香港廉政体制对内地廉政建设的启迪，本文主要内容关键词为：廉政建设论文,香港论文,启迪论文,体制论文,内地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大报告说：“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。……堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持。”邓小平在1989年告诫我们：这个党不抓不行了。叶利钦解散俄罗斯的苏联共产党时，竟很少有人为苏共说好话，原因之一是，苏共执政时，没有有效地惩治腐败，丧失了人民群众的信任和支持。殷鉴不远，不反腐败就没有真正的政治稳定可言。我们应该吸收人类一切优秀文明成果--当然包括我们的香港的优秀文明成果。本文所谈的廉政，主要指反对贪污贿赂。
一、香港廉政体制（本文中特指1974年2月15日至1997 年6月30日的香港廉政体制）
香港曾是贪污的温床，“差不多每一机构都有贪污，其程度只有大小之别，早为市民所诟病，可说是到了妇孺皆知的程度。”〔1 〕1974年2月15日，廉政公署（以下简称廉署）正式成立， 廉署立即打了一只大“老虎”--“全世界最富有的（总）警司”葛柏。此后香港廉政成绩斐然，受到国际社会的重视，美、澳等国先后派人到香港考察。1991年一年之内，中国国务院港澳办公室、广东省人民检察院、深圳经济特区人民检察院等单位均曾派官员访问廉署。香港为什么能成功地刹住贪腐之风呢？
1.有一个高度独立、自成体系、职责专一、权力广泛的廉署。
廉署高度独立、自成体系。（1）除港督1人之外，廉署独立于香港行政系统。 廉署的全称是“总督特派廉政专员公署”， 英文名称是“The Independent Commission Against Corruption”， 直译是“独立的反贪污委员会”。廉署的首长--廉政专员--由港督委任，直接向港督负责。政府各级官员都不能管辖和干涉廉署人员。廉署人员是廉政监督主体，政府人员是廉政监督客体之一，谁也不领导谁，但是廉署人员监督政府官员，关系十分简单明了。（2 ）廉政专员具有完全的人事权。各级职员由廉署自行招募，以合约方式雇用，部分人员从警务处等政府部门借调。1987年廉署在职人员共1154人，但其中“长俸制”职员仅87人。〔2〕已录用的人员若不称职，廉政专员有权将其解雇。（3）廉署的经费由港督在政府预算中另立单项支拨，其他各级政府官员都掐不住廉署的“经济命脉”，廉署可以放心大胆地监督他们。给廉署拨多少经费，由贪污问题咨询委员会直接向港督提供意见。该咨询委员会由港督委任的各界市民组成。（4）廉署是一个全港统一的组织。 廉署在香港各地共设有11个分处：九龙区4个，香港区3个，新界4个。 整个廉署组织实行垂直的统一领导。
廉署职责专一，权力广大。肃贪倡廉是廉署的唯一职责，廉署的权力与职责相称。根据《防止贿赂条例》和《廉政公署条例》规定，廉署人员享有相当广泛的权力：（1）调查权。 即经廉政专员授权的廉署人员有权调查和查阅任何有关的银行或公司的帐目、薄册、文件、保管箱或其他物件，有权进入任何政府楼宇及要求任何政府雇员答复与职责有关的问题。（2）获取资料权。在调查案件时， 廉政专员有权发出通知，要求有关人士提交法定声明书或适当的陈述书，说明最近3 年内所拥有的动产或不动产数额以及取得的方式，说明最近3 年内其家庭支出的全部生活费用及其他私人开支，说明在某一时间内负债情况等等。同时，廉署人员经授权后，有权要求出示任何与职责有关的政府文件、记录或簿册。（3）限制被调查者及有关人员处置财产的权力， 即廉政专员可以发出通知，要求涉嫌贪污而被调查的人士，在未得到专员同意之前，不得将通知书内所指定的财产处置或处理。若被调查者已将财产委托第三者保管，廉政专员或经其授权的代表有权单方面向法庭申请抑制令，接到此令的第三者必须依照法庭命令，不得将抑制令所指定的财产加以处置或处理。（4）搜查与求得协助的权力。 廉署的任何调查人员在行使职权时，可携带专员的同意书，进入和搜查任何与调查有关的任何公共机构或其所使用的办事处等房间。若出于必要，还可以武力方式进行搜查。同时，调查人员有权要求任何人士（政府雇员或其他人士）协助调查。（5）扣留旅行证件的权力，即经廉政专员申请， 裁判司颁令，廉署有扣留嫌疑犯的证件交与专员的权力。（6）拘捕权。 获廉政专员授权代其执行职责的人员，如认为必要，毋须拘捕令便可拘捕嫌疑犯。
2.香港廉政体制是一个严密的整体。
廉政法规便于廉署操作。廉署依据的法律武器有3 个：《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》、《廉政公署条例》。三项法例具有同一特色：凡公务员拥有的财富和官职收入不相称，又不能向法庭解释财富来源的，便是违法。如《防止贿赂条例》第十条规定：任何人士如属政府雇员或曾为政府雇员，那么--①维持生活标准，高于与其现在或过去薪俸相称之标准者；②所支配之财富或财产与其现在或过去薪俸不相称者，除非能向法庭作出圆满解释，说明其如何能维持该财富或财产，否则即属违法。这种无直接犯罪行为检控是对付狡猾的贪污受贿犯罪的强大武器。
对廉署人员的监督是严密的、有效的。首先，廉政专员必须向港督负责。其次，廉署要受律政司和裁判司约束。廉署虽然拥有逮捕权和搜查权，却没有起诉权。再次，廉署受多个不同咨询委员会的监督。最后，廉署内部有自我监察系统的约束。另外，依据《防止贪污条例》，廉署接到任何举报都要由执行处长和高级职员在每天早上举行的会议上讨论是否立案；凡已受理的，都要彻底查清，未查清，不得注销；如执行处作出不受理某项举报的决定，则需要由审查贪污举报咨询委员会通过，并且向检举者交代，否则，廉署本身即属违法。
独立的司法系统是香港廉政体制的一个极为重要的部分。司法机关遵行英国宪法规定的司法独立原则，对法律负责，不对政府负责，司法人员执行职务时不受立法或行政机关的牵制。香港法院的终审权掌握在英国枢密院司法委员会手里。香港实行二权分立：主导立法权的行政权与司法权分立。独立的司法系统能保证贪污贿赂分子受到铁面无私的判决。
和廉署密切联系的新闻媒介也算是香港廉政体制的一部分。廉署借助报刊、广播、电视进行社会教育，加深公众对贪污危害的认识，动员各界人士支持肃贪倡廉工作。廉署及其社会关系处发言人为新闻界提供全天咨询服务，并及时公布重大事件。
香港廉政体制并不是没有缺点，由于不是本文重点，只简单谈谈。（1）廉署的廉政监督仍是行政系统的自体监督。 相对于港督以下的其他所有政府组织，廉署的监督是一种异体监督；但廉署直接对港督负责，从而被纳入行政系统之内，就是从这个意义上说，廉署的廉政监督是一种自体监督。（2）香港的廉政监督是一种非民主监督。 廉政专员对港督负责，港督由英国外交及联邦事务部委任，在香港不具有民意基础。
二、内地廉政体制
内地廉政监督有优点。如既有民主性监督，又有非民主性监督；既有行政管理的监督手段，又有政治制度的监督机制；既有系统内自循环监督，又有系统之间的交互监督；既有国家性监督，又有非国家性监督。〔3〕1997年1月31日，国务院在中南海举行第五次反腐败工作会议，李鹏总理指出：“严肃查处了一大批大案要案，严惩了一批腐败分子，鼓舞了群众反腐败斗争的信心。”〔4 〕但李鹏总理还指出腐败现象仍很严重，有些方面还有滋长蔓延趋势；大案要案居高不下，金额巨大的犯罪案件还在增加，边反边犯的违法违纪现象仍然十分突出。内地廉政建设，实在是任重而道远。本文想重点分析一下内地廉政体制存在的一些问题。
1.没有一个高度独立的廉政监督组织。
从领导体制上看，（1）党的纪委实行双重领导。 根据党的十五大通过的《中国共产党章程》，地方各级纪委实际上受三重领导：同级党的代表大会、同级党委会、上级纪委。中央纪委没有上级纪委，受双重领导。（2）行政监察机关实行双重领导。1997年5月9 日通过的《中华人民共和国行政监察法》第七条规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”从1993年起，各级纪委与监察机关合署办公，但各自的领导体制没有变化。（3 ）检察机关对同级人大和上级检察机关负责，这种双重领导体制似与党政系统独立，实际上不然。“我国宪法在序言中规定了四项基本原则，确认了中国共产党的领导地位，同时，在总纲中又确认了人民代表大会是国家权力机关。在我国国家政治生活中存在着坚持党的领导与坚持人民代表大会的国家权力机关地位的关系问题。这是摆在我们面前的一个非常现实而又无法回避的问题。”〔5〕“党的领导的重要组织保证是党组织向国家机关推荐干部， 并经人民代表大会选举或任命而担任国家和地方的领导职务。”〔6〕
从经费支拨情况看。上述廉政监督机关的经费都不是从国家的财政中单独列项，而是从地方财政支拨。三个机关中，只有检察机关的经济独立性最近有所提高。1995年《检察官法》第一次把检察官工资从国家行政人员的工资序列中分离出来，首次以法律形式确认检察官享受检察津贴。这是一个很大的进步。但是，如果工资和津贴标准由国家规定，钱还是向各级政府要，那么检察机关的经济独立还是不完全的；《检察官法》没有改变办案经费由各级政府支拨的旧局面。综上所述，监督主体的工资、福利、津贴、办案费用在很大程度上仰仗于最主要的监督客体。这种物质利益使得监督客体能对主体施加间接但有效的影响，从而削弱了主体的独立性。
2.没有一个职责专一的肃贪倡廉组织。
纪委不以肃贪倡廉为其唯一职责。《中国共产党章程》第44条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，协助党的委员会加强党风建设，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。”纪委监督贪污贿赂也只是针对党员，党员之外的人贪污贿赂不受其监督。
肃贪是监察机关的职责，但不是其专一的职责。1997年5月9日通过的《行政监察法》第18条给监察机关规定了5项职责， 只有两项是肃贪。
检查机关也不以肃贪为其专一的职责。《检察院组织法》第五条给检察院规定了5项职权，只有第二项--“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”--涉及肃贪。这里的“刑事案件”除了贪污案外，还包括侵犯公民民主权利案、渎职案等其他刑事案。1989年8月18日， 广东省检察院率先成立反贪污贿赂工作局，现在，在多数省市检察院都已仿效广东，建立了反贪污贿赂工作局。反贪局履行了检察院5项职权的第2项的一部分--受理、侦查；贪污贿赂犯罪案件，职责是专一的。问题有两个：（1）检察机关只监督与犯罪有关的行为； 反贪局是检察院内的一个分支机构，也只能监督与犯罪有关的贪污贿赂，情节较轻、不构成犯罪的贪污贿赂不受其监督。（2 ）没有法律规定各检察院必须成立反贪局，也没有法律规定反贪局的组织制度、职责、权力、义务等；反贪局还是一个检察院之下的幼稚的局。
3.其他
反贪污贿赂的法律不够严密，使犯罪分子有机可乘。他们高招频出，下面略举数端。（1）隐形腐败。某建筑队为争一建筑项目， 向某主管官员行贿，但并不直接送钱，而是仅送一盆价值十几元的花，过了几天，自称“花商”的人找上门来，愿出数千元买走此花；送花的建筑队在项目竞争中获胜。（2）法人腐败。 有的机关团体甚至将某些堪称腐败的行为作为制度加以确定，其领导干部大多超标准住房，超标准用车，公费使用大哥大。一旦被追究，还振振有词：这并不违背机关的规定。（3）攫取无形财富，不经严格考试而取得文凭； 利用权力的影响为亲属子女安排收入高、福利好、既保险又稳定的工作。
我国司法主体在实际司法活动中还不能完全不受干涉地行使司法权，这使得贪污贿赂即使被廉政监督机关查清，犯罪分子也还有可能在法庭得到不恰当的从轻判决。宪法明确规定了司法机关不受干涉地行使司法权。但是，由于司法经费由地方财政包干，司法机关的人事权掌握在党组织手中。这样司法主体的独立性大打折扣，出现了“行政官司难办”、司法中的地方保护主义、司法主体向党委请示汇报具体案件、个别领导以权压法和以言代法等不正常的现象。
三、香港廉政体制对内地廉政建设的启迪。
1.在一定条件下非民主监督、行政系统的自体监督也可以有效地遏制贪污贿赂。
这个“一定条件”指哪些呢？要发现这些条件，有必要比较一下香港廉政监督与中国封建时期（如唐、宋、元）的御史台的廉政监督。两者都是非民主监督，都是行政系统的自体监督。区别在于港督不同于皇帝。皇帝是终身的，其权力不受别的权力制约。港督不是终身制的，其权力受到了强有力的制约：（1 ）英国外交及联邦事务部决定港督的任免；（2）香港司法独立， 英国枢密院司法委员会掌握香港法院的终审权，香港司法部的最高负责人首席按察司的任免权也由伦敦掌握，港督犯法，也要受审判。皇帝总是有昏庸的，在昏君的人治之下，御史台就搞不好廉政监督；港督昏不得，更不可能昏庸到死，即使昏一时，法治之下的香港廉政监督也仍然会有效的。
香港廉政体制给我们的第一个启迪是：如果行政系统的最高领导受到一个强大权力的制约--不论这权力是民主的还是非民主的；如果司法独立，那么，非民主监督、行政系统的自体监督也能遏制贪污贿赂。
2.要建立一个高度独立、地位高、全国统一、不受地方党政部门领导、职责专一的廉政监督组织。
这个组织如何才能独立？（1）领导体制上实行垂直领导， 不搞双重或多重领导，从而独立于地方各级党政系统。与此相适应，这个组织是整个内地统一的组织，它不搞地方保护主义，它在整个内地一视同仁地打击贪污贿赂。（2）它的各种经费（含办案、工资、福利、 津贴等都由国家财政单独列项，不由地方财政支拨。（3 ）内部人事管理上独立。可学习香港廉署以合约方式聘用绝大部分职员的经验，公开招募，择优录用，不称职者即予解雇。这里要讨论一个问题：该组织直接对谁负责？可供比较和选择的方案有4种：（1）对党中央的领导核心即总书记负责；（2）对国务院总理负责；（3）对人大委员长负责；（4 ）对最高人民检察院检察长负责。前两种选择是党政系统的自体监督，后两种选择是对党政系统的异体监督（其中第3 种选择还是一种理想的民主监督）。但目前比较符合实际、可行性强的是对党的总书记负责。香港实行非民主的、行政系统内的监督，成绩卓著，这表明这种性质的廉政监督也可以是十分有效的。我国目前是党中央的领导（民主集中制并不排除领导核心的主导地位，如我国第2代领导集体的核心是邓小平， 他就起着主导作用）。对党中央的领导核心负责，廉政监督组织的地位也会得到提高和强化。
这个廉政监督组织的职责应该是专一的，就是肃贪反腐倡廉。现在肃贪倡廉的任务很艰巨，若给它加上别的任务，恐怕会冲淡主题，分散力量。它建成以后，纪委、监察机关、检察机关的有关职责可转交给它。它的监督对象不仅是各级行政人员，还有党中央的领导核心直至普通党员群众。它不允许任何一个角落有贪污贿赂。目前内地的腐败不仅表现为贪污贿赂，还有其他种种表现，它是否监督其他腐败呢？我看，现阶段只监督贪污贿赂为好，别的腐败可由纪委、监察机关去监督，这样便于集中力量歼灭贪污贿赂。
3.廉政监督体制要构成一个严密、配套的整体，真正做到“法网恢恢，疏而不漏”。
健全法制。（1）制定《廉政监督条例》， 使廉政监督组织有法可依，给它规定既广且大的权力。对它实行异体监督，这个监督系统也直接对党的领导核心负责。（2）制定《国家公职人员财产申报法》。 从1995年7月1日起，内地已开始实行县处级以上领导干部收入申报和登记制度，这是一个好的开端。但从目前实际情况看，还缺乏硬约束力和核实检查措施。（3）规定公务员有超出合法收入的财产，说不清来源， 或者生活标准高于与现在或过去薪俸相称之标准，即属违法。这是因为犯罪分子贪污贿赂的手法一般都很隐蔽。例如贿赂，行贿与受贿双方各有所图，往往不留什么把柄，彼此心照不宣，并且没有直接受害者，故不易查到证据。（4）扩大法律对贪污贿赂内容的表述， 在“财物”之外，增加“财产性利益”和“大量财产性利益”。（5 ）制定《举报法》。要对廉政监督组织提出两项硬要求：①保密，保证举报人安全；②对于每一宗举报，都要由总部或分部高级职员及时研究是否立案；凡受理的案件，都要彻底查清，未查清不得注销；不受理某举报决定，要由专门监督廉政监督组织的机构通过，并给（署名的）举报人详细答复。
使司法机关高度独立，实行法治。十五大报告主张“……推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权……”、“实行依法治国”。廉政监督机关具有调查取证权，但起诉权、审判权分别由检察机关、审判机关掌握。如果检察机关、审判机关还受地方各级党政部门领导，其经费还是地方财政包干，那么犯罪分子还会千方百计地对司法机关施加影响，腐蚀或胁迫司法机关，从而得到不恰当的从轻处罚，甚至逍遥法外。
同时还要充分发挥新闻媒体的监督作用，形成反腐倡廉的强大声势和社会舆论，使贪污腐败分子成为“过街老鼠，人人喊打”，无论在党内还是社会上都没有藏身之地。这样持之以恒地坚持下去，必然能争取党风、政风与整个社会风气的根本好转
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