了重要而独特的作用。
2009年实施的新增值税、消费税、营业税条例，是在税制改革与完善中进行的结构性减税，是具有长效的制度性措施。尤其是增值税抵扣范围全面扩大，小规模纳税人征收率全面降低，成为长期的制度性减税政策；小汽车消费税税率的调整及营业税征收范围、计税依据的调整与规范，亦是一种税收有增有减的结构性调整，契合了经济社会科学发展对经济结构、产业结构调整的要求。结构性减税融于税制改革之中，使税收政策具有连续性、稳定性和长效性。
与此同时，2008年以来，我国还根据经济调控需要，采取了一系列具有针对性和灵活性的减税与增税措施。从扩大消费需求并引导消费的角度看，对购置1.6升及以下排量的乘用车，减按低税率征收车辆购置税；提高了烟类消费税税率，并增加了卷烟批发环节征税，执行新的白酒消费税最低计税价格核定办法；这些政策措施不仅有利于引导消费，调整消费结构，还保证了税收收入的适当增长。
在2008年的经济形势下，为了鼓励住房投资出台了一系列减税措施：对个人出租住房减半征收营业税、销售或购买住房暂免征收印花税和土地增值税、购买普通住房减半征收契税等政策，对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭惟一住房的，减按1％税率征收契税，调整了对个人销售住房征免营业税的年限规定等。在房价过快上涨的情况下，2010年又先后出台了对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税；个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税等增税政策。为了促进股票市场的健康发展，在调低证券交易印花税税率的基础上将印花税改为对卖出方单向征收。
为了调节收入分配，在2008年提高工资薪金所得个人所得税费用减除标准的基础上，免征储蓄存款利息所得和证券交易结算资金利息所得的个人所得税。
为了调整进出口产品结构，限制国内资源流失，推动企业向节能环保方向发展，对于“两高一资”商品的进出口，采取降低资源性商品进口关税、提高“两高”商品进口关税及征收资源性商品出口关税等政策。另外，适时调高、调低整体出口退税率水平的同时，根据经济结构调整要求对出口退税率进行了结构性调整，如适当调高了部分劳动密集型商品、抗艾滋病药物等高技术含量、高附加值商品的出口退税率，取消部分钢材、部分有色金属加工材的出口退税。
为了调整经济结构，促进产业协同发展，在企业所得税和增值税改革的基础上，出台了一系列鼓励和促进农业、新兴文化产业、宣传文化事业、动漫产业、高新技术企业、创业投资企业、软件产业、集成电路产业发展的增值税、营业税、企业所得税优惠政策。
为了鼓励资源综合利用、节能减排和经济发展方式的转变，在企业所得税法给予不同形式税收优惠的基础上，对利用再生资源、符合节能环保等要求的经营行为在企业所得税和增值税等税种上又给予了相应的税收优惠。2009年对部分金属矿、非金属矿采选产品的增值税税率和成品油消费税税率的提高，进一步体现了鼓励与限制的税收政策。
从过去两年的情况看，上述结构性减税政策对于经济社会的健康稳定发展起到了良好的推动作用。当前的经济运行态势是我国进行经济结构调整、经济发展方式转变以及收入分配调整的较好时机，为更好地实现宏观经济调控的目标，在今后一段时期的经济调控中应继续实施结构性减税政策。
首先，面对全球性金融危机的余波及我国经济社会发展中的深层次矛盾，保持经济平稳健康发展非常必要，而以适当减税来扩大居民和企业可支配收入，从而推动居民消费和企业投资，具有重要作用。而且，税收收入持续十多个年头呈现高速增长的态势，税收收入占GDP的比重得到较大提升，与其他国家比较，我国属于下中等收入国家，广义宏观税负比同等发展程度的国家偏高，与上中等收入国家相当，①适当减税具有一定的空间。我国税制模式以商品税为主体，一方面，商品税税负转嫁的特点使居民承担了较多税负，降低了居民的实际购买力；另一方面，商品税不同于所得税的征收机制，也使纳税人感觉税负过重。适当减税很有必要。
其次，为了应对金融危机，政府推出了庞大的投资计划，加大了保障性住房建设、农业基础设施及农村民生工程建设、节能减排和生态建设、医疗卫生、教育文化等社会事业发展的各项民生支出；考虑到我国2009年9500亿元的财政赤字，2010年安排了10500亿元的财政赤字，②加之实施减税政策及后金融危机时期诸多影响经济增长的不确定性因素会导致财政收入增速减缓等问题，财政收支具有较大压力。因此，单纯减税会加剧财政收支不平衡，引致更大的财政风险。所以，在适当减税的同时，还要辅以适当的增税政策与措施，缓解财政压力。
第三，我国扩大内需，促进经济持续稳定增长，推进自主创新，促进产业升级，调整经济结构，强化收入分配以缩小贫富差距等，不是单纯的减税或增税所能解决的，这其中包含着对经济运行、收入分配内在机制的调整、规范和优化，是一种内在结构的调整，体现在税收调控政策上必然需要根据调控中激励与抑制的不同要求，对不同领域、不同环节、不同情况采取适当的减税与增税，推动经济运行中结构、机制的优化。
第四，结构性减税是税制优化的要求。我国现行税制从其基本的收入功能与调控功能看，存在税负分布、课税点选择、课征机制及税种之间的协调配合尚不科学等问题，需要通过有增有减的结构性调整实现税制的优化。本文认为，实施结构性减税的最终目标是优化税制，建立功能完善的税收制度。
三、结构性减税与建立功能完善的税收制度
我国继续实施的结构性减税，应根据经济发展的长期趋势和经济社会健康和谐发展的要求，形成长短结合，连续性、稳定性与灵活性结合的税收调控机制。更为重要的是，应从规范税制、优化税制的角度实施结构性减税，形成各种税收工具和税收要素科学分布、协调配合、功能完善的税收制度。
(一)调节收入分配的税收政策
1.规范完善个人所得税征收机制是个人所得税改革的重点。从我国目前税收征管所要求的纳税人信息的掌控情况以及目前税收信息网络建设情况看，我国还不具备综合计征方式所要求的税务部门与金融机构、政府职能部门、公共管理部门、企事业单位等网络全面对接的条件，尚不能全面掌握纳税人信息，因此，个人所得税征收模式的改革不宜急于推进。本文认为，从增加个人所得税收入和调节收入分配的角度，当前的首要任务是对个人所得税的征收机制和计征方法进行规范，增强其收入功能和调节功能。这包括对工资薪金所得项目多种计征方式的统一和规范，取消各种特殊计征方式；统一规范工资薪金、劳务报酬、稿酬等劳动所得项目的税前扣除标准和办法；将税前扣除分为经营(工作)费用和生计费用两部分，分别规定扣除标准，取消不同所得项目生计费用的重复扣除；通过这些调整与改革，使个人所得税简捷、规范，功能增强。
2.适当调整个人所得税的税率。首先，调整工资薪金所得的税率结构，适当增加居民的工资性收入。对于个人所得税的改革和完善，不能仅局限于税前扣除标准的不断提高。在同样保证劳动者本人及其家属基本生活需要的城镇居民最低保障标准和最低工资标准难以大幅度提高的情况下，税前扣除标准过高，不利于政府各项政策的协调，同时造成新的不公平。当前应适当调整工资薪金所得税的税率结构，主要是适当减少税率档次，拉大级距，扩大5％税率的适用范围，减轻中等收入者的税收负担，增加其可支配收入。同时，适当降低最高边际税率，增加高收入者税后可支配收入，以此促进私人投资和消费，通过后续课征的消费税、财产税等对收入分配进行补充调节。其次，考虑统一工资薪金所得项目与劳务报酬、稿酬等项目的税率水平和计征方法，平衡各类劳动所得的税负。第三，从适当减轻税负、增加居民财产性收入以及与法人投资者税收政策相协调，体现公平的角度，对个人股东从法人企业取得的股息、红利一律减按10％的税率征收个人所得税；对符合一定条件的个人投资者取得的股息、红利免征个人所得税。
3.扩大消费税征收范围，提高消费税税率。消费税应是在个人消费环节配合个人所得税调节收入分配的重要税种，应增强其调节功能和收入功能。应将高档皮毛皮革制品、高档家具等传统的高档消费品、奢侈品以及高档保健品、高档电子产品等新型高档消费品、奢侈品纳入征税范围；提高某些高消费行为、非环保消费行为的营业税税率或在征收营业税基础上加征消费税。另外，应适当提高高尔夫球及球具、游艇及实木地板等税目的税率。
4.完善现行房产税。鉴于目前我国物业税开征中一些理论与实践问题不易在短期内解决，物业税的开征条件还不完全具备，我国应尽快完善现行房产税，同时配合其他税种的征收，形成有效调节住房需求和财产收入的税收调控政策体系。从保持我国房地产市场长期平稳健康运行、促进社会财富分配公平、合理使用社会公共资源的角度，对居民个人居住用房课征房产税，并实行差别征税。
(二)扩大消费需求的税收政策
1.进一步降低个体工商户的货物与劳务税收的税负，增加个体工商户的经营性收入，提高居民的消费能力。首先，适当提高增值税和营业税起征点。根据目前一般经营活动的利润率水平及居民个人人均消费水平的情况，现行增值税和营业税的起征点依然偏低，应当予以适当提高。同时，为更大程度降低个体工商户的税负，提高其税后收入水平，并考虑到销售额或营业额处于起征点临界点附近的纳税人的利益，也可以将增值税与营业税的起征点改为免征额，仅就超过一定规模的收税，增加个体工商户的经营性收入，提高居民的消费能力。其次，在小规模纳税人的征收率调低为3％后，从事服务业的个体工商户适用5％的营业税税率则相对偏高，应将除高消费服务、奢侈消费服务、非环保消费服务外的一般服务业的税率降为3％。
2.降低居民生活消费品的增值税税率。我国现行增值税的基本税率为17％，另有一档13％的低税率，从调节收入分配，促进居民消费的角度，可考虑适当降低增值税税率，并对一般生活日用品、节能产品等实行更低的税率，或在最终环节予以免税或实行零税率。同时，通过消费税征税范围的扩大及部分税目税率的提高，适当增加税收收入，补充由于增值税税率降低减少的收入，以利于形成一般消费税与特种消费税合理搭配的收入格局。
3.调整完善现行营业税政策，促进居民消费。首先，应在适当降低一般服务业税率水平的同时，通过适当的优惠政策推进服务业发展，尤其是推进具有提升整体消费水平的现代服务业和新兴消费行业的发展，以起到增加消费点面、扩大消费领域和拉动消费的作用。其次，从长期来看，实现增值税链条的完整，扩展增值税征收范围是必然趋势。但在短期内，急于扩大征收范围会带来许多难以解决的技术问题，反而会严重制约增值税中性调节功能的发挥，增加管理难度。所以，在暂不能对税制进行更大调整的情况下，可考虑对于当前在技术上便于操作的行业，其营业税计税依据允许进行一定程度的扣除，尽可能减少重复征税。
4.运用税收政策培育消费市场，形成消费需求对新兴产业产品、国内自主创新产品、节能产品的市场拉动和对消费结构的调整。首先，对属于培育期的战略性新兴产业的增值税一般纳税人销售其自行生产的产品，在培育期内实行增值税即征即退政策。对于增值税一般纳税人销售其自主研发、创新的产品，实行即征即退50％的政策。由于增值税具有税负转嫁的特点，通过实行即征即退的政策，使得消费者购买上述产品所承担的税负下降，可以起到鼓励消费和扩大消费的作用。其次，应对节能型、新能源型汽车免征消费税。第三，通过适当扩大消费税征收范围，抑制不符合节能、环保要求的产品消费。应将资源消耗较大的消费品，如一次性用品、原浆纸等纳入消费税的征收范围；对那些外部负效应明显的行业产品征税，如将对臭氧层造成破坏的氟利昂产品、塑料包装物、电池等纳入消费税征税范围，对不同产品减税与增税的配合会促使消费者以节能低耗环保产品替代非节能环保的产品。
(三)促进经济结构优化和经济发展方式转变的税收政策
1.建立科技开发准备金制度，促进企业形成持续的自主创新能力。对有自主创新意愿的企业以及开发特定尖端技术的企业，允许按销售收入的一定比例提取科技开发风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金、损失准备金等，以弥补科研开发资金的不足或可能造成的损失，确保企业具有持续的研究开发能力。对于技术开发准备金，规定在一定期限内用于企业研究开发、技术革新和技术培训等方面，逾期不用，应补税并加收利息。③企业自主创新投资取得的收益再用于从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，经营期不少于一定年限的，这部分收益可享受再投资退税的优惠。另外，从促进研发，鼓励科技成果转化应用的角度，不仅对企业研发给予相应的税收优惠，对于应用科技成果的企业事业单位也应给予税收优惠，推动科技成果的广泛应用。例如，企事业单位购进的科技产品，凡符合固定资产或无形资产确认条件的，可按照固定资产或无形资产进行核算，经主管税务机关核准，其折旧或摊销年限可适当缩短，最短可为2年。
2.实施促进战略性新兴产业发展的税收支持政策。应比照国家重点扶持的高新科技企业的税收优惠政策，给予战略性新兴产业税收优惠政策，企业投资于战略性新兴产业的，可比照创投企业的投资优惠政策，予以支持。
3.为了使要素投入由主要依靠增加物质资源消耗向提高劳动者素质转变，可对高科技人员的科研成果转让收入给予一定的个人所得税优惠；对省级以下政府和企业颁发的重大技术成就奖、技术进步奖免征个人所得税；对高科技企业引进急需的技术人才发放的一次性津贴或安家费，免征个人所得税。
4.构建起能够有效保护环境和高效利用资源的生态税收体系。首先，清理规范资源保护性质类的收费。目前，我国有能源基地建设基金、矿山专项维护费、矿产管理费、矿产资源补偿费、水资源补偿费、育林基金、林政费等十多项正规的收费。其中，资源税和矿产资源补偿费在性质和作用上“趋同”。目前，应认真清理、规范资源保护性质类的收费，重新界定资源税和矿产资源补偿费的关系，同时将其他的收费并入资源税中统一管理，由税务部门统一征收。其次，增强资源税支持循环经济发展的功能。目前应将那些必须加以保护开发和利用的具有重大生态环境价值的资源，如土地、海洋、水、森林、草原、滩涂等资源也纳入资源税征收范围，从而有效抑制资源的消耗和浪费。第三，调整资源税的计税依据。对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源，将现行的以销售量和自用数量为依据调整为按储量计征，以促进资源开采率、回采率的提高。同时，根据不同资源的储量，实行差别资源定税，稀缺程度越高，税率应越高。另外，将目前的矿产资源补偿费由从量定额征收改为从价征收，以体现矿产资源的稀缺程度。④第四，制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源、提高资源利用率的税收优惠政策，使资源税真正成为发挥环境保护和资源节约功能的税种。第五，积极研究开征环境保护税。研究开征具有环保功能的税种，解决我国目前抑制环境污染的经济手段不足、环境污染治理资金不足的问题，充分发挥税收对环境保护的促进作用。
注释：
①吕冰洋《我国税收负担的走势与国民收入分配格局的变动》，《财贸经济》2009年第3期。
②财政部官方网站，http://yss.mof.gov.cn/2010zhongyangyusuan/index.html.
③刘敏《科技创新的税收政策研究》，东北财经大学学位论文(2007年)。
④贾康《落实科学发展观的公共收入制度与政策研究》，《财贸经济》2007年第1期。
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