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全国人民代表大会《关于修改〈刑事诉讼法〉的决定》将原刑诉法第三十四条修改为“犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”该条还规定“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”立法者试图通过扩展法律援助来提高辩护率，这当然是应予肯定的进步。然而，究竟应当在多大范围内推行并构建当代中国的法律援助制度，仍值得探讨。
一、法律援助：获得辩护的重要渠道
为正确评判《决定》的相关规定，有必要厘清我国刑事被告人法律援助的现状。
在立法层面，修改前刑事诉讼法及《最高人民法院关于执行〈国刑事诉讼法〉若干问题的解释》规定我国刑事法律援助的受援对象。国务院颁布的《法律援助条例》在此基础上，又增加了公民可以向法律援助机构申请刑事法律援助情况。
上述规则在司法实践中能否实现、如何运行，值得考察。基于此，笔者带领的课题组于2011年9—11月间对刑事法律援助相关问题展开初步的实证研究。调研方式包括数据收集、阅卷、访谈等。课题组首先对2003—2009年中国刑事法律援助情况进行了观察，发现近年来刑事法律援助案件(人)的数量整体上不断增加，案件以法院指定辩护为主，法律援助率明显上升。
鉴于全国性数据的粗糙、不准确，整体的情况还需要通过地方性主要是中院、基层法院相关情况的具体调研来核实、印证甚至重新审视。为此，课题组主要对S省M市中院及其辖区内F区法院、S县法院进行了实证调研。同时，也部分考察了C市中院及其辖区内W区法院的情况予以佐证。
以M市为例，有关的数据表明律师辩护覆盖了绝大多数中院一审的刑事案件，但这似乎从某一角度显示了对于中国最为严重的绝大多数犯罪，审判中法治化与人权保障水平已达到一定程度。但是，基层法院的辩护情况与中院差异较大。基层法院尤其中西部非发达城市基层法院刑事一审中高比例的自辩率似乎从另一角度显示轻案、中案审判辩护中人权保障的有限性。
我们发现若干令人意外的现象，其一是法律援助成为被告人获得辩护的重要甚至是主要手段，指定辩护比例已与委托辩护并驾齐驱，甚至有时高于委托辩护，这不仅在中级法院而且在基层法院，不仅在发达地区，而且在中等发达地区、欠发达地区的法院均可见到。我们同有的印象是：鉴于法律援助范围的特定性，鉴于执业律师介入刑事诉讼的相对普遍性、历史性，执业律师似乎占据了刑事辩护、包括重要案件辩护的绝对地位。然而，事实与这一印象却大相径庭，个中原因值得探讨。其二是法律援助已成为严重犯罪尤其是可能判处无期徒刑或死刑案件的最主要甚至是压倒性的辩护方式。其三是法律援助率尤其是基层法院的法律援助率呈现与区域经济、社会发展水平的关联性：越是发达越是比例高的趋势。此外，法律援助率近十年来整体上不断上升。这种变化不仅体现在其刑事辩护率中的绝对数量、相对比例不断上升，而且表现在其占全部刑事案件的比例也在上升之中。相应地，我们发现委托辩护的相对比例与绝对数量都呈下降或停滞趋势。这与国家重视法律援助制度建设，在观念方面不断强化，人力、财力等方面投入不断增加密切相关，也与社会律师由于种种因素减少对刑事辩护的投入有关。
二、《决定》有限扩大了法律援助的范围
《决定》将可能判处无期徒刑的案件纳入法院指定辩护的范畴，同时还对应当承担刑事责任的精神病人提供指定辩护，扩大了法律援助的范围，值得肯定。无期徒刑在刑罚体系中广泛分布，基本上各种类型的犯罪都可适用；在主体上没有特殊限制，凡是年满14周岁具有刑事责任能力的自然人均可适用。因此，无期徒刑在我国刑事立法上具有适用广泛性，这必然在司法实践中有所反映。鉴于无期徒刑严厉程度仅次于死刑，多适用于具有严重人身危险性或社会危害性的犯罪，并附加剥夺政治权利，《决定》中规定无期徒刑为指定辩护，从被告人的权利保障及维护司法公正的角度，是一进步。同样，应当负刑责的精神病人的犯罪及处理，这些年已成为社会关注的焦点，其权利保护也为社会所呼吁、重视，尽管事实上为数很少，立法将其作为法律援助的情形加以规定仍值得肯定。
但是《决定》这一进步可能十分有限。这既是由于应当负刑事责任的精神病人甚少，从而可扩展适用法律援助的比例很低，当然更是由于无期徒刑案件中可扩展适用法律援助的比例也不高。
就前者而言，观察课题组调研的情况，涉及被告人为精神病人的案件，没有委托律师的，法院一般会告知其申请法律援助，为其指定辩护。不会出现自行辩护情况的出现。因此，规定应负刑事责任的精神病人的法律援助，由于其整体占全部刑事案件及被告人的比例甚低，且事实上大都已委托辩护或指定辩护。因条文改变而受益的被告人数量甚少。对于后者，《决定》虽然将无期徒刑案件纳入法律援助体系，表面上确实扩大了法律援助范围，但由于无期徒刑事实上已有相当部分获得法律援助、相当部分自己聘请了律师且可以合理判断不会有太多的人改聘免费律师，实质上真正因为条文规定的适用范围扩大而受益的被告人数量不多。
综上，此次立法修改的条文表面上似乎在制度上有变化，但由于实践执行中应当负刑责的精神病人数量甚少，无期徒刑案件辩护率已相当高，因此，这一修改可能在事实上难以明显增加受援被告人数，意义当然有限。
三、如何改进刑事法律援助制度
(一)适当扩张法律援助的范围
笔者提出两个可供考虑的方案：对刑罚可能是十年以上有期徒刑的严重犯罪在一审中实行普遍的法律援助；或者针对普通程序审理的案件，在一审中设立普遍的法律援助。
一种方案是对于严重犯罪推行普遍的法律援助。这是指对于可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件都赋予被告人获得法律帮助的权利。这些案件的错判或误判，都会对被告人的人身自由及其他权利带来巨人影响，造成无可挽回的严重损失，出于对被告人权利保障和司法公正的考虑，应当实现普遍的法律援助。
另一种方案是针对普通程序审理的一审案件，设立普遍的法律援助。普通程序审理的案件，多涉及犯罪情节较为严重、事实不清、证据不足或被告人不认罪案件，如果被告人不能有效地行使辩护权，其权利则极易受到损害。以2010年为例，该年全国各级法院一审审结刑事案件779641件，涉及被告人1006420人，即使对所有普通审理的刑事案件被告人提供普遍法律援助，法律援助的可能最高数量在16－23万件左右，约20－30万人；由于其中四分之一左右已有律师辩护，新增的可能需要享有免费律师辩护的数量大概在75％左右，受援被告人也不过15－22万人，其成本也在财政支出的可控范围内。
(二)加大法律援助的财政支持，提高刑事辩护率
要做到上述扩展，关键在于加强对法律援助的财政支持。由于种种因素影响，辩护率包括委托辩护率一直较低，即便辩护也往往倾向于为有较强支付能力的案件当事人提供服务。我国刑事辩护率低的一个重要原因可能是大多数被告人由于经济贫困而无力聘请律师，当然律师不热衷可能也是相关的重要原因。
政府加大法律援助财政支持，或许是提高刑事辩护率的不二选择。国家已具备足够的财政资源。以每年100万被告人为计算单位，即便在我国建立充分普适化的法律援助制度，同时借鉴英国刑事法律援助的相关做法，案件如果以政府购买社会律师服务的方式展开法律援助，并以案件成本2000—3000元/件(人)计，所需主要成本(不包括基建等固定资产投入等)约为20－30亿。完全在我国现有财政支出的可控范围内。当然，参考美国模式，建立并推行普遍的公设刑事法律援助，律师事务所承担主要的刑事法律援助工作，甚至大多数刑事案件的辩护工作，也是能为国家财政所承担的。
附带要指出的，我国目前仍有210个县没有律师。课题组试点发现，年青法科生(以及高年级在校生)、未取得律师执业证书的法律专业人员同样能够胜任刑事辩护工作。这些群体可以担当刑事法律援助的职责。在律师数量不足的地区可以将基层法律工作者等纳入刑事法律援助的队伍。
四、余论
任何一项制度的改变必须从真实把握现实情况出发。在我国应当确立以实践为关注的中心对象，将中国的刑事诉讼实践，不管是立法实践还是司法实践作为关注的中心内容。刑诉法制度改革的后果也应在实证把握的基础之上去评判。当下的刑事法律援助改革到底有什么后果，未来可能的改革到底会有什么后果都需要且可以通过实证研究有所把握。正是基于实证研究，笔者既对现有的改革积极作肯定的分析也说明其不足，提出进一步扩大法律援助范围，并提高刑事辩护率的主张。