非公有制经济发展与国有经济战略性调整，本文主要内容关键词为：战略性论文,国有经济论文,非公有制经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1000—176X（2006）02—0020—06
改革开放初，一些同志认为，非国有经济的发展，与国有经济争市场、争资源，并列出个体私营经济的种种问题，影响了国有经济的健康发展。经过20多年改革和发展的实践证明，国有经济的战略性调整与非国有经济的发展是分不开的，国有企业大量富余人员下岗，需要在劳动密集的非公有制企业中就业，国有企业大量的债务资产需要非公有制企业通过兼并、购买、入股等方式盘活，一些不适于以国有企业并需要退出运营的领域需要由非公有制经济进入。从目前的情况来看，国有企业有着大量的债务、闲置资产、技术水平落后和低效率资产，民间有着大量的闲置资金，而竞争性领域国有企业从体制上缺乏竞争力，因此，需要通过大力发展非公有制经济来重组和改造国有经济。现阶段，非公有制经济参与国有经济的战略性调整，具有十分重要的现实意义。
一、国有经济战略性调整
国有经济的战略性调整是要把有限的国有资本集中起来，投入到真正需要国有经济进入和加强的领域和行业中，与此同时，国有经济的管理方式也要从国家管理国有企业转变到经营国有资本。大量的竞争性领域由非国有经济来投资、经营和发展。目前，尽管竞争性行业的非公有制经济有了较大的发展，但从传统计划经济承接下来的国有经济面面俱到的配置格局并没有实质性的改变；结果应该退出的没有退出，应重点发展的也没有得到重点支持。据财政部统计，到2003年底，我国国有资产总量突破11万亿元，在全国国有资产中，经营性资产占66.9％；非经营性资产33.1％。在37个工业行业中，其中国有资产所占比重超过50％的行业有16个，占20％—50％的行业有11个，不足20％的行业有5个。就中央所属国有企业看，按照国民经济行业分类，目前几乎涉及全部20个门类；在国民经济的95个大类行业中，中央三级以上企业涉及86个，行业分布面为90.5％．这从根本上说，不仅是行业分布过宽的结构性问题，而且也反映了一定的制度性缺陷。国有资产过于分散，缺少结构性力量，集中度很低，必然形成多个企业分散竞争、经营规模普遍偏小的低水平格局。而从国有资产的动态变化看，资源配置重点不突出，在国有经济并没有优势的领域，仍然大量配置国有资产。而在一些支柱产业、高新技术产业等需要发挥国有经济优势的关键性行业中，国有资产增长速度并不快。
与此同时，国有资产配置的比重也不经济。据统计，2003年6月到目前，我国独立核算的国有企业总数约110万家，其中法人国有企业43万家，注册资本金49602亿元，其中大型企业占5％，中型企业占12％，小型占83％；资产总额中，中大型企业占63.0％，中小企业37.0％。大型企业的生产规模很少能达到当代技术所要求的最小经济规模。
由于“分灶吃饭”的财政体制及地方所负的发展经济的责任，国有经济同整个国民经济一样存在着严重的结构低层次重复现象。20世纪80年代，结构趋同是以彩电、冰箱、洗衣机等家用电器制造业为主体；90年代，各地选择的重点行业和产品又极其相似，主要集中在通信设备、计算机及外部设备、电子音像等；进入21世纪初，汽车、软件、手机等等，又成为地区间重复率较高的产业，地区产业结构趋同，重复建设严重。
国有经济从总体上看效益偏低。自利改税后，虽然国有资产越来越多，国有企业对财政的利润贡献相对资产却越来越少（见表1）。
表1 全国国有企业盈利和亏损状况
注：1999年和2000年盈利面含零利润企业。
1.国有资产质量差
据有关数据，国有企业中，负债率在100％以上的企业和损失挂账大于所有者权益的空壳企业，两者共计占全部国有工业企业的40％。到2002年末，我国国有企业经营型资产总量85000亿元左右，如果企业负债率为75％，则有37187亿元的国有净资产，近几年每年约有2000亿元利润。但是，这其中，有600亿元左右是石油化工形成的，有400亿元左右是烟草工业形成的。从财政分项收入看，“六五”时期，财政从企业收入1211亿元，补贴企业亏损507亿元；“七五”从企业收入277亿元，补贴企业亏损2325亿元；“八五”从企业收入184亿元，补贴企业亏损2060亿元；“九五”几乎没有从企业获得收入，补贴企业亏损1608亿元。① 也就是说，国家作为国有企业和国有资产的最大出资人，几乎没有从国有企业中获得资产的收益，而且为此支付了大量的亏损补贴。
2.国有企业效益下滑
国有独立核算工业固定资产净值利润率1980年为23.2％，1985年为18.5％，1990年为4.8％，1995年为3.8％。2002年，42696家规模以上国有工业企业中，亏损企业为15060家，亏损企业亏损额为633亿元，资产利润率为2.9％。全部规模以上工业企业的效益下降幅度十分惊人。与其他所有制成分相比，2002年各种所有制独立核算工业企业资产利润率，国有企业2.9％，集体企业5.6％，股份制企业4.3％，外商投资企业5.9％。国有资产质量和整体效益水平得不到提高必将拖住国民经济整体持续、稳定、健康发展的后腿。
二、非公有制经济发展与国有企业改革关系
现阶段，无论是从国民经济发展的大局出发，还是从国有经济战略重组的需要考虑，都必须采取积极有效措施，促进非公有制经济取得突破性发展。从市场经济发展角度：必须培育多元化的市场经济主体；扩大内需要进一步收到预期成效，必须启动民间资本。从国有经济改革和结构调整角度：国有企业进行多元投资主体的公司制改造，必须有民间资本的参与，国有经济退出一般竞争性领域必须有非公有制经济来承接。从社会安定和经济健康发展角度，必须依靠民营企业承担大部分就业任务。从社会经济结构看，国有经济的比重将进一步下降，集体经济将出现急剧的分化和改组，一部分为公司制企业，一部分为股份合作制企业，一部分转变为个体，非公有制经济将成为我国经济发展的重要力量。为了实现国有经济战略性调整，最终建立社会主义市场经济新体制的历史性任务，非公有制经济将发挥其不可替代的经济功能。
1.拓宽就业渠道，增加就业岗位
我国是一个多人口和劳动力的大国，与成熟经济国家和其他发展中国家相比，就业问题尤为严峻。实践业已证明，单靠国有部门来解决就业问题是不可能的。非公有经济以其数量多、分布面广、劳动密集度较高而能够为劳动者提供更多的就业机会。今后一段时间，非公有经济将是我国新增劳动力就业和下岗职工再就业的重要渠道。
一部分从国有和集体经济退出的劳动力和城镇新增劳动力在私营和个体经济中得到了就业。1992年时，城镇个体和私营经济从业劳动力为830万人，到2003年6月底，城镇私营企业从业人员2064万人，个体工商户从业人员2221万人，共计达4285万人。因此，非公有制经济在国有经济战略性调整过程中，对于劳动力结构的所有制结构调整起到了至关重要的作用。可以说，没有个体私营经济的发展，就不可能有国有经济结构调整的今天。据估计，现有国有企业职工中，至少存在50％以上的冗员。据计算，考虑技术进步、资本有机构成提高等等，今后10年中，还需要从目前的5000万国有企业中减少职工4000万左右，每年还要平均减少国有企业职工约400万人。减员增效将是国有企业发展的长期任务，国有经济的战略重组将面临着巨大的失业压力。依赖社会保障体系的建立，难以消化将要产生的失业压力，因此，必须积极创造条件，在国有经济从某些竞争性领域退出的同时，引导民营资本及时进入。在保证企业经营连续性的同时，保证职工就业的连续性，以减轻因国有经济实施结构调整而带来的失业压力。
2.资产所有制结构调整、兼并和重组
非公有制经济在建设投资中所占比重不断加大，吸收动员了大量社会资本。截止2003年6月，全国私营经济注册资本总额为29491亿元，个体工商户注册资本总额为3868亿元。2003年1—7月完成投资18753亿元，非公有制经济投资占投资增长中的大部分。非公有制资本的增加，大大缓解了生产建设资金不足，支持了经济快速增长，也调整了国民经济总资本的所有制结构。
3.促进经济发展，增加财政收入
一些地区的非公有制经济发展远远快于国民经济的平均发展速度。过去10年间，非公有制经济对GDP的贡献从不到1％增长到2002年的45％。比如上海，其增加值占全市GDP的比重增长迅速，2001年其增加值达402.66亿元； 非公有制经济成为上海地方财政收入的重要来源，近年其税收的增长幅度逐年加大，税收收入1996年为22.5亿元，而2001年增长到108.2亿元。非公有制经济的税收潜力是非常巨大的，可以肯定，随着非公有制经济的发展，其税收就会稳步提高。
4.增加产品，满足需求
非公有制企业生产了大量的物质产品和劳务产品， 满足了社会多方面的需求。2002年，非公有制经济创造国民生产总值45000亿元左右。实现社会消费品零售额占全部社会零售消费品总额的60％左右。大量的第三产业服务，是由个体和私营经济提供的。
5.促进国有企业改革
20世纪90年代后期，国有经济布局的战略性调整和国有企业的战略性改组步伐加快。一大批新型的非公有制企业从自身发展的需要出发，参与国有企业改革。通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革举措，将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运行中，盘活了大量的国有资产。
6.加快市场经济发展和政府职能转变
非公有制经济的存在和发展，强化了市场竞争机制，促进了社会主义市场经济的发展，由于政府对非公有经济的发展，不能简单地使用传统的指令性计划和行政手段进行管理，而必须采取利率，税收等经济手段和法律手段进行间接调控，从而有利于政府转变职能，提高管理水平，加快形成社会主义市场经济所要求的宏观调控体系。
三、非公有制经济参与国有经济战略性调整的思路
中央提出了国有经济战略性调整的重大决策。党的十六大报告也提出建立分级所有的国有资产管理制度的改革方案，这样一种分级行使所有权的管理体制，为多种所有制形式参与国有企业改革提供了历史性的机遇。而非公有制经济经过改革开放20多年的发展，在资本规模、市场经验、管理水平、人才储备等方面都有了一定的基础，基本具备了参与国有企业改革的内在动因。而从非公有制经济参与我国国有经济战略性重组的思路看，有以下方面：
1.非公有制经济参与国有经济战略性调整的机遇期
经过20多年的改革开放，个体私营经济从无到有，从小到大，从少到多，积累了资产，形成了一批企业家；而党的十六大则提出毫不动摇地发展非公有制经济，为非公有制经济参与国有经济的调整提供了一个最好的历史机遇。
第一，国有企业作为国民经济的主导，拥有大量存量资本，并且聚集了大批受过良好教育的技术专业人才，形成了企业和产品的品牌，占据了一定的产品市场，这种生产要素如果能够重新进行优化配置，将有利于国有资产的保值增值，并为非公有制经济的资本扩张提供有利的条件。
第二，国有企业与生俱来的资本所有权者缺失，政府不分、政企不分，分配激励机制僵化，无法在市场经济中的竞争领域找到合适的生存空间，而与市场经济相伴而生的非公有制企业，参与国有企业的改革正是一个历史性的契机。
第三，资本增值的内在动因。非公有制企业发展到一定程度，其本身已经积累了一定量的资本，资本的本性是增值，这种原发性的资本冲动，刺激了非公有制企业通过参与国有企业兼并重组实现双赢目标的利益追求。
第四，市场竞争压力的外在动因。在激烈的市场竞争中，非公有制企业谋求生存与发展，必须不断适应市场需求的变化，提高市场占有份额，提高市场控制能力和影响力，走规模化经营之路，通过兼并收购国有企业无疑是一个较好的选择。
第五，兼并重组方式与生俱来的优点也鼓励非公有制企业通过参与国有企业改革及改造实现企业自身的跨越发展。兼并重组国有企业，可以省去建厂时间，大大缩短投资的回收年限。可以迅速快捷地进入一个新的行业和市场。通过兼并重组国有企业，可以利用被兼并企业现有的销售网络和在区域甚至全国市场的知名度，直接获得被购并企业的市场份额，形成更大程度规模经济，使企业由此获得新的核心竞争力。
2.继续调整劳动力的所有制结构
大部分劳动力在中小企业就业，是一个世界性的经济规律，而中小企业绝大部分是个体私营企业。过去我们总以为大企业能解决劳动力人口的就业。其实，从市场经济国家的普遍格局来看，有三点：一是中小企业占全部企业中的比例一般在99.5％以上；二是每千人企业数量为40—60个，如果劳动力参与率为50％的话，平均一个企业容纳的就业为8—13人，也就是说，中小企业中的绝大多数也是10 人左右的小型企业；三是全国65％—80％的劳动力人口在中小企业中就业。
因此，一是非公有制企业发展还将吸收从国有企业中下岗的职工，二是非公有制经济在兼并和重组国有企业时，安置职工。另外，政府和社会在安置下岗职工时：（1）鼓励下岗职工创业和再就业，对下岗职工创办企业的，政府在税收、 收费等方面给予优惠，减免一些税费，减少开办企业的审批手续，向创业职工发放小额创业贷款，并给予担保和贴息。（2）针对安置分流人员的不同情况，因人而异， 因材施教，开展观念转变教育，技能培训和择业咨询等活动，帮助其树立正确的人生观和择业观，通过现场讲授，专业培训和选送培训以及参观、访问等形式进行全方位教育培训，以提高就业适用率。（3）制定优惠政策，鼓励兼并企业人员分流。兼并企业职工在工作见习期工资由兼并企业承担，直到完全熟悉岗位为止。在兼并企业就业的职工，应当给予工资上浮优惠。（4）把握舆论导向，树立再就业典型，利用有关媒体，积极宣传、报道再就业职工的先进事迹，利于分流安置工作。（5）按照应保尽保的社会统筹保险要求，形成基本养老保险、医疗保险和失业保险，解除职工的后顾之忧。
3.购买、兼并和重组国有企业
国有企业只有通过非公有制企业参加的资产兼并和重组，才能真正使企业组织结构发生变动，带动产业结构的优化。非公有制经济参与国有企业改革的形式包括：（1）公司制改造。 即将目前的国有独资企业逐步改造为股份有限公司或有限责任公司。只有少数公司有必要由国家控股，绝大部分公司中，国家只需参股，甚至全部退出，不必控股，以便尽量节省国有资本，尽可能地吸引非国有资本。（2）联合。即在市场条件下，以不同所有制企业作为主体所进行的企业与企业之间的各种形式的合作、协作、结合的行为与过程。（3）兼并。即非国有企业购买国有企业的产权，使其他企业失去法人资格或改变法人实体的一种行为，它不包括购买公司以外实行的企业之间的合并。适应国有经济战略性改组的兼并，从形式上看可以有两种：一种是非公有制经济进入基础性行业和主导性行业；另一种是非国有的优势企业兼并竞争性行业的劣势国有企业。（4）参股和控股。即将国有存量资产折成股份，让非国有资本进入。对于竞争性行业中的国有资产存量可以让非国有资本参股乃至控股，对于基础性、主导性行业中的国有资产存量，在国家价格、服务标准等由国家规定的前提下，也应当允许非国有资本参股甚至控股。（5）收购。 即鼓励非国有企业收购竞争性行业和一些基础领域中的国有企业。（6）拍卖。即将国有中小型企业，根据战略性改组的需要，将其资产所有权与经营权转让给非国有企业，国有企业逐步退出竞争性行业。（7）破产。对长期资不抵债，扭亏无望的国有企业实行破产，既使债权债务关系有一个合法的了结，又使剩余资产得以从破产企业流向经营有方或有购买能力的企业，主要是非国有企业手中，盘活原有资产。
随着市场经济的逐步建立和完善，各种所有制企业之间开始利用兼并重组达到以下不同目的：其一，在短时间内使企业得到迅速发展和扩张，在竞争中赢得时间；其二，增强企业的竞争能力，扩大市场占有率，减少竞争对手；其三，产生协同效应和规模效益，达到获得资源配置效益的目的；其四，通过兼并不同行业的企业，避免单一经营带来的风险，迅速实现多元化的目标。
非公有制经济参与国有经济资产兼并和重组：一要盘活更多的存量资产，二要注重构造多元投资主体，推动企业制度创新。鉴于目前国有小企业数量众多，非国有投资主体还不成熟，全部将其出售不现实，因此采取职工持股这种过渡形式，或者卖给经理层，或者由经理层持股，在实行资产评估基础上，将大部分股份转让给企业职工和经理层，国家只保留土地股份或少量其他股份。实践中，在出售某些国有小企业时出现了缺少买主，企业难以卖掉的情况，问题可能出在价格、销售条件及卖者的诚意上。从另一角度看，如果某些小企业现在不出售，考虑到国有资产的时间价值、机会成本，到时损失的就不仅仅是现在的数额了。因此小企业的出售要以市场供求规律为依据，既要避免国有资产的流失，更要防止定价脱离实际，曲高和寡。
为完善国有资产管理，要加速股份制改造。针对国有资产管理过程中的委托代理问题，应从激励和约束两个方面设计制度，以保证代理人目标与所有者目标能相容。可通过给予国有资产代理者以企业股票期权，实行年薪制等方式，使代理人利益与企业利益及长远发展紧密相连，以防止可能出现的道德风险，尽量避免国有资产在退出过程中出现流失现象。股份制是盘活国有资本，促进投资主体多元化的主要途径，尤其适合于大中型国有企业。通过增量扩股或存量折股等方式将原企业转变成股份制公司形式。实行股份制改造后，参股或控股的国有资产可起到以小搏大的作用。同时，股份制也为优化公司治理结构奠定了基础，有助于私人资本与国家资本之间的互相牵制，提高整体效率。通过吸收民间资本实现投资主体多元化后，置换出的部分国有资产，以货币形式代替实物形式，可用于发展公共事业、基础产业及高新技术产业；同时还可用于解决地区发展失衡问题、贫困地区发展问题。
4.放开民间资本进入基础性行业
基础性行业是支撑一国经济的基础部门，包括交通运输、邮电通讯等基础设施和能源、基本原材料等基础工业。基础性行业的水平，在很大程度上代表着一个国家和地区的国民经济发展水平。只有这些领域发展，才能为其他产业部门的发展提供必不可少的外部条件，因此，要积极吸引非国有经济成分进入基础性行业，采取各种形式拓宽非公有制资本进入渠道。
第一，鼓励非公有资本采取联合、联营、集资、入股等方式进入。基础设施项目投资规模大，进入门槛较高，而我国非公有制资本大多是小额资本。因此，非公有资本进入基础设施领域主要采取联合、联营、集资、入股等方式，但也不排除有实力的单个非公有资本独资进入，独资经营。
第二，通过实行特许招标投标，选择项目法人的方式吸引非公有资本进入。可采用BOT（建设—运营—移交）、BTO（建设—转让—运营）、TOT（转让—运营—移交）等方式，吸引非公有资本投向基础性行业。
第三，盘活存量资产吸引非公有资本。对于已经建成的市政项目，可以通过转让给包括民间投资者在内的其他投资主体的方式盘活存量资产，筹集新项目所需的建设资金。政府可以转让整个项目，如城市道路桥梁等设施。经营权向民间投资者有偿出让，也可以是转让某个市政企业的全部或部分股权；如供水、煤气等较大的部分股权向非公有投资者出让，还可将公用设施的一些无形资产，如桥梁命名权，各种广告位置等，以公开拍卖等方式引入非公有投资。在经营性的基础设施项目中引入市场化经营机制，使原来的政府投资主体通过部分或者整体退出，借此提前收回部分或全部投资，用于再投向新的项目。
第四，通过资本置换方式吸引非公有资本投资。项目的资本置换，是按市场的规则，以契约的形式，明确用于交换“资本”的价值和价格，并在确定所有权的基础上，规定交换双方的责权利，其实质是一种资本运作方式。由于基础设施在很大程度上自然具有“社会公共产品和服务”的性质，并且一般投资规模较大，投资回收期较长，甚至难以回收投资，非国有经济投资主体，从投资动机和投资能力看都不可能取代国有经济，但可以发挥重要的辅助作用和补充作用。
近年来，国家在改善企业资本结构方面虽出台了一系列增资减债措施如剥离银行不良债权，选择部分企业实施“债转股”，增加银行呆坏账准备金，拓宽直接融资渠道等，这些措施的出台，一方面减轻了企业债务负担，另一方面增强了对社会资本的吸纳能力，直接改善了企业资本结构。但这些政策措施的受益对象主要是上市企业和一部分大型企业，不具备上市条件的国有企业的债务状况改善缓慢，绝大多数国有中小企业的债务负担进一步加重。总体看，全国国有企业平均负债水平虽初显下降态势，但下降幅度极小。估计2003年全国国有企业平均资产负债率在65％左右（不含土地估价），其中：国有大型企业的资产负债率为60％，而国有中小企业的资产负债率仍高于80％。从国有企业的债务结构分析看，80％的债务是国有商业银行贷款，如果采取破产、关闭等方式实现国有资本从竞争性领域简单退出，势必造成国有商业银行债权的大量损失，使金融体系面临风险。在未建立起有效的银行不良债权处理机制的条件下，大量的债权损失将危及国家金融安全。无论是国家财政、国有商业银行，还是国有企业自己，均没有能力自行消化和弥补因过度负债而形成的国有经济存量中如此巨大的缺口，只有跳出国有经济的范围去找出路。非公有制经济参与国有经济战略重组：一是可以通过非公有资本进入企业扩大企业资本规模，改善企业资本结构，相对减轻企业的单位资产所承担的债务包袱，逐步消化一部分不良债务；二是通过承担债务式兼并，由非公有企业将被并购的国有企业的债权及产权一起承担下来，则能够有效地消化一部分体制欠账。
我们应该看到，国有经济效益增长虽然保持了较高的水平，但同时也面临着一些问题，比如成本压力提高、价格风险加大、增长方式粗放及资源瓶颈约束等等。所以要坚持以科学的发展观为指导，进一步完善各项宏观政策，着力从体制、制度、机制上解决企业改革和发展中的深层次问题，促进经济增长方式转变，提高经济增长质量，促进国有经济效益稳定增长，使国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的行业和领域的控制力进一步增强，在国民经济中发挥着主导作用。
从未来看，全国性的重大基础设施项目（如青藏铁路）与基础产业项目（如西气东输），无疑需要国有资本发挥主体和主导作用，非国有资本的参与能力有限，只能发挥辅助作用，但在某些地区性基础设施如城市基础设施领域，非国有资本不但可以发挥辅助性作用，也可以在有些项目中发挥主导作用。
收稿日期：2005—11—20
注释：
① 财政部网站：财经指标，国家财政分项收入，2003年1月28日。
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