农民土地财产权利与人口城镇化，本文主要内容关键词为：城镇化论文,财产论文,人口论文,权利论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言：主动城镇化与被动城镇化 2011年，中国城市常住人口首次超过了农民人口，根据诺瑟姆(Ray M.Notham)对城镇化“S”型发展阶段的划分标准，中国的城镇化已经发展到“S”型的“加速阶段”，是城镇化的快速发展阶段①，也是提高中国城镇水平的关键阶段。 然而，当前中国的城镇化，人口城镇化要远落后于土地城镇化水平②，大多数城市都呈现出“半城镇化”特征，这意味着提高人口城镇化水平是当前中国城镇化最重要的任务。提高人口城镇化水平的关键在于如何把农民合理有序地引入到城市之中，也即农民不是简单地进入到城市生活，而是由农村户籍转变为城市户籍，进而能够享受到城市居民的各项福利待遇。十八大报告以及十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下称《决定》)中都提出要“坚持走中国特色的新型城镇化道路”，强调要“推进以人为核心的城镇化……推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。 农民能否从农村户籍转变为城市户籍，并顺利进入到城市生活取决于两个方面的因素：其一，农民是否有放弃农村户籍进入城市的“意愿”③。那些常年在城市居住生活但没有城市户籍的农民可能已经适应城市的生活，他们中的大多数愿意放弃农民户籍转变为城市户籍。但并不是所有人都愿意放弃农村户籍进入到城市。近年来，新型农村合作医疗、农村养老保险等社会保障制度的完善，在一定程度上提高了农民的社会福利水平，使得一部分农民更加愿意生活在农村。其二，农民是否能够承担进入城市后的生活成本，即在城市生活的“能力”。这个成本是多方面，包括物质成本、无形成本等。物质成本中最重要的是“货币资本”，即进入到城市购房、购买生活物品等能够维持其在城市生活的成本。而无形成本之一是指农民市民化后的身份认同问题，即个体对自己所处特定情境地位的直觉。其中市民化的农民和原市民之间的交往、两者之间交流的性质(例如，陌生买卖关系、商业伙伴)、原市民对市民化农民的态度等都会影响到市民化后农民的身份认同问题④。无形成本主要是在农民真正市民化后会发挥作用，物质成本或者说货币资本是农民进入到城市的前提。 从农民进入城市的“意愿”和在城市生活的“能力”角度来看，可将农民分为四种类型：(1)农民有进入城市的“意愿”，有“能力”承担在城市生活的成本；(2)农民有进入城市的“意愿”，但没有“能力”承担在城市生活的成本；(3)农民没有进入城市的“意愿”，但有能力承担在城市生活的成本；(4)农民没有进入城市的“意愿”，也无能力承担在城市生活的成本。 第(1)种和第(2)种类型中农民都有进入城市的“意愿”，其中第(1)种强调的是既有“意愿”又有“能力”的农民，只需要建立相关制度合理引导农民进入城市即可。第(2)种类型农民有进入城市的“意愿”，而没有“能力”承担在城市生活的成本，对于这种类型农民而言，关键在于如何提高农民进入城市的“能力”，即如何提高农民的货币收入水平，使得农民可以承担在城市生活的成本。两种类型农民都有通过放弃农村户籍转变为城市户籍的意愿，那么通过合理的制度安排和增加农民收入水平就能够使他们顺利转化为城市人口，能够提高户籍意义上的人口城镇化水平。因此，将上述能够提高户籍意义上人口城镇化水平的类型界定为“主动城镇化”。 第(3)种和第(4)种类型农民没有进入城市的“意愿”，原因可能来自生活压力、就业压力、城镇福利的弱化、担忧教育医疗困难等多方面⑤。城市土地面积的扩大意味着城市周边大量的农民集体所有土地被地方政府征收，使得这部分农民进入城市。与“主动城镇化”不同，这部分农民有两个特征：其一，因为他们的土地被完全征收，他们是“被动”进入城市的，而非“自愿”；其二，由于这部分农民土地被征收，他们能够获得一定的土地收益。土地收益能够增加农民收入，提高他们在城市生活的“能力”。“被动”放弃农村户籍转变为城市户籍的农民进入到城市，增加了城市户籍人口在总人口中的比例，提高了城镇化水平。由于农民是“被动”进入城市的，将这种城镇化界定为“被动城镇化”。 对于“主动城镇化”而言，农民有进入城市的“意愿”，关键在于如何提高农民在城市生活的“能力”。对于“被动城镇化”而言，虽然农民没有进入城市的“意愿”，但是不管这部分农民原来有没有进入城市生活的“能力”，他们都“被动”放弃农村户籍转变为城市户籍，并进入城市生活。为了能够让“被动城镇化”中的农民更好地在城市生活⑥，关键也在于提高他们在城市生活的“能力”。 综上所述，无论是“主动城镇化”还是“被动城镇化”水平的提高⑦，关键都在于提高农民在城市生活的“能力”，即提高农民的收入水平。那么，如何提高他们的收入水平？提高进城农民的人力资本水平是一个途径。然而，尽管各级政府都重视和强调对进城农民进行各种培训以提高他们的人力资本水平，但是受制于农民有限的教育水平和年龄，他们的人力资本基本上已经固化，提高人力资本水平这个途径有着潜在的“天花板”，产生的结果往往是即使接受培训后进城农民的人力资本水平依然不能满足城市工作的需要。因此，寻找提高人力资本水平之外的途径就显得更为重要。 另一个途径则是提高他们的财产性收入。《决定》中指出“要赋予农民更多的财产权利”，财产权利主要是指土地财产权利⑧。农民对土地财产的权利由权能和利益两部分组成，农民通过权能获得土地产生的利益。土地财产权利能够为农民带来利益，提高他们的收入水平，有助于增加农民进入城市生活的“能力”，使得更多的农民“主动”或者“被动”放弃农村户籍转变为城市户籍，提高户籍意义上的人口城镇化水平。 那么，进城农民基于土地的财产性收入能否顺利实现？其中遇到的阻碍是哪些？哪些安排是重要的决定性机制？ 文章以下的安排如下：第二部分对农民的土地财产权利进行界定；第三部分阐述不同土地财产权利对“主动城镇化”和“被动城镇化”的影响途径；第四部分探讨村委会、地方政府和用地企业在土地财产权利影响“主动城镇化”和“被动城镇化”中的作用；最后为文章的结语。 二、土地财产权利如何界定 农民的土地财产权利包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权三个方面⑨。 (一)土地承包经营权 土地承包经营权主要是围绕耕地、林地、草地等农用地展开的。农民能够通过土地承包经营权的权能获得一定的收益。但相关法律的不断出台和修订限定了不同时期土地承包经营权权能的范围。不断修订的《土地管理法》(1986；1988；1998)逐步允许土地使用权的依法转让。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(2002)和《土地承包法》(2002)指出，土地承包方农民拥有承包地的使用权、收益权和土地承包经营权流转的权利，其中农民自主决定是否流转以及到底采取转包、出租、互换、转让等何种方式流转。2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又将股份合作纳入到土地流转方式之中。《物权法》(2007)将土地承包经营权界定为用益物权，强化了土地承包经营权权能。《决定》又进一步提出了土地承包经营权抵押和担保权能，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”⑩。从这些法律法规和政策文件中不难发现，土地承包经营权权能的范围不断扩大。特别是《决定》中增加了土地承包经营权的抵押和担保权能，农民可以通过土地承包经营权获得更多收益。 (二)宅基地使用权 宅基地是农民用作住宅而占有的集体所有土地，是保障农民最基本的居住权利。国家对宅基地的控制相对较为严格，1981年颁布的《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中指出，宅基地只有使用权，没有出租、买卖和转让的权利。1982年的“中央一号文件”指出要给予农民对宅基地的长期使用权。当然，宅基地可作为财产由继承人继承。《土地管理法》(2004)中指出，如果农民将房屋出卖或者出租后，不允许再申请宅基地。 2007年实施的《物权法》将“宅基地使用权”界定为“用益物权”，对宅基地使用权做了进一步的规定(11)。2013年的《决定》中提出要保障农民的宅基地用益物权，并进一步指出要选择试点“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，宅基地使用权权能范围不断扩大。 (三)集体收益分配权 农民是否具备集体成员权资格是他们能否获得集体收益的基本前提，集体收益主要来源于两个方面：(1)各类流动资产、固定资产等集体资产，主要是指集体所有的乡镇企业或者股份公司等；(2)集体所有的自然资源，包括耕地、森林、荒地以及水面等。 其中自然资源的集体收益主要是来自土地方面：其一，政府对耕地等农用地的征收。城市扩张导致耕地等农民集体所有土地不断被地方政府征收，农民能够通过政府给予的土地征收补偿获得一部分集体收益。其二，集体经营性建设用地的直接入市(12)。《决定》中指出，集体经营性建设用地在满足“符合规划”和“用途管制”前提下允许出租、租赁和入股，与国有土地同等入市、同权同价。集体经营性建设用地的“同等入市、同权同价”有如下特征：(1)与耕地等不同，集体经营性建设用地不需要经过地方政府的征收以及出让就能进入到用地企业手中，即与国有土地“同等入市”；(2)正因为集体经营性建设用地能够与国有土地“同等入市”，那么集体经营性建设用地的入市就能够为农民带来更高的土地收益(13)。 三、土地财产权利影响“主动城镇化”和“被动城镇化”的途径 (一)土地财产权利与“主动城镇化” 农民有进入城市的“意愿”是“主动城镇化”的基本特征，无论是有“能力”还是没有“能力”承担在城市生活成本的农民，提高他们的收入水平都有助于他们放弃农村户籍进入到城市中，提高“主动城镇化”水平。土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权三种土地财产权利能够提高农民的收入水平。 1.土地承包经营权资本化与农民收入增加。 首先，《决定》中指出农民可以将土地承包经营权流转到“专业大户、家庭农场、农民合作社、农民企业”，也可以将土地承包经营权入股发展农业产业化经营、在公开市场流转发展多种形式规模经营，这为土地承包经营权的资本化提供了可能。土地承包经营权的流转、入股以及参与多种形式农地规模经营等都是土地资本化的体现形式。 其中农民合作社包括多种形式：(1)农民自发型，农民通过土地、劳动等入股共同在土地上种植蔬菜或者养殖鱼类等产品；(2)“专业生产、销售+农户”，农民根据市场需求生产相应的产品，但农民的参与程度较低；(3)“公司+农户”，该方式有助于降低农户风险，能够在一定程度上保持农民收入的稳定性；(4)“政府部门+合作社+农户+基地”，政府部门在该类型合作社中充当重要角色；(5)“农业专业协会、合作社+农户”，这种形式能够将产前、中间环节和产后有机结合在一起(14)。虽然农民合作社存在多种形式，土地承包经营权的流转、入股是各种形式合作社成立的基本前提，在一定程度上为农民提供了可观、持续稳定的收入来源。不过，通过对土地承包经营权入股的各种形式对比分析后发现：从法律特性上来看，有限责任公司是土地承包经营权入股最为理想的形式(15)。 其次，土地承包经营权还具有抵押和担保权能，这为土地承包经营权的资本化和农民收入的增加提供了可能，并进一步使得土地承包经营权拥有不断抵押融资的杠杆效应。从农民角度来看：(1)相比于以前，土地承包经营权抵押大幅提升了土地的经济价值；(2)土地承包经营权抵押降低了涉农社会资本进入农村的门槛，使得农企合作达到双赢的效果；(3)土地承包经营权抵押为农民获得贷款提供新的有效担保物，为农民从事非农产业提供原始资本积累。从金融机构角度来看：(1)土地承包经营权抵押有益于金融机构扩大可抵押范围；(2)土地承包经营权抵押使得农民贷款的担保物价值上升和变现能力增强。这两点都使得农民更为容易地从金融机构获得贷款从事非农产业或者用作他途(16)。 土地承包经营权抵押为农民收入增加提供了可能，但农民是否愿意通过土地承包经营权抵押融资还受到其他因素的影响，在对河南省濮阳县、杞县、固始县和汝阳县的调研中发现：(1)男性比女性更具有抵押融资的需求；(2)年轻人对土地承包经营权抵押的意愿要高于年长的农民；(3)家庭收入越高的农户对土地经营权抵押的意愿就越强烈(17)。 最后，农民的土地承包经营权还可以在村庄内部或者邻近村庄流转，土地流入方一般为当地小农户，土地仍然是被用作耕种当地的粮食作物为主。虽然这种土地流转方式形式非常普遍，但是土地流入家庭的土地规模依然很小，很难形成规模经营。这种方式对于增加农民收入并促使他们进入城市的影响不大。 综上所述，土地承包经营权抵押担保、入股等都能够在不同程度上增加农民的收入水平，进而有利于农民放弃农村户籍进入城市，提高“主动城镇化”水平。 2.宅地基使用权转让、抵押与农民收入增加。 首先，虽然之前相关法律在不同程度上限制宅基地的转让，但实践中存在诸多宅基地使用权流转的案例。宅基地使用权的流转能够为农民带来一定的收入，在对江汉平原X村和X集市的研究中发现，宅基地流转有以下几个特征：(1)大多数宅基地都是在村庄内部的农民之间流转，宅基地流转后大多数是用于自住，这种流转方式只能给农民带来一次性的收入，这种收入水平整体不高；(2)由于X集市地处商业较为集中的地方，所以X集市宅基地使用权流转价格要高于X村，而且很难买到(18)，能够给农民带来一次性较高的收入。《决定》中指出选择若干试点推进农民住房财产权的转让，这在某种程度上为农民通过宅基地转让获得较高收入提供了可能。 但宅基地使用权转让的实践中还要考虑“宅基地使用权”与“房屋所有权”的二元性问题，即当农民将自用的宅基地转让给他人但未办理宅基地使用权的变更手续，而购买该宅基地使用权又建造了房屋，这就产生了宅基地使用权和房屋所有权的分割，这需要在法律与实践中寻找解决的途径(19)。此外，宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权流转后的收益还面临着如何在宅基地所有权人(集体经济组织)和使用权人(农民)之间分配的问题，重庆市在2008年出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》中规定，农民家庭获得较大部分收益，而农民集体经济组织则只能获得较小比例的收益(20)。 其次，《决定》中指出慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押和担保，这也为农民从事非农产业融资提供了抵押物。农村大量闲置宅基地的存在、宅基地隐形交易市场的发生以及农民融资需求得不到满足的前提下，宅基地使用权能够抵押和担保的法律规定有其现实必然性。但是在实践中还存在一些问题：(1)现实法律支撑的缺失。虽然《决定》中指出宅基地使用权可以抵押和担保，但目前并没有具体的细则出台，还面临着法律上的困境。(2)宅基地使用权价值评估以及申请程序等问题。主要包括宅基地使用权受益主体的确定、申请贷款的条件(一套还是多套等)、贷款利率、抵押期限等。(3)宅基地使用权抵押与宅基地社会保障功能之间的矛盾。当农民将宅基地使用权进行抵押获得贷款后出现不能偿还问题时，那么如何处理作为农民唯一生活居所的宅基地抵押物是一个现实的问题(21)。所以，宅基地使用权抵押受到家庭中户主性别、年龄、职业以及对贷款相关政策了解程度等因素影响(22)。 3.集体资产分配与农民收入。 “主动城镇化”中的集体收益分配权主要是指对集体资产(特别是乡镇企业)等的分配。 实践中的农村集体资产管理存在着资产清算不清、资产确权滞后、管理主体混乱以及管理缺乏有效监督机制等诸多问题(23)，农民集体成员资格界定中的矛盾冲突等都在一定程度上负向影响农民集体收益分配权的顺利实现，进而影响农民收入的增加。这是在实践中需要进一步解决的问题。 (二)土地财产权利与“被动城镇化” “被动城镇化”中农民如何顺利进入城市需要注意两个问题：(1)集体收益分配权是“被动城镇化”中农民增加收入的主要来源；(2)对于“被动城镇化”中没有“能力”承担在城市生活成本的农民而言，选择短期内给予他们一次性的土地补偿还是长期内给予多元化补偿是至关重要的。 1.集体资产分配、土地征收补偿与集体经营性建设用地直接入市的影响。 “被动城镇化”中农民的集体收益来自两方面：首先，来自原集体资产的分配。主要是指原乡镇企业以及股份公司等集体资产。当城市郊区农民的土地被完全征收后，失地农民进入城市过程中还面临着原集体企业资产如何处置的问题：(1)集体企业资产的产权界定以及如何清算集体企业资产。它是集体资产分配给农民的基本前提。(2)产权量化采取何种方式以及分配依据。这里涉及农民集体成员权资格界定问题。(3)还面临着集体企业资产到底采取何种方式量化给农民，有着出售、免费分配或者量化为集体股等多种不同方式(24)。方式的不同都会在很大程度上影响农民所获集体利益的大小。 其次，城市郊区土地被征收带来的集体收益。有两个来源：其一，耕地等农用地被地方政府征收后获得的收益。以耕地为例，《土地管理法》中规定农民的土地收益包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中每部分补偿费都按照前三年耕地平均产值的倍数补偿，而且都设定了补偿金额的上限。耕地等农用地通过地方政府的征收和出让过程产生了大量的土地红利，农民所获土地收益是土地红利的一部分，其利益份额大小取决于：(1)村委会在土地红利分配第一层次中与地方政府和用地企业的谈判能力；(2)村集体内部分配时集体成员权资格的界定以及分配方式的选择等(25)。现有文献对农民从耕地等农用地的征收中获得收益份额的大小存在争议，有学者认为农民所获土地红利份额(土地收益)较低，处于3%—16%之间(26)。土地补偿金额的上限规定、村委会侵权行为与地方政府对土地增值的“攫取之手”导致了农民所获土地补偿较低。还有学者认为农民所获土地补偿过高，还可能造成因赌博、吸毒等返贫的现象，导致他们再度陷入贫困(27)。这两种观点并不矛盾，只是由不同文献分析的区域、土地被征收前后的用途差异造成的。《决定》中指出要“缩小征地范围”，“扩大国有土地有偿使用范围”，并且在国家、集体和个人之间合理分配土地的增值收益，合理提高农民的个人收益份额。这在一定程度上提高了农民所能获得土地收益，当然《决定》中还强调需要给予失地农民多元化的保障机制。 其二，集体经营性建设用地直接入市带来的收益。《决定》中指出，集体经营性建设用地在满足“符合规划”和“用途管制”的前提下，与国有土地“同等入市”“同权同价”。集体所有土地不再需要政府的征收而直接进入土地交易市场，农民能够获得更高的收益。但集体经营性建设用地入市还面临着诸多现实难题：(1)从产权属性上而言，集体经营性建设用地属于“集体”所有，产权主体的虚置可能会影响集体经营性建设用地的直接入市。(2)集体经营性建设用地的虚置产权主体使得其入市后获得收益的分配也存在诸多问题，可能会侵害农民的利益。广东、河北、湖北以及重庆等地方对集体经营性建设用地流转进行了有益探索，但在如何分配收益的做法上存在一定差异(28)。 2.集体收益分配方式的选择：短期与长期的考虑。 当原本没有“能力”承担在城市生活成本农民“被动”进入城市后，农民能否获得长期稳定的收入来源支持其在城市生活显得至关重要。当前在土地收益分配实践中，大多数是采取短期内给予农民一次性土地收益的补偿方式。一次性给予农民较高的土地收益固然在短期内有效支持农民进入城市生活的成本，但对于没有非农技能的农民而言，这种方式并不能保证农民有持续稳定的收入来源。此外，由于给予一次性较高的土地补偿，可能会导致农民不出去工作或者因为赌博、吸毒等造成返贫现象的出现。 对于“被动城镇化”的农民而言，长期内给予农民多元化的补偿机制是一种比短期内给予一次性较高补偿更好的方式。这种多元化的保障机制至少要包括：(1)直接给予农民一定数量的土地补偿款。虽然较高的土地补偿款存在弊端，但是给予农民一定的土地补偿款是必要的。(2)住房保障。当农民失去宅基地以及耕地被迫进入到城市后，很难承担高额的城市房价，所以政府或者用地企业需要提供必要的住房保障。(3)地方政府需要为农民能够获得长期稳定收入来源提供必要的技能培训。(4)村委会在土地收益分配中扮演着重要角色，这一点会在本文后面进一步讨论。此外，原村集体企业资产可以通过股权量化到个人，能够保证农民在长期内获得稳定的分红收入，为他们提供稳定的收入来源。 (三)小结 通过上述分析，可将土地财产权利与“主动城镇化”“被动城镇化”之间的关系总结如图1所示。
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