摘要：近年来政府投资项目越来越多，超标准、超规模、超投资的问题一直困扰各级财政，这不仅使建设工程投资效益下降，而且导致政府对基建投资严重失控。因此，采取有效措施加强政府投资项目的成本控制，对于管好用好建设资金，提高政府投资效益和社会效果具有非常重要的意义。
关键词：政府投资项目；全过程；成本控制
一、引言
财务管理和监督是财务工作的两大职能.在建设项目各环节中加强财务监督的主要目的是为了加强对财政性投资项目也就是政府投资项目的财务管理和监督工作.有效控制工程成本，杜绝财政资金的浪费和流失。保证建设项目资金的有效、合理、安全使用是值得我们研究和探讨的问题。。
二、工程建设过程中成本控制方法
1、投资决策的非理性
政府投资建设的项目大都是公共项目，是有关国计民生的重大项目，近几年的快速发展，离不开政府在基础设施等建设方面的大量投入。据世界银行估计，从“七五”到“九五”的15年期间，我国的投资决策失误率在30%左右，浪费资金大约在4千至5千亿，很多项目是没有经过详细的科学论证就进行了实施，只有解决好了这些非理性的投资表现，成本控制也具有了科学性和可控性。
2、形成全面的成本控制观念
目前对于成本控制的理念往往重点放在了工程实施阶段，放松了前期的投资估算管理，在投资估算阶段，往往不顾项目的真实情况，把投资估算做的非常低，以期争取立项，满足审批条件。当项目批准后，为满足使用功能要求，在设计阶段，任意超标，超额编制设计概算，由于概算与实际情况出入较大，导致施工图预算不可避免的超概，在施工阶段，任意变动设计，扩大建设面积，提高建设标准，造成结算超预算。致使不仅工程造价管理缺乏全过程，全方位，动态的管理，全过程成本控制更显的薄弱，被动。
三、工程案例分析
建设单位：上海闸北区体育场
设计单位：中国海诚工程科技股份有限公司
施工单位：上海建工七建集团有限公司
上海市安装工程集团有限公司
项目名称：上海闸北体育中心
工程地址：上海汶水路116号
总造价：7.48亿
工程概况：闸北区体育中心（含北部社区文化活动中心）位于闸北区中部，项目建设地块位于共和新路以东，汶水路以南，广延路以西，永和东路以北。基地北邻为规划城市公共绿地，东邻为规划商业用地和明园森林三期，南邻大宁国际第一幼儿园，西邻上海人民电器厂和闸北区人民法院。项目用地面积61733.80平方米，南北长约340m，东西长度约230m，基地边界呈不规则形态。本项目初步设计概算工程投资为74953.44万元，新建建筑面积为71291.17平方米。主要结构类型：上部结构采用钢筋砼框架架构体系，局部屋盖采用正放正交四角锥网架结构，基础采用桩+筏板形式。其主要内容包括土建、装饰、钢结构、安装、室外总体工程
本项目建设标准为国际单项比赛、国内综合比赛及全民健身为一体的综合性体育场馆。
由于设计方案新颖、施工周期短、场地面积的局限性及投资额高，我公司受上海市闸北区财政局的委托，对该工程的建设资金实施全方位的监理。根据该项目的实际情况，我特制定本项目的财务监理实施细则，如下：
一、财务监理的内容：
工程准备阶段、工程初步设计及施工图阶段、工程招标及建设阶段的投资控制、资金监控和财务管理、工程竣工后阶段的工程结算审核。
二、财务监理的依据：
1、国家和上海市颁布的有关工程造价的法律、法规、规范、制度、标准等；
2、本项目的批复概算文件、可行性研究报告和项目建议书等；
3、本工程相关的各类合同及协议、招投标文件、会议纪要等；
4、勘察、设计文件、技术说明、质量评估报告等；
5、各类预、结、决算资料；
6、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国合同法》、《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》等；
7、财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》；
8、上海市相关工程预算定额及相关取费标准；
9、《国有建设单位会计制度》；
10、《基本建设财务管理若干规定》；
11、《上海市财政性基本建设项目财政财务监督管理暂行办法》；
12、上海市有关土地征用及拆迁补偿的标准及规定；
13、《上海市建设工程造价咨询工作服务主要内容》；
14、本工程财务监理委托合同；
15、其他与项目实施有关的资料。
三、财务监理工作的总体思路及目标
1、以批准的初步设计总概算及各分项概算为投资控制目标，以合理确定为基础，有效控制为核心，将投资控制工作贯穿于本项目建设的全过程、覆盖项目的全部范围。在设计阶段、建设工程发包阶段和建设实施阶段及竣工决算阶段，把建设工程造价控制在批准的限额以内，并随时纠正发生的偏差，以保证项目投资控制目标的实现。
2、监督合理、合法地使用建设资金。协助控制建设投资规模及建设标准，严格控制计划外工程。协助建设单位正确编报项目竣工财务决算，并通过审计。
3、结算审核意见做到客观、公正，配合审价单位做好竣工结算审价工作，使竣工结算真实反映工程造价。
四、财务监理的工作流程
（一）总体工程流程表见次页。
（二）、各步骤的操作流程：
1.招投标和合同条款的会审流程：
2.工程进度款支付流程图：
3.签证审核流程：
工程变更或签证管理流程
4.各项费用审核支付流程：
5.非招标合同的审核：
6.设计变更流程
设计变更控制流程图
五、工程实施各阶段财务监理的主要工作内容
一）、投资控制
1、工程准备阶段
⑴、根据本工程施工范围和工程计划，参加各类与工程投资有关的会议，全过程参与设计、施工承包方案的比选工作。针对各参选方案进行投资测算和经济比较分析，为建设单位提出参考性意见。
⑵、参与各类工作协调会，介入前期调查工作，对征地、动拆迁补偿等费用进行控制。在控制过程中，对带征地、超出工程实施红线范围的拆迁等作为控制的重点，对动迁工作中遇到界限不清、政策不明确等难点之处向有关部门咨询后提出书面意见及时向建设单位汇报。对征地、动拆迁补偿我们将重点对以下内容进行监督、控制：
①征地范围是否超出实施线、是否有搭车现象。
②对动迁单位、动迁居民、动迁绿地等的占地面积、户数、人口、产权、房屋结构等数量进行认真核查。
③根据国家有关政策、市场行情，结合动迁实际情况，审核各类动拆迁赔、补偿费用是否合理、合法。
④检查有无虚列及多列成本的现象。
⑤在管线搬迁过程中，财务监理单位应深入施工现场，了解实际情况，结合经施工监理签证的签证单，及时审核发生的费用。
在搬迁方案比选过程中，建议管线搬迁单位将管线保护与工程施工方案的优化挂钩，尽量减少管线搬迁、降低费用。
同时，对搬迁费用的材料价格和建设单位管理费、监理费、预备费，按照国家有关法规、政策的规定严格把关，将管线搬迁费用控制在较合理的范围之内。
⑥动拆迁补偿超出部分面积的计价是否符合有关规定，是否冲减建设成本。
⑦动拆迁管理费的计取是否符合有关规定。
⑶将工程准备阶段的项目实施情况及时、如实地上报建设单位并提交费用审核意见书及专题分析报告。
2、初步设计及施工图阶段
⑴在本阶段我财务监理将首先依据国家、地方的相关设计、施工的规范、规程等技术文件结合我公司专家的意见对初步设计文件提出优化建议，对概算需调整的内容、原因、涉及金额等向建设单位提交专题分析报告。
其次核对、审查调整后的设计概算，判断设计院编制的概算文件是否达到质量要求：即编制依据符合规定、内容完整且结合工程实际、造价指标经济合理、数据计算正确等，使概算能准确地反映工程建设所需投资额。
⑵对批准工可的投资估算及初步设计概算进行对比分析，找出概算与投资估算之间存在的差异（如建设规模及标准的变化、投资额的增减等），并就造成差异的原因向建设单位提交详细的经济分析报告；
⑶审核施工图预算，与概算进行比较分析并向建设单位提交专题分析报告。若发现设计施工图随意变更初步设计概算的内容、规模、标准等，立即书面报告建设单位。
3、工程招标阶段
⑴审核招标文件，招标文件是招标阶段控制造价的主要环节。招标文件内容详尽、严密，使得各投标单位的报价能比较真实的反应工程实际造价。
⑵参与建设单位合同谈判，重点在于审查招标文件的要求和投标文件的承诺是否得到落实以及合同价格、结算、付款、索赔等经济条款是否有利于投资控制，严格控制不确定性的开口费用并出具书面监理建议书。
⑶对合同文本审核、修改后力求做到：内容齐全条款完整，减少可能引起索赔的潜在因素；定义清楚、准确，双方责、权界限、关系明确；体现平等互利原则。
⑷协助项目建设单位作好设备招投标工作，参与设备报价审查，对非标设备报价组织专人审查，保证设备价格的合理性。对设备采购合同条款进行会签，重点审核付款方式、付款期限、供货计划、服务承诺、保修期等条款，避免供货商在让利的同时降低服务水准。
⑸对中标结果与投资控制目标进行对比分析，对日后合同履行过程中可能出现的超投资控制目标的不确定因素（如价格变动趋势、可能发生的设计变更及意外因素）进行预测和分析，制定相应对策上报项目建设单位。
4、工程施工阶段
财务监理组成员将现场办公，参加工程例会，解释或咨询合同问题。施工阶段投资控制工作主要内容为:
1、项目设计变更的管理
①设计变更提出时须附设计修改草图、实施方案及费用测算，报建设单位及财务监理审核修改内容及所涉费用。
②财务监理对设计变更所涉费用进行测算后，估算出设计变更后工程造价费用，将其与概算费用进行比较，并就变更内容对投资控制的影响向建设单位提供专业的书面意见。
③实施单位在得到批准后向建设单位提交工程签证，将其要求增加的工程价款、补偿经济损失、增加工期等一并提出，建设单位在收到实施单位的工程签证及相关完整文件后，进入工程签证报批流程。
2、验工计价月报的审核及工程进度款的支付管理
①每月对施工单位上报的验工计价月报表依据施工监理审核确认的工程量以及相关招投标文件、合同的计价原则进行审核，必要时实地计量、复核完成的工程量，核定施工单位每期应得的中期进度款，出具当月付款建议书，经建设单位认可后作为支付当月进度款的依据。做到计价与实际进度相符，报表与形象进度相符，避免因承包单位虚报工作量而发生超前支付的可能。对变更、签证等申请款进行评估，并测算项目设计变更的增减值，得出中期工程造价估算，便于项目建设单位动态掌握所有设计修改所引起的总合同造价的增减，以及与承包单位商讨合理的增减数量。
3、现场签证的管理
①严格签证制度，明确责任（费用承担方），确保签证的质量，杜绝不实及虚假签证的发生。收集工程施工的有关资料，了解施工过程情况，确保办理工程签证的及时性。对签证的描述要求客观、准确，签证发生后根据合同规定及时处理。对需要现场清点数量的事项由我公司驻现场监理人员在第一时间会同相关单位完成数量清点确保签证内容的真实可靠，必要时用数码设备记录现场情况。
②实施单位根据现场的实际情况填写工程签证，填写签证时，须有签证的理由、内容、签证的数量及方案、经济分析等。若签证涉及增加工程价款、补偿经济损失、增加工期的，施工单位还应在工程签证上一并注明。
③工程签证经实施单位、监理单位全面复核、确认后报建设单位审核。进入工程签证报批流程。
4、工程项目设备、材料报价的审批管理
①供货商申报设备、材料对象为《上海市工程造价信息》市场指导价外、合同有关条款约定要求外的设备、材料。施工单位或供货商申报对某一设备、材料报价时，必须同时上报三个以上同规格产品的供货单位作比价。
②财务监理参与报价、询价、比价、定价过程的商务和合同谈判。并在收到设备、材料报价后5天内提交意见或建议。
5、重大施工方案的管理
①与工程监理单位（质量、进度控制）协调配合，积极参与施工方案的论证及优化，在保证施工技术可行、安全的前提下，协助项目建设单位选择经济合理的施工方案。
②对需要特殊技术措施且引起造价变化较大的施工，要求实施单位提交具体施工方案及详细造价计算资料。并要求施工监理对其内容、方案的可行性及所涉及的工程予以审核并提交审核意见。
③财务监理对其方案中涉及造价方面的内容、工程量及费用予以审核并提交审核意见。
6、概算分析
每月对实际完成投资与概算和施工总承包合同价进行比较分析，对超合同价和超概算以及有超合同价和概算趋势的情况分析原因，制定对策，并上报项目建设单位。
5、竣工结算阶段的工作
⑴、在施工过程中不断测算、调整工程造价的基础上，对实际按照合同约定发生在可调价范围内的工程量增减等情况进行最后的复核、确认。
⑵、将施工过程中经审核的变更、签证费用以及工程量增减情况汇总后，得出基本准确的工程结算造价。
⑶、督促施工单位编报工程的竣工结算。
⑷、审核工程结算及各项费用汇总，上报项目建设单位。
⑸、做好工程结算的审价工作，结算造价反映工程真实的投资。
⑹、为项目建设单位提供工程竣工结算阶段的其他财务监理服务。
⑺、最后提交总结报告，对工程概算执行情况进行分析，总结项目实施过程中的经验得失。对于超概算（如果发生）或建设资金情况结余进行分析总结，为项目建设单位提供经验，以利于今后的项目建设。
⑻、与审价的工作界定和协调
审价工作为投资控制的最后一环其重要性不言而喻，为维护建设单位的利益实现本工程的圆满竣工的共同目标，我们将在财务监理过程中对工程中的不确定因素（新增单价、设计变更及签证、材料及设备价格等）实行预控，对相关单位上报的资料进行审核并与被审单位取得一致后向建设单位提出财务监理意见；对不能达成一致事项将分歧原因及洽商过程形成专题报告提交建设单位供审价单位参考。对工程中影响投资的重大事件做好全过程资料的收集、整理工作，并作到财务监理工作留下书面痕迹，已备建设单位调用，在资料上实现与审价工作的无缝衔接。
二）、其他建设费用控制
⑴、协助项目建设单位对项目勘察、设计、测量等费用进行审核。
⑵、对施工监理费是否按相关文件的标准取费，是否已包含安全监理的相关服务内容进行审核。
⑶、对环境影响评价、工程可行性研究报告的编制及评审等收费，根据国家发展改革委员会相关收费规定进行审核。
⑷、根据工程实际情况对各类诸如：监测费、方案（工艺）评价（评审）费用、工程保险费等，我财务监理在工作中首先坚持以概算为依据及控制上限，对因实际需要确需发生而概算未考虑的，我们将事先报告建设单位，在取得建设单位同意后根据控制数额按实计列。
⑸、对即时结清费用完善程序、加强审核，每笔费用支出都有据可循，使各项开支合法、合理。
三）、合同（资金）管理
严格合同管理制度，规范合同文本。项目所有的建设活动纳入合同管理的范畴，合同文本尽量采用国际标准合同文本或国家示范文本并结合项目实际情况进行修改、完善，尽可能使合同规范严密、易于控制。
⑴、建立与项目有关的所有合同及其支付情况的台帐，定期报建设单位，并随时根据合同签订及费用支付情况的变化动态更新台帐。
⑵、按照项目建设单位的要求，定期出具各类报表，并确保报表数据的真实性、准确性。
⑶、协助项目建设单位严格审查可能出现的非招标合同的合同条件和合同价款，避免因非竞争性招标而引起的投资失控。
⑷、加强合同管理对合同相关条款提出审核意见，及时提醒项目建设单位履行义务，避免索赔。必要时，协助协调现场争议，提出调整方案，避免工程进度受损。并将合同审核情况汇总在每月的财务监理报告中上报项目建设单位。
⑸、在我们每月准确审核工程量基础上，签署工程款及其他建设费用审核、支付意见。
四）、财务管理
1、建设资金必须专户管理、专款专用，不得用于计划外工程，防止建设资金流失和非法占用。
2、协助建设单位编制年度、月度资金用款计划，并予以初审。
3、协助建设单位正确设置会计账户，指导建设单位规范运用，准确及时上报各类财务报表。
4、加强对建设项目成本、费用等检查，确保各项开支符合国家规定。
5、加强对建设单位自行采购的设备、材料的采购、保管、领用三个环节的管理及财务核算。
6、协助建设单位正确编制竣工财务决算，审查项目竣工财务决算报表的真实性、完整性等。
结束语
总之，在建设工程的招投标过程中，建设单位需要全面监管与控制所有的招投标环节。借助行之有效的管理手段，确认施工方案的可行性。应当认真挑选供应商，注重对其专业性，报价合理性、技术能力等方面，实现建设工程全过程的成本有效控制，只有这样，才能促进建设项目的发展，也只有这样，才能提高建设项目的经济利润以及社会效益。
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论文作者:陈刚
论文发表刊物:《基层建设》2019年第11期
论文发表时间:2019/9/2
标签：建设单位论文; 工程论文; 签证论文; 项目论文; 阶段论文; 费用论文; 财务论文; 《基层建设》2019年第11期论文;