21世纪中国扶贫战略研究，本文主要内容关键词为：中国论文,战略研究论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、21世纪扶贫战略的基本背景
中国是世界上最大的发展中国家，也是世界上贫困人口最多的发展中国家之一，在整个20世纪80年代和90年代世界发达国家与发展中国家经济政治矛盾日益加剧、世界贫困规模不断扩大的国际环境中，中国农村贫困地区的反贫战略在缓解农村贫困地区的绝对贫困状态方面取得了重大进展，从1978年到2000年，中国农村没有解决温饱的贫困人口由2.5亿人减少到3000万人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7％下降到3％左右。中国政府为缓解农村贫困地区贫困状况所采取的种种措施和所取得的杰出成就得到了国际社会的广泛赞誉和高度评价。在《2020年的中国：新世纪的发展挑战》中，世界银行指出：随着中国贫困人数的减少，新世纪进一步减轻贫困的目标已越来越难以实现，要继续取得进展，要求将确定扶贫目标的工作做得更仔细，要重新强调向贫困人口提供基本保健、教育和就业机会。鉴于中国存在着巨大的地区差距和贫富悬殊，收入不均等所导致的贫困现象是21世纪中国反贫困战略的基本领域。近年来的诸多国际文献普遍认为，21世纪中国的扶贫战略面临着更为复杂、多变的国际背景，扶贫任务更为艰巨，刺激经济增长、提供安全保障、减少收入差距、明确扶贫对象是21世纪中国扶贫战略的重点。
中国西部地区是中国农村贫困人口集中分布的地区，也是中国新世纪扶贫战略的重点和难点地区，在中国政府宣布基本完成《国家八七扶贫攻坚计划》的情况下，21世纪中国西部贫困地区的稳定脱贫任务依然非常艰巨，有学者明确指出：西部地区面临着生态恶化、水资源紧缺、社会发展滞后等诸多挑战，但所面临最突出、最大的挑战则是人类贫困，应把解决人类贫困问题置于西部开发的最优发展地位。20世纪应调整西部地区的反贫困战略，更多由过去单纯关注收入贫困，更多地转向关注知识贫困、权利贫困和人力贫困，政府要制定一个综合性的反贫困战略政策体系，实施有利于贫困人口、少数民族、社会弱势人群发展的增长策略以有效消除贫困（胡鞍钢，2000）。消除人类贫困既是西部开发“重中之重”的战略任务，也是“难中之难”的长期任务。
在经历20世纪末中国国民经济超常规增长阶段导致农村贫困人口大幅度减少之后，原因、背景更为复杂、解决难度更大的城市贫困人口问题日益凸现。但是，“在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，为此需要尽快制定完善的最低生活保障或社会救济制度”（唐均，2001）。“应借鉴国际社会反贫困的经验和教训，建立和完善城市反贫困的法律制度和组织体系，在强调提高经济增长率的同时，应有稳定的、配套的制度安排，以有效支持贫困人口的反贫困行动”（李军，2001）。通过制度创新建立、完善城市最低生活保障制度是21世纪中国城市扶贫战略的重点，也是21世纪中国扶贫战略领域的新拓展。
二、21世纪扶贫战略的新内涵
（一）可持续发展
摆脱贫困是实现可持续发展的基本前提，贫困现象的大面积存在及消极影响是贫困人口缺乏可持续发展的基本障碍，可持续发展所体现的最基本的社会意义就是强调满足贫困人口的基本需要，它既包括人们对多种物质生活和精神生活享受的需要，如饮食、居住、衣着、交通、安全、文化教育、体育、医疗保健、就业、娱乐、社会保障等方面的需要，并不断提高全体人民的物质文化生活水平，又包括人们对劳动环境质量、生活环境质量和生态环境质量等生态需求，逐步提高生存与生活质量，做到适度消费和拥有文明生活方式，使人、社会与自然保持协调关系和良性循环，从而使社会发展达到人与自然和谐统一、生态与经济共同繁荣、发展与资源、环境相互协调。
（二）社会公正
保证每一个社会成员的基本生存权和发展权是一个政府的基本责任，如果一个社会的效率和发展是以一部分人挣扎在温饱线以下为代价的，一个地区的繁荣昌盛是以另一个地区的长期贫穷落后为前提的，就根本不可能说这个社会是公正的或正义的，由于复杂的社会历史背景，贫困人口长期处于经济社会进程的边缘，远离国家政治经济循环，在大多数人生活进入小康并向更高层次演进的时候，只有良心泯灭和别有用心的人才会漠视或轻视他们的生存发展权利，扶贫体现的最高社会意义，就是保证每一个社会成员都能够被公平合理地对待，都有机会发挥人的自身潜能和实现人的全面发展，可以以平等的身分参与社会政治活动，参与市场经济竞争，分享资源配置利益，享受资源开发、经济发展、社会进步和环境改善所带来的好处，而不是被排斥在国民经济和社会进步的循环之外。
（三）以人为本
通过市场与非市场行为的有机结合刺激经济增长，使穷人积聚人力、物质和社会资本并提高资本回报率，提供安全保障，增进政治民主和社会平等，是世界银行等国际机构提供的21世纪人类反贫困的新模式。在扶贫战略中强调“以人为本”，就是强调在严格控制人口数量、尽力减少人口超载对自然资源和生态环境的压力的前提下，不断提高人口质量，合理调整人口结构，实现人口与社会其他因素之间的相互适应与协调发展。同时，可持续发展强调必须以人的“能力本位”为核心，以人的全面发展为目标，提高人力资本积累水平，充分发挥贫困人口的自身潜能与活力，真正把政府、部门、社会的单一扶贫行为转化为政府、部门、社会和贫困人口共同参与的反贫行为。
（四）道德进步
在市场经济条件下推进中国社会的整体进步要求社会成员具有较高的文化水平和道德水平，明白自身的活动对于自然、人类社会生存、发展的长远影响和后果，认识自己对社会和子孙后代的责任，并能够自觉地为社会的长远利益而牺牲一些眼前利益和局部利益。在20世纪80年代中期以后的扶贫活动中，政府部门和社会各界倾注了极大的热情，提供了持续不断的、无私的援助和支持，中华民族“扶贫济困”的传统美德得到空前的弘扬，在社会扶贫的洪流中，许多人的灵魂得到了净化，思想得到了升华，扶贫事业得到了广泛的认同，这一系列的扶贫活动，具有很高的道德进步意义。消除贫困、保障每一社会成员的基本生活、调节收入差距、缓解阶层矛盾、倡导和谐的人际关系，提高社会成员的身体、心理和技能素质是21世纪中国社会道德进步的基本内涵。
三、21世纪扶贫制度的创新
扶贫制度创新是扶贫战略的灵魂，探索新型的扶贫制度将国家、社会、部门和贫困人口一起纳入扶贫战略之中是21世纪中国扶贫战略研究的极为重要的内容。制度创新就是指能够使创新者获得追加利益的现存经济体制及其运行机制的变革，从而产生一种更有效的制度的变迁过程。制度创新之所以能够推动经济增长就在于：一个效率较高的制度的建立，能够减少交易成本，减少个人收益与社会效益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，使劳动、资本、技术等因素得以发挥其功能，从而极大提高生产效率和实现经济增长。
在21世纪中国扶贫战略的实施中，扶贫制度创新的根本目的就是要建立能够保证全体贫困人口能够得到持续扶持的经济法律制度，不仅仅包括物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括扶贫组织体系、贫困人口自身的生产、精神生产和生态生产等领域的体制及其运行机制的变革，做到物质再生产、精神再生产、贫困人口自身再生产和生态再生产的相互适应与相互协调，促进物质资本、人力资本、生态资本相互增殖，最终使贫困人口融入城市经济社会的正常循环之中。扶持贫困人口是政府责无旁贷的重要职责，政府的扶贫职责必须具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。对于政府来说，解决贫困人口的温饱问题是政府社会工作的中心环节，社会部门和国内外机构的扶贫行为也应该在制度和法律的约束下进行。
城市扶贫制度创新的主要内容是以民政、劳动部门和企业共同承担的社会保障职能转到建立完善的、以城市贫困人口为扶持对象的社会保障制度，从法律上明确社会保障在城市扶贫中的功能和作用，明确社会保障的对象，内容、标准，规范社会保障制度的执行者和相应的申报审批程序，尽快组织专家制定《中华人民共和国社会保障法》和《反贫困法》并由全国人民代表大会审议通过。目前要尽快建立以国家财政拨款为主、积极倡导和利用社会资助、管理统一、目标明确、标准严格、实施简便的“城市最低生活保障制度”，为对城市贫困人口实行按当地最低生活保障线标准进行救济提供法律保障。进一步调整、完善1999年9月23日国务院第21次常务会议审议并通过的《城镇居民最低生活保障条例（草案）》，切实转变落后的社会保障观念，充分认识城市居民在遇到生活困难时得到社会帮助是公民应有的权利和政府的责任。切实解决由企业、劳动部门和民政部门分别实施社会保障制度所导致的政出多门、政事不分、管理体系不统一、相互制肘、资源浪费、管理机构实施办法各异、程序过于复杂、配合衔接困难等问题。在法制的约束下，由政府设置权威的社会保障机构，全面提升政府的社会保障管理功能和反贫困职能，协调社会、部门和企业的社会保障行为，指导地方组织、非政府组织实施具体的救助项目，国家相关部门制定财会、统计、审计制度，监督检查社会保障法律法规的执行，为城市贫困人口提供就业培训、就业指导及就业信息服务，从政策上鼓励城市社区建立帮困网络，最终建立分工协作、目标统一的社会化、法制化的社会保障网络体系。
四、强化农村贫困地区的社会服务
农村贫困地区的稳定脱贫与发展是中国21世纪扶贫战略的主要领域，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：扶贫是一项长期艰巨的任务，要重点抓好中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区的扶贫工作。坚持开发式扶贫，增加扶贫投入，加强贫困地区的基础设施建设，注重发展贫困地区和教育，文化、卫生事业，从根本上改善基本生产和生活条件”。（注：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，人民出版社2000年10月版，第35页。）研究表明，21世纪中国农村贫困地区扶贫攻坚战略是在进一步加强物质救济和区域发展援助的基础上，逐步改变扶贫投入集中于生产性投资的资源配置格局，从单纯通过区域开发或县域发展解决贫困问题的思路转到全面改善贫困地区的基本生产、生活条件。通过制定新的贫困标准，选择出最需要得到扶持的贫困人口作为21世纪扶贫战略的实施对象，通过向农村贫困人口提供信贷援助和其它投入物，使他们通过种养业及与此相关的家庭手工业或农村日常服务业取得收入，同时组织贫困人口通过以工代赈方式进行大规模的贫困地区农村基础设施的开发建设，并加强人力资源开发，强调绝对贫困人口直接参与，通过创造就业机会、提高劳动生产率，增加绝对贫困人口的收入等手段提高他们参与社会活动的权力和自力更生的程度，并依靠发挥其潜在活力来促进发展，从而使贫困人口在物质与精神两个方面逐步摆脱贫困。
世界银行在20世纪90年代的研究表明，贫困人口利用就业机会的潜力、新技术的选择、移民或劳务输出完全取决于他们的营养、健康和教育程度，这些方面的人力资本开发主要就是通过社会服务计划实现的。在以贫困为主题的《1990年世界发展报告》中，世界银行明确地指出，六十年代中期以来许多发展中国家反贫困战略不成功的主要原因是过分强调物质资本的投资，幻想通过快速的经济增长使贫困人口至上而下的分享经济增长的成果，而对广泛的社会服务尤其是教育投资作用重视不够，或是社会服务与教育投资没有真正发挥效能或效能低下。因此，社会服务是任何长期性减轻贫困的重要方面。20世纪九十年代以后，世界银行在全球范围内实施的开发援助战略的中心就是对人力资源进行投资，通过大力支持有效的社会服务实现减少贫困的目标，通过投资于人力资本为有效的经济增长奠定基础。
由政府主持的、全面的贫困地区的社会服务计划是21世纪农村扶贫战略的基本内容，也是贫困地区资源开发、经济社会可持续发展的基本条件。贫困地区的社会服务计划是基于贫困地区非常严酷的自然环境条件和多民族混居所表现出来的独特文化传统背景，针对其人口素质特别低下、地方病流行、医疗卫生服务弱化的状况以政府行为为主体的反贫困计划，其基本内容是根据贫困地区人口区域分布特征，以贫困人口为扶持对象，通过社会服务计划实施区域性物质援助，向绝对贫困人口提供粮食、衣物等最基本的生活必须品、人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房、教育设施以及广泛的适用技术培训以迅速缓解贫困，相应促进贫困地区社会发展结构的优化。同时，强调绝对贫困人口直接参与社会服务计划如基本农田建设、乡村道路建设、人畜饮水设施建设、教育培训设施建设、卫生设施建设，为其提供更多的经济机会。辅之一系列区域性政策措施保证贫困人口在参与经济机会中实现收入增加，并不断激发贫困人口产生新的需要和追求从而逐步形成一种能够使贫困人口发展自身潜能的发展模式，通过一系列的人力资本投资计划改善贫困地区的人力资源开发基础，有效提高扶贫投资效率及贫困人口自力更生的程度，为其稳定脱贫奠定基础。
社会服务计划实施的主要内容是：制订明确的社会计划并通过宏观政策诱导促进社会资源向贫困地区社会服务项目流动，将社会援助的重点放在改善贫困地区人口基本住房、食物、人畜饮水、卫生条件、疾病防治上来。增加对贫困地区基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员、建立和完善县、乡、村三级卫生服务网络，为发展极为缓慢的县、乡村医疗卫生单位配置急需的医疗设备，援助贫困地区恢复农村合作医疗保险制度，发放村级卫生员的工资补贴，为贫困农户的病人免费提供基本药品和医疗服务，为贫困农户的产妇提供新法接生费用，为贫困农户的婴儿免费提供免疫服务，在贫困地区免费提供计划生育用具等等。同时制订阶段性的以基本卫生服务为主体的公共卫生计划，如在地方病流行区和多发区实施地方病防治计划，有步骤地实施生活环境改造工程、民族卫生扶贫工程以及广泛的妇女保健计划和儿童营养计划等等，并逐步建立和完善以社会保险制度为核心的社会救济、社会福利、公共医疗卫生和优扶安置制度。
五、满足城市贫困人口的基本需要
城市贫困人口问题是21世纪中国扶贫战略研究的崭新课题，尽管城市贫困人口的问题长期存在，但是涉及城市贫困人口的研究者却为数甚少，从笔者最近几年调查情况来看，城市贫困人口具有数量较多、贫困程度较深、分布相对集中、自助能力较低、扶持难度较大、扶持机构薄弱、投入能力太小等特点，按照国际上一般对“相对贫困”的计算方法，即收入水平仅仅相当于社会平均水平的50％-60％，那么在我国城市中，由于国民经济结构调整、国有企业改革所导致的城市贫困人口的大幅度增加的主要表现就是相对贫困。其构成主体就是普通失业者、下岗职工、困难企业离退休人员及他们的供养人口以及特殊原因造成的贫困群体。
与农村贫困地区以全面改善基本生产条件为主体的扶贫战略稍有区别的是，城市扶贫战略的实施重点是通过制度手段和组织体系提高贫困人口人力素质、提供经济机会，满足城市贫困人口的基本需要。基本需要的内涵在人类20世纪60年代以后的反贫战略中得到了广泛的讨论，美国经济学家马尔科姆·吉利斯（Malkom.Gillis）在《发展经济学》中指出：“人的基本需要是多种多样的，但是大多数研究者认为它应包括下列方面的最起码水平：营养、健康、衣着、住所和获得个人自由与进步的机会”。（注：[美]马尔科姆·吉利斯：《发展经济学》，经济科学出版社，1992年2月版，第105页。）国际劳工组织（ILO）的一系列研究表明，只从收入水平考虑，不足以解决贫困者的问题，因为，还有一些公共服务项目如现行教育制度等，在其制定和执行过程中，对贫困者都怀有偏见。为此，满足贫困者的“基本需要”就应该包括维持其个人生存、家庭生存所需要的食品、住房和衣着条件。同时包括必要的公共福利，特别是洁净的生活用水、卫生设备、公共运输、保健医疗和教育等基本公共服务设施以及对社会生活的参与。
从国际经验看，满足城市贫困人口的基本需要主要是通过广泛的社会保障制度来实施的社会保障制度是国家通过财政手段实行的国民收入再分配方案，其实施的主要内容是，政府实行养老、疾病、事故、失业等社会保险和社会救济，通过提高养老金、进行家庭补助、住房补助等解决生活困难，通过职业培训等措施减缓失业问题，同时通过税收等制度调节收分配不平等，从而使老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要的贫困人口增加收入，提高生活水平从而缓解贫困状况。由于发达国家的经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，因而实行了比较普遍的福利制度，为那些社会的弱者、失去劳动能力和遭受意外困难的人提供基本生活保障。福利制度已成为发达国家的主要反贫困措施。西方一些学者认为：“转让性开支从来不被认为是解决贫困根本原因的办法，但事实上，社会保险的增长和收入试验支付（所谓的福利扩张）已成为贫困下降的主要原因”。（注：[美]道格拉斯·格林沃尔德主编：《经济百科全书》，中国社会科学出版社1992年1月出版。）社会保障方案的反贫困作用，是通过缩小各阶层之间的实际收入差距来实现的。一方面通过累进税减少了高收入者的收入，另一方面通过转移支付提高了低收入者的实际收入，直接缓解了低收入者的贫困状况。
从目前我国的城市贫困状况来看，贫困人口低下的收入水平使他们常常处于营养不良、身体素质不佳的状态，加之缺医少药，往往疾病缠身。不仅如此，低收入也使他们的后代受教育年限短、文化程度低，因而接受和掌握新知识和新技能的能力较差。这一切不仅使他们在生产中劳动生产率较低，还使他们缺乏竞争就业机会的能力。要使贫困人口能够有效地利用提供供给他们的经济机会，就必须改善他们的健康状态，提高他们的生产技能。因此，在城市里普及中等教育、进行职业培训、提供基本卫生保健服务就成为城市反贫困的重要组成部分。开发城市贫困人口的人力资源主要通过为贫困青少年及儿童提供教育支持，为贫困家庭提供卫生保健援助，培训低文化、低技能的下岗职工和失业者等途径来实现，其目的主要是为城市贫困者提供经济机会和培养他们把握经济机会的能力。
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