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一、政策科学的兴起
科学家与政策相关的历史从西方近代史来看可追溯到产业革命时代，也就是启蒙主义时代。当时的政策决策者及其参谋们认为科学技术是人类社会进步的动力。他们认为：科学理论可以理解人类社会的各种问题，也是解决问题的唯一的客观手段。于是，出现了实证主义研究方法，其基础就是系统地记录经验数据。
18世纪末到19世纪初，美国（1790年）和英国（1801年）分别进行了首次国情调查。日本准备在1905年（明治38年）进行的首次国情调查，由于日俄战争，到1920年（大正9年）才得以实施。 资本主义经济的发展，对数量数据的要求不断增高。因此，数量记述和表式记述的倾向增强。
19世纪欧洲出现了一系列与政策相关的实证研究。从这些研究可以看出，人们对社会问题的判断标准从权威、传统和哲学原则转到了强调经验观察和数据上来了。然而，随着农业社会向工业社会的急速转变以及城市化的发展，社会问题日益复杂，政策性问题随之出现。于是，近代国家的政策制定者、资本家等处于统治地位的人们便要寻找解决复杂问题的有效手段，以解决政策及行政上的问题。这是与政策相关科学发展的重要背景，如：统计学、社会学、经济学、政治学、行政学等。
从近代西方政治思想史的角度来看政策方向的形成，这个问题可追溯到培根于1662年出版的New Atlantis。与柏拉图的哲学统治论相对，培根主张由科学家代替哲学家，以先进的技术和科学来统治国家。他的这一思想到了18世纪启蒙运动时，发展为理性、自然法则和进步的理念。到19世纪，出现了实证主义和社会学创始人、 专家政治（technocracy）之父圣西门。圣西门认为，科学不仅解决技术问题，而且也解决社会问题。此后，继承了圣西门思想的孔德等人根据实证主义的认识论，提出了新阶级（New Class）即：科技管理阶层的概念。
受这些西欧政治思想的影响，19世纪末，美国出现了进步主义思想，这是美国政策方向形成的巨大原动力。美国科学的政策方向发展有三个时期令人关注。 第一个时期是1870 年起到本世纪初的进步主义（progressivism）时期。这一时期巨大的资本主义企业相继出现， 产业界出现了管理者革命，而政治体制中，政策决定走向集权，联邦政府的权限迅速扩大。人们信奉科学的合理性，当时，意识形态的最大特征是消除社会各阶级间的政治对立。由此，社会科学工作者开始对历代政权产生重要影响。而他们最大量地进入政府部门是在罗斯福（Franklin Roosevelt）实行新公共施工政策时期，这是第二个时期。这个时期， 在智囊团的提议下，联邦政府一改以往政府对经济的消极介入态度，实施了国家振兴法（NRA）、农业调整法等与国家计划相关的法案， 并进行了行政管理机构改革等。新公共施工政策时期与进步主义时期的不同之处在于：专家政治已经以看得见的形式出现在联邦政府的官僚机构之中，也就是说从理论走向了实践。第三个时期是60年代伟大的社会建设项目时期。1951年，政策科学之父拉斯韦尔首次提出政策科学的概念，但是，社会科学工作者真正参与政策的公共政策是在20世纪60年代。这一时期，社会科学工作者与政府官员一起推动项目的实施，人们称这一时期是知识分子的黄金时代。
从进步主义时期到社会建设项目时期经历了100年的时间， 但是从结果来看，旨在进行政策性研究的社会科学及社会科学工作者，在对复杂的社会问题作政策决策时，还没有发挥最大的能力。在对历史进行反思的过程中，政策科学得到了进一步发展。后实证主义政策科学就是其中之一。
美国的政策研究是60年代以后发展起来的，英国的政策研究是从70年代后期开始发展的。美国与英国的不同之处在于：美国政府支持社会科学研究，政府出资赞助研究，并在政府部门起用科学家。英国政府部门则不雇佣政策分析专家，而是让政府官员学习政策分析的知识，提高自身的能力。这一点与日本相似。
日本的学术研究是从德川幕府采取文治政策时开始盛行的。与欧洲相比并不算晚。福泽谕吉指出：“乱世之后，必有学术兴起。而这学术在西欧各国是兴起于民间，在我日本却是起于政府内部。”由此可见，在日本，学术的政治方向性和政策方向性是很强的。
从幕府时期到明治维新时期，近代科学传入日本，政治与科学走向结合。正如统计学在欧美政策科学史上占有重要地位一样，在日本，以福泽谕吉为首的西洋学的先驱者们首先感兴趣的也是统计学。福泽谕吉在明治8年（1875 年）出版的《文明论之概略》中指出：“天下形势不可以一事一物来推断，必观察事物整体的动向及一般现象。不进行彼此之比较，乃无法了解真实情况。这样，就要使用查询的方法，西洋称之为统计。此方法是观察人间事物、明其利害得失之必不可少的。近来西洋学者多用此法探索事物，受益颇多。”
新渡户稻造指出，统计学提供了两种观察视点，一个是国家性的观察视点，另一个是社会性的观察视点，由此而产生了国家学和社会学。统计学在日本的发展也可以从这两个方面来看。统计学传入日本的时候正是日本向近代国家迈进之时。因此，受西洋科学影响的先驱者们在引入统计学时国家意识很强，而且，他们多数为维新政府人士，所以，对统计学的关心多偏重于国家学和政策学。明治14年（1881年）太政官中设立了统计院，大隈重信任院长。在统计学一词固定以前，日本就有政表学、国势学等用语，这足以说明政治与统计学的关系之密切。明治维新以后的日本社会经济发生了急剧的变化，新的政策问题接踵而来。这是国家学受到重视的背景。与统计学相关的另一个学科是社会学，它是以发现自然科学规律的方法为模式，摸索认识社会结构的方法。这里强调的是实证主义的客观性。杉亨二强调，在进行政策实践时要客观，要保持政策上的中立性。统计学提供了以客观的实证主义为基础进行数据收集、分析的方法论，同时也为政策学奠定了基础。因此，明治维新前后的福泽谕吉、大隈重信等接受了西洋科学洗礼的先驱者们都十分重视统计学。
长期的锁国政策使日本必须采取富国强兵政策以追赶欧美，这使传统的阶级社会发生了急剧的结构变化。因此，明治、大正到昭和时期，从意识形态转向实证主义的社会科学并没有成为知识阶层关心的对象。大正时期的知识分子接受了民主思想，而俄国革命以后又转向马克思主义。因为用马克思主义分析当时的日本社会是最容易让人理解的。因此很多年轻知识分子都经历了从民主主义者向社会主义者的转变过程。所以，这一时期的社会科学是带有政治色彩和反政府色彩的。在这种形势下，学界都避讳使用“政策”一词，以免被贴上“御用学者”的标签。
然而，政府对科学的政策方向的潜在需求是很强的。从二次大战爆发前到战争时期，日本政府和军部动员了与政策研究相关的学者进行政策研究。例如，1940年陆军省设立的经济研究班（通称秋丸机关），动员在东京的经济学者从经济实力的角度研究日本能否在战争中取胜。研究结果表明，从人口、生产力以及其它经济实力来看，日本都难以维持更大规模的战争。但是，这一研究结果没有被采用。
二、战后日本的政策科学
1.政府及民间的研究机构
二次大战以后，为了振兴日本经济，首先，日本政府重视建立政策研究机构，大藏省设立了由经济学者和统计学者参加的财政经济实势研究室，研究经济复兴计划。1946年，政府内设立了统计委员会，以整顿统计数据，为战后复兴计划作准备。1952年，统计委员会改为统计审议会，直至现在。目前，日本的政府机构里仍设有各种审议会、委员会和研究会。日本政府各省厅（部委）里还设有很多带有政策方向性的研究机构，如大藏省的财政金融研究所、通商产业省的通商产业研究所等。此外，国立国会图书馆的调查室及立法考查局也是具有政策方向性的调查机构。各行政机构有到国内外留学的制度等，所以，制定草案的官僚都是高学历人材。应该说，政府官僚的政策科学知识水平是很高的。但是，他们几乎不进行政策分析，即使进行分析，也由于他们的地位所限，缺乏客观性。
其次是民间研究机构的设立。1947年成立的财团法人统计研究会是由学者组成的智囊团，它与经济安定总部（经济企画厅的前身）合作关系密切。1962年设立的财团法人日本经济调查协议会是由日本主要经济学和统计学专家参加的财界智囊团。该协议会进行大量政策方向性研究。60年代中期到70年代中期，日本兴起第一次智囊团热，民间进行政策问题研究的智囊团逐渐增多。1966年日本产业界头目组成的MIS （经营信息系统）使节团访美归来后，向当时的佐藤内阁提议：参考美国PPBC（企画计划预算编成方式）、导入近代管理方法，进行更合理的政策决定和预算分配。于是，经济企画厅研究所内成立了系统分析调查室，日本政策科学研究首屈一指的专家宫川公男任室长。日本政府这一时期进行的PPBC研究，使政策分析的需求愈来愈高，这便是兴起智囊团热的一大原因。1966年成立的野村综合研究所是其中的代表。二次大战前成立的三菱经济研究所也于1970年改为三菱综合研究所，将研究领域从经济扩展到政策研究。这一时期的智囊团都是由产业界出资设立的营利法人和公益法人机构，重点是研究产业和企业活动，但是，也进行与公共政策相关的跨企业调查研究，提出政策建议。80年代后期，兴起了第二次智囊团热。这一时期主要是城市银行、信托银行和生命保险公司等设立的金融系统智囊团与生活、消费相关的厂家及流通产业设立的企业系统的智囊团，其重点是为制定企业未来战略进行微观信息分析和预测。这一时期的特点是；以野村综合研究所与（株式会社）野村计算机系统合并为开端的大型智囊团的出现。90年代的智囊团主要是以地方公共团体为主导的研究机构。
在官方和民间的合作下，1974年综合研究开发机构（NIRA）成立，可以说，这是日本最大的智囊团。该机构是由产业界、学界、劳动界等145名有识之士发起组成， 经政府根据综合研究开发机构法认可的研究机构。它具有独自的政策方向性，其目的是以独自的视点，为政策决策者提供科学的研究成果，在政府和民间研究机构之间架起一座桥梁。该机构从1988年起，还出版发行月刊杂志《NIRA政策研究》。但由于其经费来自政府，一些研究成果，比如有关外交和安全保障方面的研究是有倾向性和局限性的，不过其它方面的研究还是具有建设性的。
智囊团的概念是60年代后期介绍到日本的。但是，从以上介绍可以看出，日本官方和民间的政策研究机构和所谓的智囊团主要是受托型机构（80%），基本上是按照政府要求，在政府的赞助下进行研究，或者是按照赞助单位的要求进行研究的，而且，从一开始就将重点放在收集、分析特定领域的知识、信息上，而不是为参与制定政策而研究。因此，它与美国通过政策研究，提出政策提案的自主型智囊团是不同的。这就带来了一些弊端，即：研究领域偏颇；倾向性过强、缺乏客观性；研究时间过短（一般在1年以内）；研究成果不得公开（目前，只有20 %可以公开）等。这些都是今后有待解决的课题。
2.政策研究成果
对决策过程的研究是政策研究的一个重要内容。但是，这需要有很高的信息透明度和公开度，没有参与这一过程的研究人员是难以进行真正研究的。如何解决这个矛盾，是日本也是各国进行政策研究的一个课题。为了解决这个问题，近年，一些学者和实际决策者开始共同编写著述。PHP综合研究所的“外交政策决定要因研究会”（1996 年底成立）编写的《日本外交政策决定要因》（1999年3 月出版）一书就是其中之一。该书从特定的政策决策者或机构以及特定的政策问题这两个角度入手，具体分析了1993年“55年体制”解体前后决定日本各项外交政策的主要因素及其变化过程。其中包括安全保障政策、经济通商政策和经济援助政策等。这是最近日本政策研究著作中比较有特色的一部著作。
从学界动向来看，传统学科中政策方向性研究不断发展，跨学科的政策方向性研究学会也随之诞生。上述“外交政策决定要因研究会”是其中之一。日本政治学会和公共政策学会也进行政策科学研究。而最有代表性的是日本计划行政学会。该学会成立于1978年，由政治、经济、行政学的学者和行政官员组成，其目的是“实现计划与行政结合”。该学会首任会长中山伊知郎博士有句名言，就是：“没有计划的行政是盲目的，没有行政的计划是一纸空文。”
学术界有关政策研究的最早著述是政策判断理论体系的创始人赤松要写的《经济政策》（1950年出版）。他提出：综合辩证法要解决生产力和消费需要之间的矛盾。1952年出版的平野常治所著《综合经济政策》提出：综合政策判断用于维持资本主义社会发展。这一时期的综合政策是一种把握本质性动向的方法论，也是当时日本经济学界的主流。
50年代欧美兴起的技术性定性定量的政策科学研究缺乏历史动向的分析，从这个意义讲，宫川公男写的《政策科学的基础》（1994年出版）是一部论述如何建立综合政策学的力作。在这本书的基础上，宫川于1995年又出版了更为通俗易懂的《政策科学入门》，随着行政、官僚论研究的深入，实践性的行政专家们也对政策科学愈加关心，佐佐木信夫的《对政策学的思考》（1989年出版）就是成果之一。近年来，又有不少有影响的政策学论著出版。 比如：丸尾直美的《综合政策学》（1993年出版）、樱井等至的《综合福祉政策论》（1993年出版）、藤井隆的《地球系统的经营》（1993年出版）、加藤宽等人著的《政策科学的招待》、细野助博的《现代社会的政策分析》（1995年出版）、宫川公男编的《政策科学的新展开》（1997年出版）、城山英明、铃木宽、细野助博等人合著的《中央省厅的政策形成过程——日本官僚制的解剖》（1999年出版）等。其中，《政策科学的新展开》一书是由数名政策学专家共同编写的。该书以政策科学的方法，对目前面临的各种公共政策问题，比如：财政改革、行政改革、医疗政策、环境问题、能源政策和放宽政策限制、开发援助政策等新的政策课题进行了分析，并提出了今后的方向。《中央省厅的政策形成过程》一书是日本计划行政学会的研究丛书之一，它是由现职中央省厅的骨干、年轻的行政官员和行政学、政治学、经济学的学者共同编写的第一部剖析中央省厅政策形成过程的著述，其中包括对通产省、国土厅、建设省、厚生省、总务厅、大藏省、外务省、国会和立法辅佐机关等机构政策形成过程的剖析。该书一出版，便引起了很大反响。
3.高等教育机构的政策研究及人材培养现状
70年代末，美国很多著名大学开设了政策学课程和建立研究机构，进行公共政策研究。例如：哈佛大学肯尼迪分校的公共政策项目、加利福尼亚的公共问题研究生院等。
近十年来，日本的高等学校里也相继设立了有关学科和研究机构。国立大学主要设立了培养研究生的课程，比如：筑波大学的经营政策科学研究科（硕士课程）、埼玉大学的政策科学研究科（硕士课程）、大阪大学国际公共政策研究科等。
1977年，埼玉大学研究生院的政策科学研究科设立，它是日本第一个以政策研究为目的而设立的学科。该研究科旨在推进有助于制定现实政策的跨学科政策研究，建立政策科学体系。同时，致力于培养能以科学的思维方法制定政策、进行政策分析的行政干部和政策问题分析专家。该学科开设以来，政府各省厅和地方政府的上百名现职行政干部和公务员入学深造。1997年10月，在对该学科进行根本改革和扩大的基础上，成立了政策研究院。它完全独立于埼玉大学，是一个有特色的教育兼研究机构。政策研究院正式名称为：政策研究大学院大学，英文名是：National Graduato Institute for Policy Studies，简称GRIPS。它不仅独立培养研究生，还设有一个叫做“政策研究项目中心”的研究所，进行政策研究。一个研究项目由来自国内外的产业界、政界和学者组成的研究小组，在规定的期限之内完成。参加项目的研究人员，原则上在一个项目结束后要离开研究所，以此来确保研究活动的生机。该机构还与欧美与亚洲各国的研究机构进行交流，将来，还要设立亚太研究中心。政策研究院旨在办成一个向国内外开放、与国内外高水平研究机构进行密切合作，邀请各级政府和民间智囊团及政界、财界等优秀人材参加的新型研究机构。在不断提高研究水平的同时，该研究院还积极培养研究人员和包括各国年轻政府官员在内的高级政策专家。因此，该研究院要求用英语进行教学研究。其学生的大多数来自各级政府、智囊团和企业里的年轻人。2000年4月，政策研究院将开始招生。
日本的政策研究是近十年发展起来的，目前还处于建设和摸索阶段。但是，从各个教育及研究机构的实践来看，可以归纳出以下几个特点：1）注重教学科研与实践的结合。 教学和研究工作力求顺应时代的需求，其内容和课题与国内外的局势和要求紧密结合，因而，与其它学科相比，显得生动、活泼。2）教学和研究相辅相成，紧密配合。 在有关的教学机构里多设有研究所，教师和研究员已不仅限于象牙塔中的学者，相当一部分政界（原政府官员）、经济界、产业界、新闻界等有第一线实践工作经验的人也加入到教学和科研的队伍，所以，其成果更具有现实性。3）研究生院不仅培养学者，而且致力于为社会培养人材， 因此，招生人数大大多于以往的学科。（比如中央大学的综合政策研究科，自开设以来，每年招收60—70名学生。）进入研究生院学习的人，大多是来自各级政府或公司的在职研究生。有些课是由几名教师共同开设，以讨论的形式进行。在职人员参加到讨论中来，对于从本科直接升入研究生院的学生来说也是一种学习。4）设定几个研究项目， 进行共同研究，研究课题和成果多带有政策提案的性质。
4.今后的课题与展望
迄今为止，日本的政策决定可以说是以官僚为中心进行的，政策科学也属官僚的领域。政治家无法解决的政策问题，由官僚实际解决。在产业政策为国家主要问题的经济发展时期，官僚与产业界的协作有效地解决了问题。但是，当主要问题从产业转到生活质量上以后，就出现了滥用公款接待政府官员等腐败现象。这时，官僚机构解决政策问题的长处也就消失了。另外，随着冷战的结束、经济形势的变化和产业界、经济界走向国际化，日本的有关制度和结构也发生着巨大变化，迄今的政策决定体制已经难以发挥作用了。为此，必须尽快使这一体制从封闭在政治和行政机构的框架中解脱出来，加速进行改革，使之成为广大国民和国际社会能够理解、接受的体制。在此基础上，建立一个各阶层国民都能参与制定政策方案的体制。近年来出现的住宅专业公司问题，药物艾滋病问题、官僚渎职、腐败等问题，引起了国民对官僚和政府的不信任感。以此为契机，国民和媒体对决策过程的不透明性进行了强烈批判。目前，加强行政在政策制定和实施过程中的透明度成为当务之急，同时，向国民说明责任所在、公开信息也显得日益重要。在这种情况下，旨在改革政策内容、决策过程和实施过程、提高制定政策部门实施能力的跨学科政策研究开始引人瞩目。因此，广泛普及政策科学研究，让更多的人参与并拿出研究成果成为重要课题。具体来说，以下几个课题是今后需要解决的。
1）改变智囊团受嘱托单位意志左右的现状， 使这些机构能够进行独立自主的政策研究，提出自己的替代型政策方案。在世界走向国际化、多种价值观并存、社会面临诸多问题的时代，智囊团应该发挥更大的作用。一个智囊团或几个智囊团可以就最关心的问题进行共同研究，然后，根据报告书拟定代替政策方案，向政府和国民提出，进行政策论战，让国民来选择。2）公开信息，健全信息利用环境， 建立公开政府信息的系统。目前，政府制定政策过程的各种信息都掌握在政府手中，使智囊团等机构很难进行研究。另一方面，智囊团也要公开所掌握的信息和研究成果，以此来赢得人们对政策提案的广泛理解和支持。3 ）培养能够接受政策提案的土壤，让国民关心并参与到政策制定和评估过程中来。目前，这种土壤还不成熟。因为迄今为止，日本的政策都是由中央省厅主导制定、实施的。要想制定完善的、造福于社会和国民的合理政策，国民的参与是必不可少的。4）加强高等教育机构的有关教学。 首先要让学生先学一门专业，在此基础上再扩展到跨学科的政策科学。近十年，日本的大学里相继设立了与政策科学相关的学部和研究生院，但是，大多是为了维持生存而设立的，而不是出于对政策科学的理解。因此，必须改变观念，真正搞好教学和研究。5）导入美国的实习制度， 让研究人员和研究生进入各级政府机构实习，阅览有关文件，观察现场，直接了解政策决定过程。
综上所述，日本自明治维新起，导入西方统计学等方法进行与政策相关问题的研究。战后，政府和民间有关机构也都在进行政策研究，但是，由于大多是受托型机构，单一领域的数据、信息分析居多，公共政策研究和独自的政策分析、提案较少。近年来，虽然出现了一些有突破性的共同研究成果，高等教育机构也加强了有关教学，但应该说，仍处于摸索阶段。然而，从近十年的成绩来看，如果目前面临的课题能够逐步解决的话，今后日本的政策研究会出现一个飞跃。因为政府部门的行政机构、政策问题专家和国民已经开始积极关注这一领域了。为适应时代的需要，日本开展政策研究，进行各项改革势在必行。中国虽与日本的政治、经济、行政体制不同，历史和文化背景相异，但是，同属亚洲国家，与欧美相比，在某些发展阶段会遇到相同的政策性问题。因此，关注一下日本的研究动向或许有借鉴之处。