市场经济体制下的宏观信息控制问题——日本的信息政策及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：信息论文,日本论文,市场经济体制论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要
本文在介绍日本国家信息政策的制定和实施的情况的基础上，分析日本国家信息政策的特点、手法、经验教训，以探讨我国在社会主义市场经济结构中宏观信息控制的问题。
1 导言
在社会主义市场经济的社会结构中怎样制定和实施国家信息政策，进行宏观信息控制，是当前我国信息事业管理面临的重要课题。60年代前后，主要的发达国家都逐渐开始进入信息化社会。在这个发展过程中，各个主要发达国家都制定了一系列信息政策，推动了本国信息事业的发展。吸取其他国家在市场经济体制条件下进行宏观信息控制的成功经验，对推动我国社会的信息事业的宏观控制、建立和发展社会主义市场经济体制下的宏观信息控制的机制是有积极意义的。
从这个出发点，本文将在介绍日本的经验，分析日本国家信息政策的制定和实施的情况的基础上，分析日本国家信息政策的特点、手法、经验教训，探讨我国在社会主义市场经济结构中宏观信息控制的问题。为了明确范围，首先，想说明三个基本的问题。
1)由于信息本身是一个非常广泛和模糊的概念，因此，对信息政策的定义和范围有不同的理解。一般来说，信息政策涉及了以下三个方面，(1)关于社会的信息化政策，在社会生活的各个方面，促进计算机技术、通信技术为中心的现代信息技术的应用的政策；(2)关于信息产业政策，包括发展信息服务业、数据库产业、软件产业及通信事业等方面的政策；(3)关于信息流通与利用方面的政策。包括科学技术信息政策、图书馆档案事业政策、信息公开和信息保密、个人信息保护和信息利用权等政策、甚至还可以涉及到知识产权政策、大众传播政策。本文将侧重讨论科学技术信息政策及其与此有关的相关信息政策。
2)信息政策并不是一个独立的政策领域，很少有一个包罗万象的综合性的国家信息政策。在许多情况下，信息政策往往是作为经济政策、公共政策、产业政策、科学技术政策的一部分而制定出来的。因此，在探讨和评价一个国家的信息政策时，必须涉及到这些相关的政策。
3)信息政策有不同的层次，有组织行业层次、地域地区层次、国家层次、国际层次。本文主要涉及国家层次。
2 日本国家信息政策的形成和发展
按照信息政策的实施的重点，战后日本的国家信息政策的形成和发展阶段可以大致分成以下三个阶段：(1)建立和发展日本国家信息体系；(2)推进数据库和信息网络的建设；(3)促进信息交流的国际化和地域化。
2.1形成和发展日本的国家信息体系（60年代—70年代后期）
日本比较系统的国家信息政策是从进入了60年代以后，进入了经济高度增长期以后才形成的。是从科学技术信息政策的制定和实施开始的。1960年日本最高科学技术政策咨询决策机构──科学技术会议提出的《10年目标的振兴科学技术的综合性政策》（日本科学技术会议第1号咨询报告）。这份报告，强调了在科学技术信息宏观控制的重要性。认为信息活动已经发展到了必须由国家来控制和管理的阶段了。“信息活动不能完全依赖科技人员个人或者民间机构的自发的努力，必须从国家的角度合理地整顿和强化信息流通和信息服务的体制”（日本科学技术会议，1960）。日本比较完整地提出国家科学技术信息政策是1969年日本科学技术会议提出的第4号咨询报告《关于科学技术信息流通的基本政策》（日本科学技术会议，1969）。这份报告的核心内容是提出了建立国家科学技术信息流通体制的计划，即NIST构想。这个计划的基本目的思想就是，要改变完全由民间企业或行业分散自主地从事信息活动的局面，通过国家的力量，对现有的信息机构进行必要的调整和协调，从而建立一个以综合性的信息中心和专业性的信息中心为主干，充实和配备各类型的信息机构，形成一个既分工又统一的全国网络。
2.2推进数据库和信息网络的建设（70年代后期—80年代）
70年代后期，日本的国家信息政策的重点发生了明显的变化，开始向推进数据库和信息网络建设的重点转移。这一转移的主要背景是，70年代的日本电子计算机技术和通讯技术为中心的信息技术突飞猛进，特别是联机服务技术已经从商业领域进入了信息活动领域。与此同时，以美国为代表的国外信息服务产业大量进入了日本。在这种情况下，1983年，通产省产业构造审议会提出了一份关于信息产业政策的报告，认为，数据库产业已经和计算机硬件、软件产业一起成为当今社会的重要的信息产业。根据这份报告的精神，产业构造审议会信息产业分会成立了信息提供与服务分委员会，研讨数据库产业的的政策问题。1985年，该委员会提出了《关于数据库服务的中间报告》（通产省，1985）。其中主要的政策内容包括，促进政府行政方面等数据的公开流通、在政府和民间的职能分担的前提上进行由政府从事数据库的开发、对数据库产业在税收和金融上采取优惠政策、促进数据库技术人才的培养、健全有关数据库方面著作权的法律、加强国际交往等。这些政策措施推动了数据库的建设。
在另外一方面，1978年，科学技术厅发表了题为《关于推进科学技术信息活动的目标及施策》的政策报告书（科学技术厅，1978）。这份报告书认为，由于科学技术信息活动所围绕的外部环境已经发生了重大的变化，今后的信息政策的重点是扩大数据库的规模和发展联机服务，把它列为7项政策重点的首要的第1、2项。特别强调了国产数据库的开发，并在科学技术厅振兴局内设置了包括数据库分会和联机网络分会的政策研究会。
在文部省方面，1980年，学术审议会提出了《关于今后学术信息系统的状况》的咨询报告（文部省，1980）。根据这份报告，1986年，在原来的东京大学文献情报中心的基础上，成立了由全国大学图书馆和计算机中心为主体的学术信息网络──学术情报中心。这个联机网络提供图书期刊的目录及其所藏信息服务、各种学术信息数据库的联机、电子信箱、电子黑板系统、馆际互借系统，和日本科学技术信息中心一起成为日本最大的信息网络。
2.3 促进信息交流的国际化（80年代中期一）
到了80年代中期，由于日本的国际地位及其它的科学技术、经济实力，日本的技术、经济信息的国际要求日益高涨。但是，由于日本的社会结构和语言等方面的原因，对外信息交流不平衡的问题日益严重。1986年美国国会通过了日本技术文献法，加强了对日本信息的收集。1987年在英国举办了日本科学技术及其经济信息的国际会议。这些动向反映了日本的对外信息交流的保守态度已经引起了国际关注。1983年日本科学技术厅开始了为期2年的研究计划，对科学技术信息的国际交流问题开展课题研究。第二年，日本科学技术会议信息分委员会提出了《有关当前科学技术信息流通的问题的对策》（日本科学技术会议，1984）报告，强调了信息对外交流的重要性，提出了建立英文数据库、和国外信息业的协作、信息国际标准化等方面的措施。1992年，日本政府修订了科学技术政策大纲，其中在科学技术信息政策方面，把扩大科学技术信息的国际交流作为今后信息政策的三大重点之一。
3 日本政府宏观信息控制的主要特点及其经验教训
3.1日本政府在宏观信息管理的主要特点
1)高度重视国家对信息资源的开发。随着日本确立了科学技术立国的国策以后，力图通过科学技术的研究开发，来推动企业的技术革新并带动产业发展，从而促进日本的经济建设。战后日本高速经济增长的秘决在于重视技术革新，有人估计日本的经济增长率的50%是由于技术革新的原因。而技术革新的成功是通过利用信息资源、引进国外技术（三桥规宏，1993）。据Hill的分析，在国外科学技术信息搜集活动中，日本政府的组织与支持起了关键性的作用(Hill，1989)。日本政府从50年代开始就利用国家的力量亲手建立了一些大型的信息中心。比如，1957年，日本政府模仿了集权制国家的做法，建立了一个庞大的综合性的信息中心──日本科学技术信息中心。以后，又建立了学术信息中心，把日本的大学所拥有的信息资源连成一体，现在正在扩展到地区公共图书馆的信息资源。1993年5月开始，日本政府又在探讨建立全国研究信息网络计划的政策。力图通过这个信息网络，推动日本国内外有关科学研究的进展及其成果的交流。
在高度发展的市场经济环境中，日本的民间企业，特别是一些大企业具有很强的信息实力。但是，在信息基础构造中，特别是在科学技术信息领域，起了主导作用的仍然是日本政府所开发的信息系统。日本政府重视对信息系统建设的基本依据是，(1)信息是一种国家资源，它的公共性特别强，信息的积累、处理和开发利用周期长，需要大量的资金，因此，不可能完全依靠民间企业，必须依赖国家的投资（科学技术会议，1969）。(2)民间企业在研究开发活动中不可能全部依赖内部的信息资源，强有力的外部的信息资源的保障体系是维持企业信息活力的重要保证。(3)信息资源的开发也是一种社会资本的整备，通过国家信息系统和网络的建设，提供市场，促进民间信息产业的生产和发展。
2)扶植企业的信息要素和信息服务产业。日本政府在重视信息系统建设的同时，注意到了政府的信息行为不能干扰民间企业的信息要素及信息市场的健康发展。日本政府对企业的信息活动主要采取了扶植的做法。(1)建立行业信息中心。日本的企业在信息活动的经费占研究开发费的5%左右，为了减轻企业的负担和提高信息活动的经济效果，政府建立和扶植了行业性的专门信息机构。对公共性很强或者说牵涉到国计民生的行业，以及那些民间企业难于承担的领域，比如农业、医药、宇宙开发、海洋等方面的信息中心的建设主要有政府来担任，而其它则通过企业的行会自行组织。对企业信息能力比较弱的中小企业，日本通产省建立了中小企业技术信息服务中心进行扶植。(2)通过税收、金融的优惠政策来促进日本信息服务业的发展。比如数据库产业，由于数据库产业的初期投资量大，投资回收的周期长，而且数据需要经常性的追加与更新，建库时的资金需要量很大。为了鼓励民间企业的数据库产业，1987年开始建立了数据库准备金制度及其低息贷款制度。(3)放宽政策，鼓励民间企业参与市场竞争。随着联机服务技术及其联机服务产业的发展，1985年日本制定了电气通信事业法，通过国营的NTT公司的民营化和附加价值网络(VAN)服务产业的自由化等措施，鼓励民间企业加入联机服务业的市场竞争，结果推动了日本联机信息服务产业的发展。
3)建立了产、官、学一体化的信息政策咨询研究体系。日本政府建立了比较稳定的信息政策研究、咨询和决策的制度。一些主要的信息政策，都是通过设在日本的总理府及有关省厅的信息政策的咨询机构来组织研究的。这些机构是由政府机关、企业、学术界的人士所组成的。不仅具有代表性，而且能够充分反映各方面的意见。另外，还定期地对信息政策进行探讨和修改，这就保证了信息政策能够根据当时的情况变化及时调整。Bishop和Fellows在分析从1945年到1987年为止的美国科学技术信息政策研究时发现，绝大多数的政策研究的结果并没有反映到实际的政策中(Bishop&Fellows，1989)。而日本由于建立了产、官、学一体化的政策咨询研究的体制，咨询报告本身就反映了政府的意见，因此，它的建议就很容易转化为实际的政策。
3.2 主要的经验教训
1)在宏观信息控制中缺乏统一的或者是横向的协调联系。Morita认为在分析日本技术信息的流通时，必须要充分地认识到日本社会结构的垂直性特点。这个特点使得日本的信息流通结构具有相对的保守性和封闭性(Morita，1988)。反映在宏观信息控制层次上，政府各省厅都在独立地制定和实施自己的信息政策，信息政策缺乏必要的沟通和协调。特别是与科学技术信息密切相关的科学技术厅、文部省、国会图书馆之间的信息政策的协调，以及其所属的JICST、NACSIS、国会图书馆信息系统之间的系统功能上分工调整还没有实现。结果，无论从用户的角度还是从系统的角度，存在着许多不合理因素。特别是，紧接美国之后，日本政府提出了面向21世纪的日本高速通信的计划──‘信息高速公路’以后，系统之间联系的通信的基础构造将出现一个新的局面。现有的各省厅的封闭的信息系统将面临着新的挑战。“‘在国家层次上，应该具有什么样的信息流通的体系’的问题将成为日本各有关方面的共同的课题”（春山明哲，1993）。
2)发展国内信息服务事业和利用国外信息服务业的关系的不平衡问题。日本是一个信息大国，但是分析它的构成，就能发现它是高度依赖美国为主的国外信息的一个信息输入大国。这不仅仅表现在大量引进国外的科学技术信息，而且也表现在高度依赖国外的信息服务产业。美国为主的信息服务业大量涌入日本市场以后，日本的用户通过国际上的联机网络可以方便的利用国内外的信息，结果造成了高度依赖美国为主的国外信息服务业的现状。在日本可以利用的数据库的3/4是日本以外的国家生产的。与此同时，日本的商业数据库的进出口之比竟然是1187/28（1986年的数据）。日本的许多有识之士纷纷指出，长此以往，日本不仅仅是物质资源的输入大国，而且在信息上也将依存于国外（宫川隆泰＆三轮真木子，1989）。近年来日美在贸易摩擦的同时，围绕着知识产权、日本信息的公开化等问题开展了激烈的信息摩擦，美国甚至通过提高联机服务收费标准、限制一部分数据库的利用来牵制日本，使日本在国际信息市场竞争中经常处于不利的地位。
4 探索社会主义市场经济体制下的宏观信息控制
4.1 市场经济体制下的宏观信息控制的特点
1)信息资源开发中的国家主导作用。在市场经济体制下，国家在推行市场经济的同时，对于牵涉到国计民生或公共性很强的一部分事业，或者很难由民间企业担任的一部分产业和事业，国家通过政府投资发挥了主导作用。信息具有两重性质，既具有商品的性质也具有社会财富的性质。信息作为一种社会资源，具有很强的公共性。50年代以后，主要的先进资本主义国家都把信息、特别是科学技术信息作为一种社会资源，加强了对信息资源开发的投资和建立政府主导的信息系统。日本政府也是把信息资源作为一种“公共财产”或“社会资本”来看待，强调政府作用，强调了宏观信息控制的必要性。
2)区别公共部门和民间部门的不同职能。随着信息的商品化，信息活动已经发展成为一种重要的产业。信息活动作为一种经济活动，为了维持市场经济的公平和竞争秩序，促进民间的信息产业的发展，日本政府在开发以政府主导的信息系统时，强调了必须区分公共部门和民间部门在发展信息系统的不同的职能及其相互作用，政府主导的信息系统必须是非营利性，主要着眼于基础信息资源的建设，着眼于信息事业的协调，并不是干预和限制信息的自由流通和信息市场的健康发展，更不能造成国家对信息市场的垄断。
3)通过间接手段来进行宏观信息控制。在市场经济的发展中必须要由一个健全的信息市场。信息作为企业经济活动的基本要素和研究开发活动的重要条件，扶植信息产业的发展和培育信息市场是政府宏观信息控制的重要职能。但是，这种宏观控制，除了建立政府主导的信息系统以外，主要是通过税收、金融、放宽政策、标准化、法律等间接手段来实施的，而不是直接干预民间企业的信息活动。
4.2 社会主义市场经济体制下的宏观信息控制
我国的信息事业是在计划经济的模式中、在前苏联的影响下形成和发展起来的。它的主要问题是(1)企业的研究开发中的信息要素没有充分发展。我国在50年代模仿苏联建立了科学院制度为中心的国家主导的科学技术研究体制，这对于发展大型的科学研究项目起了积极的作用。这种体制也造成了研究和开发应用的脱节，特别是企业的研究开发能力就相对的比较薄弱，没有形成促进企业研究开发中的信息要素的发展机制。(2)企业内部的信息能力弱。在长期指令性计划经济体制的影响下，企业内部缺乏经济自主权，集团化程度差，企业的规模都比较小，结果造成了企业的各种经济要素，包括企业内部信息部门的规模萎缩。(3)信息产业和信息市场不发达。50年代我国开始建立了清一色的情报所制度，这种按地区、行业构造建立起来行政性的信息体系是计划经济的产物，实际上是由国家对信息资源进行计划性的搜集和供应，在某种程度上也抑制了民间的信息服务产业和信息市场的形成和发展。(4)由于企业的信息能力比较弱小、信息产业和信息市场不发达，造成了企业对外部信息源，特别是国家主导信息机构的高度依赖，从而也牵制了国家信息机构在信息资源开发中应有的宏观功能的发挥和充分的展开，特别是影响了信息资源的基础构造的建设中协调和情报保证的功能实现。
以上这些问题的存在与经济发展水平和信息技术进步有关系，但主要受长期计划经济体制模式下的宏观信息控制方式的影响，随着我国经济体制和科技体制改革的深入，上述的问题将会得到逐步解决。为了形成适应我国经济体制的宏观信息控制体系，本文结合和借鉴日本的经验，提出几点看法。
1)严格区分公共部门和民间部门的不同职能，分清政府行为和企业行为。由于长期以来受到计划经济的影响，政府部门直接参与了各种经济活动。反映在信息事业上，由于我国的民间信息产业和信息市场还没有充分发展，一些政府主导的信息机构在为经济建设服务中直接从事了各种信息经济的经营活动。从市场经济的观点看，政府主导的信息机构来参与信息市场竞争不利于建立公平的市场竞争秩序。为了适应市场经济的发展，一部分信息机构要逐渐脱离与政府的关系，走向企业化或民间化，理顺政府、企业、公共部门、民间部门的关系。
2)充分发挥国家在组织信息资源开发中的作用。信息资源是一种重要的公共财产，对国家的科学技术实力和国际竞争力的增强具有重要的战略意义。但是，信息资源特别是科学技术信息资源，投资大，周期长，更新快，经济效果的潜在性完全依赖民间的力量或通过信息市场调节是困难的。政府仍然应该继续扩大在信息资源建设方面的投资，特别是加强国家信息系统的建设。国家信息系统的重点应该放在基础信息资源的建设，包括文献资源的建设和协调、建立和发展信息检索系统，组织信息技术的开发、建立信息标准化等方面内容。
3)大力发展企业的信息要素。近年来，我国企业的集团化和区域经济发展很快，另外一些大企业也开始建立企业的技术中心进行研究开发。企业规模的扩大和企业研究开发机制的形成将会促进企业中信息要素的发展。大力发展民间企业的信息要素，就能改变企业过分依赖外部信息资源的局面，促进民间企业的信息交流和行业或行会信息机构或信息联合体的发展，同时也会活跃信息市场。
4)扶植和培育信息产业。我国的信息产业起步晚，基础比较薄弱。随着对外开放和国际市场接轨，国外信息服务产业会逐渐进入我国市场，为了增强我国的对外竞争力，有必要扶植和培育我国的信息产业。特别是要重视我国数据库建设的规划和鼓励国产数据库的建设和民间数据库产业的发展。
5)建立信息政策的咨询和研究体系。80年代以来，我国重视了信息政策的制定，1991年我国发表了国家科学技术情报发展政策蓝皮书。但是，随着我国社会主义市场经济体制的确立，加上近年来信息技术的日新月异的发展，信息环境有了比较大的变化，因此，有必要对我国现行的科学技术信息政策及其相关的信息政策作必要的调整。为了这一目的，建立由政府部门、企业、科学技术界、信息界组成的稳定的信息政策的咨询研究体系当务之急。
收稿日期：1994年7月4日
MACRO INFORMATION CONTROL UNDER THE SYSTEM OF MARKET ECONOMY
──the Japanese Information Policy and Its Enlightenment toChina
Huang Chunyuan
(Tokyo University,Japan)
Abstract
Based on the introductionto the formulation and implementationof Japan′s national information policy,this article analyses itscharacteristics,experiences and lessons so as to approach the macro information control under the conditions of socialist marketeconomy。