从“退耕还林”和“禁伐”政策的实施看对农民利益的补偿，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,利益论文,农民论文,政策论文,禁伐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，有关统计数据显示，我国2000年上半年，GDP已达到39491亿元，比上年同期增长了8.2%。其中，第一产业产值仅为4500亿元，约增长1.5%，第二产业和第三产业产值分别为21365亿和13626亿元，各自增长了9.7%和8.1%。再从同期城乡居民收入及其变动情况看，2000年上半年，城镇居民人均可支配收入达到3208元，增长了8.7%，而农村居民人均现金收入为1013元，仅增长1.5%。据此不难看出，我国本来发展就相对滞后的农业，以及无论就绝对或相对意义而言已经很低的农村居民收入水平，其增长幅度还远远落后于其他非农产业及其劳动者。统计数据还清楚地显示，我国经济社会中城乡差别正在进一步拉大，我国农民收入水平已跌入历史新低，同时表明，长期以来，在我国工业化过程中以挤压农业推动工业的思路和政策，其“后遗症”远未消除。
从一定意义上说，经济发展的过程也就是不同社会利益集团之间利益矛盾、冲突和调整（协调）的过程。政府颁布的政策和措施都具有影响利益分配的效应。从目前情况看，我国的经济社会仍表现出明显的利益等级和差别。在社会的各个利益群体中，农民始终是弱势群体，在社会各群体发展利益矛盾和冲突时，农民往往是利益的牺牲者，农民的利益往往置于从属地位。改革开放以来，我国城乡差别一度缓解，但进入90年代后，这一差距又重新突现并成为我国当前各种社会矛盾和冲突的一个重要方面。实现社会主义市场经济是我国经济体制改革的既定目标，从这个意义上说，无论是从社会公正的理念，还是从市场经济的公平原则出发，农业及农民作为为我国工业化起步作出巨大牺牲和贡献的部门和群体，其健康发展和根本利益应该受到各界尤其是政府的高度重视，以防止利益天平在各利益群体间过度倾斜，从而破坏社会安定。因此，政府在制定有关政策，尤其是涉及农业和农民利益的政策时，应特别注意对农业和农民经济的保护和补偿，从而减少磨擦和政策实施成本，使政策实施达到最佳效果。
一、低度补偿难以形成自觉守法的激励效应
近几年，我国南北方先后发生特大洪灾。大灾之后，全国上下痛定思痛，吸取教训。我国政府已从生态环境的保护和建设出发，相继制定了一系列有关政策和措施，果断坚决地实施退耕还林，以及严禁砍伐天然林木的决定。然而一年多时间过去了，政策实施的情况却不尽如人意。有的地方在划定天然林区时就受到当地老百姓的阻挠，有的地方在禁伐令颁布之后，天然林区的砍伐仍屡禁不止，甚至还得到地方政府的怂恿和保护。试问中央政府的这一利国利民、长治久安的良策，为何得不到贯彻执行，现在我们从分析政策法规的经济效应中，也许能找到答案。
众所周知，法律（法规）具有确定和维护社会秩序、以及影响和调节社会各阶层利益的双重功能。影响法律实施效果的因素是多方面的，既有法律执行和监督等外在因素，也有法律本身对规制对象（或利益相关人）的利益得失及其平衡机制的设计合理与否等内在原因。然而在现实中，我们有些法律只偏重法律的秩序效应，而忽略了被规制对象的利益损益和平衡，在强调社会公众的长远利益的同时，往往轻视被规制对象的眼前利益。在执法过程中，更多地强调法律手段的强制性作用，而忽视了市场经济条件下法律制定及实施中的经济规律的作用和影响。这样，法律实施的效果必将受到不利影响。
从我国政府颁布的“退耕还林”以及“天然林禁伐”政策的实施情况看，这一系列法规的出台，其直接经济影响是导致3700万农民无地可种，此外，还有相当大数量的农民耕地面积减少，从而使农民的粮食生产减少、收入下降。例如，在四川省甘孜州实施25度以上坡地退耕还林政策，该地区农牧民平均每人每年将减收粮食48公斤。其次，为保护天然林实施的天然林禁伐政策将直接引起天然林所在地区收入的减少。例如，以“木材经济”著称的原贵州省东南部地区1998年为地方财政提供了1.33亿元的收入，1999年就减少到7639万元，2000年估计将减少到900万元。地方财政收入的减少直接引起该地区工资拖欠和人们收入的减少。又例如，贵州的锦屏县1999年财政收入为2400多万元，到2000年，仅林业收入一项下降使该地区整个财政收入减少1079万元，约为全县4个月的工资总额。此外，在一些林业地区，农民是以林木为生活燃料的，“禁伐令”的实施将直接影响林区人民的日常生活。不难设想，如果在制定政策法规时，不充分考虑利益相关人的经济利益损失及其平衡问题，法律实施的效果是会大打折扣的，法律实施的成本也将随之升高。
怎样在保证法律实施的强制性约束效力的同时，创造一个公民自觉守法的激励机制呢？我们不妨对“退耕还林”和“禁伐”政策作一个法学的经济学分析。勿庸置疑，退耕还林及天然林禁伐政策的出台是我国政府确立环境意识和可持续发展观念的重要标志，是一桩利国利民的好事，理应受到社会的普遍赞成和欢迎。但这一着眼于全局和长远利益的政策则是以影响和损害部分地区和人民的利益为代价的。要使这一政策得以有效贯彻，作为代表全社会公众利益的政府就有责任和义务对因该政策的实施而遭受利益损失的地区和人民提供经济补偿，这种经济补偿应视为法律实施过程中必须付出的代价或成本。当然，事实上我国政府不仅意识到并且实际上已经向有关地区和人们提供了一定的补偿，问题是这种补偿还远不能抵补相关人的利益损失，由此产生的直接后果便是法规效力的降低。表面看来，低度补偿似乎降低了法律实施的显性成本，但由于法律实施效力的降低，实际上增加了法律实施的隐性成本，加上低度补偿往往需要辅之以大量的宣传说服教育，并且需要加大强制性执法力度。因此从总体看，低度补偿不仅不会减少、反而增加了法律实施的成本。既然如此，实行足额补偿就应成为政府的理性选择。这是因为，实施足额补偿，虽然一方面会增加显性成本，但由于另一方面利益相关人的损失得到足额补偿，公民自觉守法的经济基础就有了保障，从而政府花在宣传、教育和说服以及强制执法等方面的额外成本可大大减少，最后，法律效力将得以维持，整个立法、执法的预期收益亦将得以增加。
二、市场经济条件下的农业补偿：美国案例及其启示
美国的农业保护和农业补偿政策是举世闻名的。其方式有多种，其中以规定农产品最低限价（即“支持价格”）和限定耕种面积（或生产配额）最为典型。所谓规定最低价格，是指政府首先制定一个高于市场出清价格的农产品价格，为维持这一较高价格，政府又出面购买因价格提高而增加生产的农产品，即通过增加农产品需求达到维持高价和保护农民利益的目的。所谓配额，是指政府通过限制农产品耕种面积和产量，从而引起农产品供给的下降和价格上升，进而达到保护农民利益的目的。显然，两种政策的目的都是为了保护农民利益，但由于政策实施的过程和机制不同，政策实施的成本也不同。“最低价格政策”是先规定价格，而要使高价得以维持，政府必须参与购买以增加市场需求。“限耕政策”是规定耕种面积或产量，进而使农产品价格得以走高。从政策实施成本看，在最低价格政策下，政府购买农产品需支出巨大成本，而在限耕或配额政策下，政府只需支付激励生产者减少耕种面积和产出的成本。因此，“限耕政策”的实施成本往往低于“最低价格政策”。然而在美国，无论“最低价格政策”还是“限耕政策”均得以有效实施。
以“限耕政策”为例。限耕政策通过“限制面积——削减产量（供给）——提高价格”的机制鼓励农民愿意将部分农地休耕。由下图可知，由于限耕，农产品供给曲线在Q[,1]处变得完全无弹性，市场价格因而从P[,0]上升到P[S]。“限耕政策”还引起消费者和生产者剩余的变化，以及政府实施政策的成本。因产量减少、价格升高引起的消费者剩余(CS)的变化为：CS=-A-B。（其中：-A代表由于价格上升，消费者消费同样数量的农产品比以前多支出的部分；-B表示限耕、减产和涨价后，一部分消费者不得不减少的消费）。生产者剩余(PS)的变化为：PS=+A-C+非生产性支出NPC(Non Productive Cost)。（其中：+A表示涨价给生产者直接带来的收益；-C表示由于限耕和减少给生产者造成的损失；NPC是政府提供给农民的奖励。）政府成本(GC)是诱使农民将面积和产量减少到Q[,1]水平的各种经济刺激和补偿。这些支出为：GC=+C+B+D+MPC。（其中，C代表政府对农民减产造成直接损失的补偿；B代表政府对农民在高价格下减产所造成的额外损失的补偿；D表示政府对农民高价下可能增产而没有增产所造成的潜在损失的补偿；NPC是政府的奖励支出。）经过政府补偿，生产者剩余的总变化为：PS=(A-C)+(C+B+D)=A+B+D+NPC，即表现为生产者剩余的净增加。由此可见，美国的“限耕政策”所以得到有效实施，除政策本身具有强制性效应外，主要在于政府对限耕引起的农民经济利益的损失提供了足够的补偿，使生产者福利得到净改善。
图1 限耕方案
*为了维持高价P[S]，政府发给农民奖金，鼓励他们削减产量到Q[,1]。补偿必须至少等于农民从额外耕种中获得的利润B+C+D。因此，政府的成本至少为B+C+D。
反观我国的退耕还林政策，政府应对农民提供怎样的经济补偿呢？与美国的“限耕政策”相比，我国“退耕还林政策”既有与之相似的地方，也有自身的特殊性。这里，我们仍借助上图来分析。首先，与美国“限耕政策”相似，我国“退耕还林政策”使农民因退耕和减产直接损失了相当于上图中的C部分。然而在我国，部分地区农民的粮食减产不足以影响粮食的总供求水平和总价格水平，因此，实行退耕的农民实际上无法指望从粮食价格上涨中得到补偿，也就是说我国农民损失了相当于图中的A部分（而在美国，该部分是农民从限耕和涨价中直接得到的好处，是生产者盈余的增加部分）。这样，在“退耕还林政策”下，生产者剩余的变化为PS=-A-C，显然，与“退耕政策”下生产者盈余(PS=A-C)相比，前者损失大于后者。
再从政府应支出的成本看。由于粮价没变，从而对生产者而言，似乎不存在高价水平下减产造成的潜在损失(B)，以及高价水平下增加生产的潜在收益(D)，但这些潜在损失对政府而言也是应予以承认并加以补偿的。此外，政府还应向农民提供树种苗以及技术学习和培训，并应对植树造林的人工成本给予适当补偿，帮助农民完成生产结构调整。因此从理论上讲，我国政府对农民的补偿至少应包括图中的A、B、C、D部分，以及生产结构调整成本等。
从目前情况看，我国政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失。仅就植树造林成本看，人工成本基本上由农民义务负担，政府提供的树种苗补助也不及树种苗成本的1/10，其余部分由农民负担。也就是说，我国政府对农民的补偿仅仅包括直接损失(C)和少量的结构调整成本，其余损失（即相当于图中的A、B和D部分）均未予以考虑。然而，为了保证政策的贯彻落实，政府将借助舆论工具进行宣传教育和说服工作。但很难想象，在基本生存问题未得到妥善解决的情况下，人们会产生自觉守法的意识。最后，一旦宣传教育失效，政府还将采取强制性执法措施。而所有这些因宣传教育以及强制性执法所支出的成本均构成我国政府的额外成本支出。因此，我国政府在实施“退耕还林政策”中的实际总成本支出为：GC＝对农民直接损失的补偿(C)+少量结构调整成本+宣传教育成本+强制执法成本。由此不难看出，低度补偿虽然可以节省政府对农民经济损失补偿的成本，却同时增加了宣传教育成本和强制执法成本。此外，低度补偿还往往以降低政策和法律的效力为代价，从而变相增加了政府的成本支出，通过这“一减三增”，额外支出的成本可能超过对农民低度补偿所节省的成本。这样，与足额补偿相比较，低度补偿不仅造成生产者利益的净损失[即PS=(-A-C)+C=-A]，而且将导致政府成本的净增加。由此，足额补偿就应成为政府的理性选择。然而在市场经济条件下，有哪些补偿方式可供选择呢？
三、市场经济条件下政府对农业和农民的补偿方式
市场经济条件下对农业和农民利益的补偿方式可归纳为以下几个方面。
1.价格方式。政府直接规定某些农产品的最低市场价格，是发达国家政府对农业实施保护的最常见的手段之一。然而，在许多发展中国家，政府不仅没有对农业及其生产者采取价格保护政策，反而，通过人为拉大“工农业产品的价格剪刀差”（即相对提高工业品价格和压低农产品价格），将农业剩余源源不断地转移到工业部门，通过挤压农业发展工业，使天生弱质的农业“雪上加霜”，使其发展倍感艰难。因此，对广大发展中国家、尤其是我国而言，用价格方式补偿农业的第一步就是要彻底摒弃“挹此注彼”的传统做法，让市场供求决定价格，让价格调节供求，使农业产品价格恢复到市场均衡价格水平。其次，在一定范围和程度内提高某些农产品价格，降低某些农用生产资料价格，以保护农业生产者的基本利益和生产的积极性。也许有人认为，提高农产品价格将直接或间接引起工业部门生产成本和价格的提高以至降低城镇居民的消费者剩余（或福利），殊不知，这正是利用价格手段实施“反哺农业”，缩小工农差别和城乡差别的重要表现和意义所在。
2.投融资方式。农业投资（入）可分为农业常规性生产投资（入）和农业基础设施投资（入）。从投融资主体看，大规模基础设施的投资主体往往是政府或集体，而常规性生产投资主体是农户。从融资来源看，既有来自农户的，也来自政府和金融机构的。如果政府尽可能多地承担农业基础设施的投资和建设任务，并采取相应政策鼓励金融机构对农业生产提供低息或贴息贷款，无疑会给农业发展注入强大生命力，并对增加农民收入产生积极影响。这就要求我们彻底改变过去那种轻视农业、利用农业的“工具价值”心理和意识，纠正忽视农业投入、甚至转移农业资金的作法，变“抽血”为“养血”和“供血”。还要求从思想上、感情上、道义上真正认识农业及其发展的价值，认识农业进步对我国整个经济现代化的决定性影响和作用。通过对农业的积极投入，使其得以休养生息、保持“元气”、持续发展。
3.减税减赋方式。减轻农业税赋负担，虽然不属于农业补偿的范畴，但却从另一方面影响着农民的实际经济利益和实际福利水平。如果在增加对农业生产和农民经济利益的保护和支持的同时，不注意减少农业和农民的税赋负担，对农业及农民利益的保护和支持就将成为一句空话。因此，就一定意义而言，减轻农民的税赋负担，就是对农业和农民利益的一种保护。这在我国现阶段显得尤其重要。改革开放以来，我国农业的几项主要税收水平虽然基本保持不变，但各种名目繁多的“费”收却使农民不堪重负，使农业生产和农民生活难以为继。如不大力削减，乃至彻底消除这些额外负担，农民生活将难以改善，农业发展亦难以“轻装上阵”。
4.政府补偿。广义上说，政府补偿的方式有多种多样。有明补、也有暗补，有直接通过收入转移支付方式实现的补偿，也有间接地通过价格、税收、投融资等形式提供的补偿。究竟采取何种补偿方式，要视各种补偿方式的实施成本和预期收益及其产生的即时的和长远的效应而定。严格地说，狭义的政府补偿（即直接的收入转移支付）不属于市场经济运行的范畴，更不是市场交换关系，但却同样受市场经济规律的影响。根据市场经济的公平竞争原则，由政府政策引起的农业和农民利益的损失，理应由政府来补偿，并且必须是等额的或足额的补偿。尤其在我国市场机制发育不完善，农业和农民的弱势没有根本改变的情况下，主动的而不是被动的、积极的而不是消极的、实实在在的而并非停留于口号和形式的，从思想认识的高度而不是出于权宜之计的考虑，对农业和农民予以支持和帮助，是衡量我国政府是否真正正确理解和把握了工业化和现代化的本质内涵，是否真正代表占中国人口80%的人民的根本利益的重要标志。那种以牺牲农业和农民利益为代价的工业化进程必将由于缺少稳固的农业基础而搁浅。正如工业化的理论和实践早已证明的那样，无论一个国家工业化高度发展到何种程度，如不在工业与农业之间保持某种适当的平衡，其工业化和现代化则必定不会持久。对发展中国家而言，无论其市场发育程度如何，在工业化和现代化进程中，政府能否对农业和农民利益予以关注和适当保护，是一国能否最终实现工业化的重要条件。
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