论“公共价值管理”：后公共管理理论的超越与局限_新公共管理论文

论“公共价值管理”：一种后新公共管理理论的超越与限度，本文主要内容关键词为：限度论文,公共管理论文,理论论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      20世纪90年代后期，在经济全球化、信息化、财政危机以及新公共管理改革等多种因素的影响下，政府治理的内外生态已然发生重要变革。众多学者开始质疑新公共管理改革的实际效果，加之新公共管理在理论上所高扬的管理主义倾向，又使其面临诸如民主、公平等价值的诘难。新公共管理逐渐在理论与实践上陷入了认同危机。伴随新公共管理在理论与实践上的式微，公共行政始终秉持提升政府治理有效性的理论自觉，不能容忍在回应政府治理实践时表现出的无助。同时，在公共行政一直以来所固有的价值理性与工具理性张力的作用下，西方公共行政理论再次进入了理论发展的活跃期。实现价值理性与工具理性的融合，是这一时期公共行政领域内众多理论学派竞相探究的基本取向。公共价值理论就是其中之一，“并逐渐成为近来西方公共行政学界探讨的热点，公共价值作为其核心的概念工具也已然成长为西方公共行政学的重要关键词”。在西方，公共行政学界关于公共价值理论的研究主要“以穆尔(Mark H.Moore)的公共价值管理理论和波兹曼(Barry Bozeman)的公共价值失灵为核心形成了两个主要论域”。波兹曼认为公共价值是一种多种价值的共识体。由波兹曼引领的公共价值(Public Values)研究途径承认公共价值内在的多元性。基于此，波兹曼首先侧重对公共价值的类型学研究，指出公共行政不同方面的行为逻辑都以其所牵涉的价值作为导向，以此为标准可以将公共价值大致分为七类价值集。波兹曼主张从公共价值视角去阐释公共政策和服务，并反对单纯以“市场失灵模式(价格为主要衡量标准)来衡量公共政策和服务的有效性，并提出公共价值失灵(Public Value Failure)模型，强调公共政策和服务所承载的公共价值。穆尔认为，公共价值是公民对政府期望的集合，是公众通过切实的公共政策与服务所获得的一种效用。公共价值管理正是从穆尔的公共价值(Public Value)研究途径阐发而来，其后在与网络治理理论的整合中，逐渐彰显出区别于以往公共行政理论的鲜明特征，使其作为公共行政理论的新典范得到学界的部分认同。

      国内学者也介绍了公共价值管理的理论主张，以期增益于中国公共行政理论与实践的发展。有学者在介绍公共价值管理时，将公共价值视为治理理论用以间接有力地表达其核心诉求的概念；认为公共价值理论从理论来源而言是治理理论的拓展，从公共价值研究演变而来的公共价值管理正在兴起为新的公共行政学范式。有学者阐释了公共价值管理与新公共服务理论和网络治理理论的内在关联，指出其主要内容是倡导在公共事务治理过程中发现和寻找公共价值的协商网络和开放灵活的公共服务获取与递送机制。还有学者较为全面地梳理了公共价值的研究脉络，区分了公共价值研究中存在的两种研究路径，即以结果主导的公共价值研究和共识主导的公共价值研究。也有学者从工具理性与价值理性分野的视角审视和梳理西方公共行政伦理学变迁，指出在经历了类似钟摆运动的历程后，公共价值管理发现了一条实现工具与价值理性最佳融合的路径。另外有学者着重剖析了公共价值管理所蕴含的政府职能创新意涵；结合场域性和阶段性特征，围绕实现公共价值的最大化的目标，认为中国应该从政府理念上将政府职能拓展为公共价值创造；需要提升政府的公共价值创造能力，进一步优化政府职能；需要构建协商网络和服务递送网络，进一步拓展服务路径。有学者将公共价值与政府绩效管理结合起来，认为公共价值是公民偏好、集体表达、政治协调的反映，政府绩效管理在本质上要体现基本的公共价值追求；应当大力改造被工具理性所挟持的政府绩效管理，构建以公共价值为基础的政府绩效管理体系。可见，公共价值管理理论已经显示其在未来公共行政理论发展中的重要作用，但同时，公共价值管理主张回应与超越新公共管理困境的内在逻辑，以及公共价值管理是否可以成为统合后新公共管理时期公共行政发展的典范还有待进一步探讨。

      一、后新公共管理理论力图超越的两种困境

      20世纪70年代以来，新公共管理逐渐成为西方主要国家的一种重要改革理论。新公共管理实践在应对福利国家所导致的政府管理、信任与财政危机方面所取得的良好绩效，逐渐巩固了其作为经典公共行政理论的地位。而新公共管理在实践中所出现的困境也逐渐成为实现公共行政理论进一步发展的重要起点。面对新公共管理所面临的困境，公共行政学界出现了一系列试图超越新公共管理理论与实践困境的理论，并形成了理论丛林的态势。具有代表性的理论有：“整体性政府(Whole-of-Government)；协作性公共管理(Collaborative PM)；网络治理(Network Governance)；新公共服务(New Public Service)；数字时代治理(Digital Era Governance)；新公共治理(New Public Governance)；软治理(Soft Governance)；全球化公共管理(Global Public Management)；公共价值(Public Value)等等”。在某种意义上，这些理论可以称为“后”新公共管理理论。“后”主要是体现超越新公共管理的一种理论倾向，而不仅限于时间上的意义。因为从新公共管理兴起之时，各种理论流派的批判之声便与之同行，甚至之前的公共行政理论都成为激发和增益后新公共管理理论实现超越的重要元素。从新公共管理困境出发，这些元素可以归纳为两个方面。

      (一)价值困境

      众多学者质疑新公共管理的主张造成的公共行政“价值理性”矮化，指责“顾客导向”“市场化理念”“企业家精神”等主张很可能“逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值”。新公共管理倡导“以顾客为导向”的管理理念，这虽然在一定程度上缓解了公共政策与服务过程中公众与政府的紧张关系，初步改变了公众被动接受者的地位，推动了政府与公众的互动，有利于提升公众对政府的满意度。但这并未完整体现了公民与政府的关系，而是进行了简化处理，“公民如今只不过是政府服务的消费者了，公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”。这将弱化公共行政所应坚持的公平、正义等价值。新公共管理所倡导的市场化理念，主张通过引入市场竞争机制赋予公众更多的“消费者权利”。这一主张源于新公共管理的重要理论基础——公共选择理论。公共选择理论基于方法论的个人主义，常常会否认作为一个概念或理想的公共利益是有意义的，甚至怀疑公共利益是否真正存在，即使公共利益存在，那也是公民在类似市场的场所进行个人选择的副产品。依照新公共管理所倡导的市场理念，政府应该创造类似市场一样的选择场所。在这个场所中，作为顾客的公众根据自己的利益做出选择。作为“原子化”的个人无须关注其他顾客的利益。当政府被视为类市场时，谈论公共利益的责任和导向就没有意义。新公共管理主张用企业家精神来改造政府。在这一理念下，新公共管理把政府的角色定位于“掌舵者”，侧重政策的制定，将更多的政策执行功能交给其他机构。公共行政官员应该以企业家思维寻找机会推动公共职能的民营化或公私伙伴关系为顾客提供服务。将公民视为公共服务的顾客，强调以顾客为导向的驱动机制。虽然这相比以往增强了政府对公民的回应，但这也产生了对公众责任的弱化。这种弱化往往是由于政府通过公共职能的市场化所造成的责任缩小或模糊。因为在某种程度上，政府通过公共职能市场化改革也会带来公共部门对公众责任的内在结构与实现机制的变革。这种公私伙伴关系与民营化有可能造成对公众责任的混淆。

      新公共管理的价值困境，其原因在于其所倡导的“管理主义”主张，忽视了政府治理“为了谁”这一价值问题的关照。“管理主义”认为提升政府的经济、效率与效能是政府治理改革的基本着力点，强调通过管理工具的创新与应用提升政府治理的有效性。新公共管理之所以选择“管理主义”，源于政治与行政二分的思想，以及公共行政应专注于事实问题的研究传统。传统公共行政主要着眼于政府是政策的执行者，行政研究应该专注于政府组织内部事务的管理，提升组织的效率；对于价值问题的关注往往被排斥在行政领域之外。众所周知，政治与行政二分在长期的争辩后已难以在理论与现实中自洽，然而“政治与行政的分离实际上仍然隐蔽地存在于公共行政学当中”。尽管新公共管理也反对从政治与行政二分视角狭隘地理解行政过程，认为在福利国家时代，将发布命令者与命令执行者进行分离的传统行政模式“无法反映出现代公共服务所承担的广泛的管理以及政策制定的角色。”然而新公共管理对传统政治与行政二分的批判，仅仅停留在对现代政府管理问题的重新阐释上，以此支撑其“管理主义”的主张，即以管理改革构建有效政府治理。基于此，新公共管理把无效的政府治理主要归因于政府的管理问题，并对“管理”的范畴做了拓展。新公共管理认为“管理”应该超越“行政”的狭隘范围，还应包括政府治理的范围、方式与方法等问题；管理的目标不应拘泥于政府组织效率，而应更多关注组织与环境的关系，推动不断适应行政生态的政府改革，提升政府治理的绩效。就此而言，新公共管理虽然明显地拓展了公共行政学的研究领域，但依然坚持了通过以管理求效益的思路，以至于胡德(Christopher Hood)指出，“‘新公共管理’是广告式的，而不是实质性的，它实际上没有发生什么变化，顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的”。相比以往的“管理主义”改革，新公共管理的主张在广度和深度上有过之而无不及，然而“过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。”

      (二)工具困境

      新公共管理所面临的工具困境，主要体现在政府的内部组织机构与外部治理结构上。从政府内部组织机构而言，以推动竞争为主张的新公共管理改革，加剧了政府部门机构间原本存在的碎片化程度。从外部治理结构而言，新公共管理改革推动了多元治理格局的发展。面对治理格局的变革，新公共管理所倡导的市场化管理理念与工具在多元治理格局中逐渐力不从心。

      1.政府内部组织机构的困境：整合而不是碎片化

      社会公共事务治理复杂性的加剧，使得以等级制为基础的传统政府治理模式面临重要挑战。新公共管理主张“管理主义”的途径，借鉴私人部门的管理方法，构建以绩效为导向的激励机制，通过分权改革与功能分解，推动建立以政策或项目为目标分化而来的众多小而能、小而强的组织机构。在竞争机制的推动下，改革相对改善了传统官僚制僵化、低效的机械控制模式，一定程度上提升了公共服务的质量，但却带来了碎片化的治理机构和公共服务。

      新公共管理强调以市场化机制为主导，推动了公共服务的多元化供给，缓解了政府能力有限与公共服务需求高涨之间的矛盾。但同时，政府组织运作中内在的专业化与部门化倾向同现实公共事务日益复杂化与网络化之间的矛盾始终存在。因为在官僚制的运作中，专业化分工是部门设置的重要基础，其主要目的在于通过专业化提升具体部门进行社会公共事务治理的有效性。各个部门所面向的事务是不同的，在实际管理过程中也缺乏一定的协作，也就限制了政府组织的整体效能。虽然新公共管理力图通过绩效激励代替以往官僚制机械的层级控制，但继承了以专业化部门应对治理挑战的思维。新公共管理“解体+竞争+激励机制”的改革不仅推动了公共服务供给的多元化，也将公共部门的权威分散化，其结果是降低了以往行政领导部门进行调控和干预的权威，加大了其获取执行信息的难度。加之改革所带来的“碎片化”机构进一步加剧了治理系统的协调性问题，进而影响了政府的整体效益。

      希克斯(Perri 6)具体描述了新公共管理改革进一步强化的“碎片化”治理所导致的一系列问题。其一，成本与问题在部门间互相转嫁。每个部门都可能具有部门中心主义的倾向，善于把责任推诿给别的部门，转嫁解决问题的成本。其二，项目相互冲突。政府部门所从事的具体项目在内容上存在着相互冲突的情况，或者即使具体部门都在参与同一项目，但在参与项目时部门之间的运作方式与干预手段是冲突的。其三，重复建设。下级政府或机构往往在进行项目运作时与多个不同上级部门进行沟通，这将导致严重的资源浪费，并使公共服务的使用者感到失望。其四，服务目标相互冲突。不同部门所服务的目标在实践中往往会产生相互冲突的情况。其五，由于不同部门与机构之间缺乏沟通机制，政府对社会事务采取必要干预措施的效果不令人满意或难以进行有效的干预。其六，各自为政。在处理某些社会公共事务时，部分部门或机构往往忽视公共事务的复杂性，高估自身部门的管理能力和采取应对措施的效果，采取单兵冒进的行为，最后却往往没有满足真正需求。碎片化的治理往往也导致公共服务接受端的复杂化，进而导致公众面对众多服务机构无所适从。这一系列组织碎片化运作所带来的问题，必然降低政府的有效性。

      后新公共管理理论认为，政府组织运作内在的专业化与部门化倾向同现实公共事务日益复杂化与网络化之间的矛盾并非决然对立、不可调和，也不否认政府组织的专业化与功能分工存在的合理性。因为没有以专业化与功能为依据的分工，政府也就失去应对社会公共事务的基本组织基础。后新公共管理理论普遍把政府组织研究的重点放在政府组织层级、功能等方面的协作与整合上，力图把以管理流程有效性为导向的组织运作研究转移到以公众需求为导向的组织整合性研究上来，侧重通过组织间的协作与整合缓解政府在公共治理时代面临的管理难题。

      2.治理结构：网络而不只是科层或市场

      新公共管理的市场化改革打破了公共服务供给的垄断形式。在新公共管理改革实践中，非营利组织、营利组织等非政府部门成为公共服务供给的重要主体，并逐步显示出其在社会公共事务治理中的重要作用。在契约化甚至合作等基础上的公私伙伴关系愈来愈多地建立起来，由此进一步形成的公众、非政府部门与政府部门之间的网络状关系，成为社会公共事务治理的重要形式。社会公共事务治理逐渐呈现多中心、网络化的发展趋势，这实际上改变了以往的政府治理格局。

      网络治理理论的出现是对现实公共治理实践和组织形态的新发展。网络化组织的运作并不同于官僚制的权威命令机制，也与市场组织的价格调节机制不同，是依靠网络中的行动者在关系互动、价值共享和互相信任基础上建立的合作机制。因此，政府在网络治理中必须实现的有效性及其对功能的要求发生了变革，政府必须致力于促进网络治理的有效性，而不仅仅像传统公共行政和新公共管理那样侧重提升官僚组织的管理技巧以加强政府组织的有效性。因为“当网络化模式向治理扩展的时候，有关政府服务外包问题的过分单纯的、两极分化式的正反争论就会显得越来越苍白，关键是要学会如何管理一个由更多网络而不是人员和项目组成的政府。当政府更少依赖公共雇员而更多依赖合作网络和承包商从事公共事务的时候，政府机构管理网络的能力就会与其管理自身公共雇员的能力一样，左右着机构的成败。”

      总之，如前述胡德所言，新公共管理在改革思路上并没有实质性改变，依然坚持了以管理改革提升政府有效性的“管理主义”路径。新公共管理过分强调工具优化而忽视价值关照的改革，对于政府治理危机的救治终究是浅尝辄止的，改革并没有深刻触及和回应政府治理的价值问题。只有正视政府治理“为了谁”的问题，进而以此为价值导向，才能真正构建长期有效的政府治理模式。否则，脱离了价值导向的政府治理改革，将缺乏长远的战略考量，最终将成为短期的策略性措施，逐渐在不断变换而复杂的治理生态中陷入无效。

      二、公共价值管理的发展与超越

      前述新公共管理的危机再一次启示政府治理问题不仅仅是管理工具层面上的优化，必须关照政府治理的价值导向；公共行政理论不能在表面上简单地批判政治与行政二分之后，就只专注对于管理等事实问题的探究，而把对民主、公平等价值问题的关注放置于政治领域；而是应该把政治与行政、事实与价值有机整合起来。

      (一)公共价值管理的发展

      公共价值管理最初从战略管理研究与教学的思维框架阐发而来；在其成为“指导公共管理实践的大理论”的过程中，大致有三个重要节点。

      第一，起初在哈佛大学肯尼迪政府学院从事公共管理教育项目教学的穆尔提出公共价值的初衷是通过引入企业战略管理的理念，为教学对象(公共管理者)提供一个理解和指导公共管理实践过程的思维框架。正如企业管理的出发点和最终目的在于实现企业股东价值最大化一样，公共部门从事公共管理的最终目的在于增进公民所认同的公共价值。公共价值的达成取决于公民的意愿和判断，是公众所获得的一种效用。穆尔同时指出，公共价值显然区别于并超越了企业所追逐的狭隘私人价值，而为广大的公众所推崇。围绕创造公共价值这一目标，公共管理者再也不能从部分利益出发，或仅停留在执行者的角色。公共管理者应该主动在同公众的互动中识别和发现公共价值，并在与上级公共部门的互动中主动争取政治支持，营造有利的授权环境，积极整合必要的资源，最终实现公共价值的创造。为了清晰地描述这一管理战略，穆尔将此概括为公共战略管理的“战略三角”模型。(见图1)

      这一模型成为公共部门战略管理中的一种重要框架，其中包含三个要素：公共价值、运作能力以及支持与合法性。“公共价值”圈是指管理活动要实现的公共价值的具体内容；支持与合法性是指管理活动涉及的利益相关者以及政治家对于该项管理活动是否支持，是否具有充分的授权；运作能力是指公共部门是否有一定的资源和能力来完成管理活动。当三者达到一定的平衡，制定的战略方案就是成功的，因此实现三者的平衡是公共部门战略管理应当遵循的准则。穆尔的强调重点是公共管理者正处在三个维度的交叉位置，在制度和政治结构的约束中向上负责，通过管理和业务线向下负责，向外对公众负责。由此，这一阶段公共价值(PV)的主要论述集中在公共部门战略管理的层面。

      

      图1 公共战略管理的三角模型

      第二，公共价值是公民期望的集合，这一概念对于价值的包容性解释逐渐引起后新公共管理时代公共行政理论研究者和实践者的重视。公民而不是顾客的定位使其得到初步认同，甚至成为英国后新公共管理时代公共服务改革的代名词。凯利(Gavin Kelly)等人在英国内阁战略研究部门关于公共服务改革的研究报告中，汲取穆尔公共价值研究的启示，进一步阐释了公共价值，提出应该把实现公共价值作为公共服务改革的导向。凯利等人认为公共价值有三个关键组成部分。其一是服务的价值，公共服务不仅满足了公民的基本需求，同时也是传递公平、平等、正义等价值的载体；其二是结果的价值，尽管结果和服务在内容上存在重叠，但是结果所体现的价值是区别于公共服务质量本身的，如作为结果的低失业率与高质量的公共就业服务所贡献的价值是不同的。具有公共价值的结果需要公众与公共服务部门共同创造；其三是合法性以及对政府信任的价值，这一点是最重要的，因为即便通过提供有效公共服务实现了结果和目标，但实现的方式降低了公众对政府的信任，这样的公共服务也会损害公共价值。由此，公共管理者应该始终将公共价值作为资源配置决策、绩效考核测量和服务体系选择的标准和依据。而公共价值来源的三个组成部分也提供了思考政府行为的基础和指导决策者思考价值创造的方式。在此意义上，公共价值从战略管理层面逐渐扩展到公共服务改革这一公共行政的实践领域。该报告已经开始尝试将公共价值作为一种管理的范式同传统公共行政与新公共管理做出比较。这可以作为公共价值(PV)发展的第二阶段，其主要内容集中在公共服务改革领域。

      第三，公共价值(PV)研究初步成为指导后新公共管理时代的重要理论，是在第三阶段实现的。在这一阶段中，一些公共行政学者进一步发掘公共价值在指导公共管理实践，尤其在统合后新公共管理理论方面的潜力，其中重要的推动者便是以斯托克(Gerry Stoker)为先导的网络治理理论学派。网络治理理论加强了同公共价值管理框架的对话与整合，进一步发掘公共价值(PV)成为公共行政理论的潜力，初步描绘了公共价值管理作为一种新的公共行政理论的轮廓。公共价值管理理论围绕公共价值重新明确了后新公共管理时代公共行政的应然目标与实现路径，具体回答了“什么是公共价值”和“如何创造公共价值”两个关键问题。公共价值管理理论主张，公共价值关注的是集体偏好，集体偏好的达成并不是通过个人偏好的加总，而需要在基于主体间的审慎协商与复杂互动的过程中达成；创造公共价值的路径选择应该基于一种“实用主义”，即根据创造公共价值的具体要求，构建开放灵活的公共服务递送体系，不再仅仅依靠科层、市场等单一选择，而是有机整合不同治理机构与机制，实现治理系统的整体优势。为此，公共价值管理重新阐释了后公共管理时代的政府角色，对于公共管理者提出了新要求。公共价值管理主张重新定位政治与行政关系，认为行政过程是政治过程的关键环节，效率与民主并不是截然对立，而是相辅相成的关系；创造公共价值不是单纯提供公共服务的过程，这一过程所嵌入的公众参与、民主协商等要素也推动了民主政治发展。这些理论主张使得公共价值管理显现出区别于新公共管理(见表1)进而成为新一代公共行政典范理论的端倪。

      表1 新公共管理与公共价值管理的区别

      

      整理自布赖森、斯托克和奥弗林的相关研究成果。

      (二)公共价值管理对于新公共管理困境的超越

      1.对价值困境的超越

      公共价值管理主张把创造公共价值作为公共管理的出发点与落脚点。作为公共价值管理的核心概念，公共价值首先体现为对公共行政价值的包容性。这一包容性的展开建立在“公民”定位的基础之上。相对于新公共管理“顾客”的定位或隐喻，以公民期望为核心的公共价值显然在意涵上更为丰富。在某种意义上，这一点统合了新公共服务理论对于新公共管理的价值反思。新公共服务理论从民主、公民权等角度，提出进一步审视公民与政府的关系，致力于建立以“公民”为中心的价值框架，全面回应公共行政在未来发展中所要面对的价值问题，试图统合公共行政的价值理性与工具理性，增强公共行政理论对于效率、效益、公平与民主等价值的包容性。

      同样，公共价值管理主张把公民之于公共行政的定位作为其出发点。公民的定位意味着公众不仅仅是公共管理和公共服务的对象，还是公共政策与服务体系的评价者，甚至参与公共服务供给体系的建构，成为公共服务的“合作生产者”。由此，公共行政所追求的价值不应仅限于建立在投入与产出上的效率与效益，还应该注重公共行政需要增益的民主价值。然而，这就牵涉了民主与效率的关系问题。这种关系从理论根源上而言是政治与行政二元对立的体现。虽然政治与行政二分在公共行政理论与实践批判中，逐渐遭到抛弃，但民主与效率的紧张关系一直被认为是公共行政难以跨越的障碍。公共价值管理就此重新解读了民主与效率的关系，效率价值的追求不应在民主价值面前止步，相反，应该把公共管理过程始终嵌入民主过程之中，考察其对民主过程的贡献。简言之，公众参与有利于治理过程产出真正有效的公共政策与服务，进而增进公共价值。由此而言，创造公共价值的过程也是民主与效率实现统一的过程。

      公民的定位实际上意味着，政府应该平等地保障公民的基本权利，不应该在市场化理念的扩张中，减少甚或丢掉维护社会公平与正义的基本责任，尤其在基本公共服务供给上应该不断推进均等化，维护公民的基本权利。此外，公民的定位还意味着公众不再是原子化的个人，仅限于对于个人利益的追求，而是存在于主体间关系中的、具有公共精神的对话者。这意味着其与新公共管理对于公共利益的界定是截然不同的。公共价值管理不再把立论的基础建立在公共选择的理性人假设之上，而是更多地汲取了社群主义的理念。由此，公共价值管理反对新公共管理将公共利益建立在市场领域中个人选择之上。这种个人选择矮化或忽视了公众的主体间性身份。公共价值管理主张公共管理者识别与发现公共价值的过程，就是公共管理者同公民尤其是利益相关者共同参与、相互对话、达成共识的过程。这一过程有利于公众提升参与、对话等积极主动维护公平正义的能力。由此而言，公共价值作为公共价值管理的核心目标，其在价值指向上所具有的包容性，有力地回应了新公共管理面临的价值困境。

      2.对工具困境的超越

      新公共管理主张引入授权、市场化等策略，通过竞争机制改善公共服务满意度，但改革带来的“碎片化”的治理结构，影响了政府的整体效益。公共价值管理主张一种后竞争式的政府，强调围绕创造公共价值实现治理机构与资源的整合。因此，治理机构与机制之间的关系成为公共价值管理所关注的重要目标。这一关系不再是新公共管理所倡导的竞争关系，而是一种在共同价值引导下的协调与合作关系。

      公共价值管理指出，公共性或公共服务精神的来源并非为政府部门所垄断，非政府组织同样具有公共服务精神。政府、非营利组织、公民团体都可以成为公共价值生产过程的参与者。公共服务体系应该以公众的偏好为依据，构建一种由多元主体以多种方式如契约等联结而成的灵活组合，进而建立开放灵活的公共服务供给机制，为满足公众需求提供更多务实的选择。就此，公共价值管理主张推行网络治理。网络治理是在总结公共事务和公共服务的多中心治理实践经验、汲取治理理论和网络组织理论的理论元素基础上，形成的后新公共管理时代的公共事务治理新模式。

      网络治理既是对社会公共事务的复杂性与动态性的回应，也是对由新公共管理的市场化改革所造成的日益碎片化的组织场景进行整合的探索的回应，更是对20世纪70年代以来不断出现的公共资源不足与公民参与、第三方政府(公私伙伴性关系)发展的回应。网络治理作为一种新型的管理与组织形态，力图通过协调实现科层、市场与网络化组织的统合。网络治理理论的出现是对现实公共治理实践和组织形态的新发展。这种管理实践就是指科层治理和市场治理之后出现的网络治理形式。组织理论研究的发展则关注一种不同于官僚制和市场化组织的网络化组织及其运作方式。网络化组织的运作并不依靠官僚制的权威命令机制，也不依靠市场组织的价格调节机制，而是依靠网络中行动者之间通过关系互动、价值共享和互相信任基础上合作机制。为此，公共价值管理提出公共管理者应该在公共服务网络中扮演积极的掌舵者角色，维持(maintain)网络治理系统的整体能力。总体而言，公共价值管理在与网络治理的整合中有力地回应了新公共管理改革所面临的工具困境。

      三、目前公共价值管理的限度

      公共价值管理将创造公共价值作为公共管理的出发点与落脚点，重新阐释了后新公共管理时代公共行政的使命，构建了基于“公民”导向的包容性价值框架，回应了以“顾客”导向、高扬“管理主义”的新公共管理所带来的价值困境。公共价值管理在治理工具方面，加强了同网络治理的对话与理论整合，注重治理系统的协调性，提升治理的整体效益，回应了主张竞争与分权的新公共管理改革所带来的“碎片化”治理。公共价值管理的回应能否实现理论超越，关键在于是否能够通过政治与行政的整合性分析，在改革理念上确证工具与价值的有机融合；在改革主张上，是否使得治理工具真正服务于公共价值的创造，让公共价值真正落实于治理过程。

      如前所述，新公共管理的“管理主义”思维并没有摆脱政治与行政二分的影响，“如果一种新的理论可以描述民主怎样穿透政治与行政的壁垒，那么二分法的消解及效率与价值的融合均将成为可能，范式更替就可能发生。”这里必须追问一个问题：为什么以往的公共行政理论没有实现这一超越？其关键原因在于以往公共行政理论对于民主的认知具有历史局限性，坚持代议制的票决民主是实现民主的理想形式。以往公共行政理论所论及的政治与行政的关系，植根于代议制民主框架下“民主代表负责制的反馈循环民主模式”只要反馈循环的各个环节都能正常衔接与运作，公众的意愿就能转化为实际的治理成果。然而，选举结果是否真正体现大众意愿，政治机构制定的政策能否符合大众意愿，行政系统是否切实贯彻政治政策等等疑问始终存在，“这种反馈模式不仅在整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。”以往公共行政的改革大多肯定循环的有效性，致力于引入新的工具如“绩效评估”等，不断强化政治控制或是加强对行政人员的程序规约与伦理教育。这些主张往往乐此不疲地修补着环式民主模式的漏洞，却忽视了改革的关键问题，是一种“堂吉诃德式”的改革。

      后新公共管理时代，公共行政学认为不存在适用于所有尺度的理想民主形式，“代议制民主在提供大规模社会民主化所需要的宪政秩序上更为适宜”；相比而言，参与式民主、协商民主等更为灵活的、更直接的民主形式，更适用于日常的公共事务治理过程；依托于丰富的民主形式，民主穿透政治与行政的壁垒便有了新的叙事基础。后新公共管理时代，公共价值管理站在了新的民主认知基础上，力图实现代议制民主与更直接民主形式的良性互动，因此在重新定位政治与行政的关系上具有重要的理论优势。公共价值管理强调政治民主在公共事务治理过程中的重要作用，这种政治民主显然不仅仅依靠多数决定的票决民主形式，而更多依赖广泛参与、协商审议、偏好互谅的协商民主形式。公共价值管理把民主视为一种进行利益协调，实现利益整合，达成公共价值的重要机制，是贯穿于治理全过程的重要元素。在治理目标制定上，民主机制为广泛的利益相关者提供利益表达的机会，能够汇聚更好、更丰富的决策信息、更具有创造力的决策智慧，能够改善公共决策的质量。在治理过程中，民主也是整合不同治理机构与资源的重要机制。通过民主机制，不同治理主体可以围绕具体治理的权力结构与责任分配达成共识，为网络治理的有效运行提供良好的合作基础。在治理结果测评中，民主机制也是获取公众反馈、改善治理方案的重要手段。从某种意义而言，民主形式的丰富不仅使“民主运转起来”，还推动公共事务治理过程真正围绕公众意愿运转起来。相比新公共管理的改革思路，公共价值管理对于后新公共管理时代政府治理危机的诊断已经跳出了政府治理本身，改变了以往“以政府管理改革追求政府善治”的思路，从整个民主政治系统出发，审视政府治理危机，提出把有效政府治理建设与民主政治发展有机结合起来。

      在此意义上，公共价值管理在改革理念上实现了对新公共管理的超越，指出了民主政治发展与政府治理协同推进的必要性。然而，从理念到具体实践，目前公共价值管理的改革主张必须正视政治现实的掣肘。民主政治发展的现实往往与公共价值创造的主张不相适应。目前公共价值管理研究者对此着墨较少。正如亚当·达尔(Adam Dahl)和乔·索斯(Joe Soss)指出的，“公共价值管理没有能够成功面对在最近几十年削弱了美国民主的那些力量。目前的研究几乎没有涉及这些事实，即权力和政治不平等的存在；也没涉及如何来克服这些民主化的障碍。”这使得目前公共价值管理的主张在具体操作性上还存在一定限度。

      例如，真正的公共价值难以达成。虽然穆尔、斯托克等学者推崇的公共价值管理发现与识别途径，即通过对集体偏好的关注，在政治协商的网络中，倡导公共管理者加强同公众的互动，积极推动公众参与，相互对话，最终达成公共价值。然而从公众参与到发现和识别公共价值之间并不是简单的线性关系，而是存在着众多的挑战性。“理解公众参与的必要性只是理解了公共参与挑战性的第一部分，而且也可能是最简单的一部分。即使是公共管理者和政策规划者接受了公民参与必要性的观念，他们依然需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳公民的参与”。怎样选择公众参与的形式和参与的程度等问题留给管理者来自由裁量。这就是公共管理者理解公民参与所面临的第二个挑战，而这也恰恰是问题的关键。

      实际上，公众参与就是公共管理者同公众分享政策影响力的过程。从这一视角出发，可以设想两种情况：一种极端情况是，公民可能被允许行使行政决策的实质性权力，管理者只负有咨询顾问的职责。另一种极端情况是，公民只被授予很有限的咨询顾问的权能，却并不保证公众可以对公共决策施加影响力，决策的权威依然保留在公共管理者的手中。公共价值管理在公众参与的问题上采取了一个中间选择，然而公共管理者在同多大范围的公众、以何种方式进行互动中，才能真正发现和识别公共价值仍是一个问题。就这个问题而言，公共价值管理还没有提供更多可操作性的方案，而只是在避免两种公众参与的极端情况下，采取了中间路线。在这一策略性选择下，各自究竟具体拥有多大程度的影响力还是一个悬而未决的问题。

      在从现实出发考察识别与发现公共价值的过程中，公众尤其是利益相关者之间能否持有对于政策的均衡影响力，是达成公共价值的关键。这种对政策的均衡影响力并不是理论倡导所能实现的，而是由实际存在的社会现实与政治结构所共同建构的。从西方国家的政治社会现实出发，公民所占有的资源是非均衡的。同时，政治结构进一步强化了资源占有的非均衡状态，其突出表现是，在现有的制度框架下，公众对公共政策过程的影响力是非均衡的。正如有学者所指出的，“在美国的环境下，政治学学者们已经明确了‘民主赤字’的许多细节。在经济不平等飞速发展的同时，政治改革将拥有物质资源占有量与政治影响力紧密联系起来。在工会和公民团体衰落后，商业利益在主导政治过程和政策内容方面获得了无可匹敌的地位。当今美国的公共政策过程实际造成了一些种族、性别和阶层的边缘化。政治规则被那些相互竞争的且越发受到公众责难的政治精英统治。”在实际政策过程中的互动产生的公共价值并不见得真正代表公众的期望与需求，而是更多地体现占有优势地位的集团的需求和偏好。这是因为在西方社会中，有组织的强大集团在推动公共议题形成方面具有更强的力量，政治领袖和公共管理者开发出了成熟的战略来引导公共意见。雅各布斯(Lawrence R.Jacobs)就此指出，“穆尔将‘价值’看做是政府生产的……远离了这一事实，即存在不平等的(政治)资源分配，使得相对少数的人能够对公共信念、公共政策和政府选择施加不均衡的影响。”在这种情况下实现各个主体的协作很可能是由力量强大的某一群体主导的过程，最终的治理结果是损害了实际的公共利益而满足了力量强大的群体的利益，而且公民参与和审议的过程最终还是要被纳入现有的政治体系中，其中的结构仍然是由不均衡的力量对比构成的。在政治过程中权力分配的不均衡使得许多政策过程变成了“设计的民主”，在这种情况下，公共管理者为了获取政治系统的支持而创造公共价值，只能够提交一些符合政治系统中的优势群体以及管理者自身利益及偏好的问题和政策提议，最终也会使公共价值缩减为某些优势群体的特殊价值。因此，真正体现公众的偏好和需求的公共价值在“何以达成”的问题上，依然存在困难。

      又如，在如何创造公共价值上，公共价值管理强调公共管理者应该承担诸多责任，具有更多的创造力，为实现公共价值争取有利的授权环境。在某种意义上，这是公共价值管理理论主张面对政治现实的无奈选择。就此而论，公共价值管理以创造公共价值为核心重新构建了公共管理者的行为框架。这一框架所包含的内容是复杂的。首先，角色的复杂性来源于以公民需求为起点的公共价值所追求的一种包容性。的确，公民的期望在复杂公共管理生态中，不断建构复杂的价值诉求。公民不仅要求政府提供有效的公共服务，而且在公共服务的流程中体现民主参与的诉求。这就使得公共管理者在实际的治理过程中所承担的责任是复杂的。公共管理者由此所要扮演的角色是多样的，这种角色要求显然要比以往公共行政者的执行者角色更具挑战性。在此意义上，穆尔主张公共管理者要在充满挑战性的治理过程积极拓展自己的行为空间，甚至要求公共管理者通过策略主动与上级管理者讨价还价。以此，公共管理者争取更为充分的权力支持，为增进公共价值的政策制定与实施创造有利的授权环境，同时，公共管理者还应该在治理网络中发挥掌舵者的角色。公共管理者不仅要承担政策执行者的角色，承担组织管理者的角色，还要承担治理合作者的角色，甚至还要承担议员代表的角色。

      可见，公共价值管理主张的公共管理者范畴已经远远超越公共行政人员的角色。在某种意义上，这也是穆尔采用“公共管理者”(Public managers)而不是“公共行政人员”(Public administrators)的“高明”之处。因为，公共管理者不仅包括公务员等行政人员，还包括民选官员。这种宽泛的界定也就在很大程度上扩展和强调了公共管理者的作用，以至于公共价值管理的公共管理者成为公共治理过程的“监护人”。虽然这种角色的复杂性基于对公共行政价值一种包容性回应，但同时还应注意其角色内容的内在冲突。正如“对当前政府绩效不满的背后隐藏的是部分相互冲突的期望值和价值观。纳税人希望民选官员抠紧办公机构的预算(经济)，同时他们也期望公共管理者使他们缴纳的税收起到最大的作用(效率)。政府服务的消费者期望他们的需求得到满足(计划效能)，其他利益相关者则希望国家的政策在制定和实施时能考虑他们的利益(对事负责)……高绩效的机构就是那种既能完成他们的使命，又能高效、有效、负责地执行他们的使命，同时又能恰当地顾及责任、平等和公共服务伦理道德的机构。”公共管理者只有正视并有效处理这些互相冲突的角色与价值，才能真正让公众满意，实现公共价值的创造。对此，目前公共价值管理研究并没有进行太多论述，而是将复杂的责任统统“堆积”到公共管理者的角色中去。

      综上所述，目前公共价值管理还主要停留在规范研究。公共价值管理作为公共行政典范理论的确证更多地来源于理论的思辨，这与新公共管理不同。从一国到多国的政府改革运动由表及里，由浅入深，早期以降低成本为目标的修补式改革逐渐扩展为一系列改革传统公共行政模式的有效举措。这些举措充当了新公共管理理论的实证基础，最终促使其成为公共行政理论的典范。而公共价值管理成为公共行政理论典范，还需要更多切实的实证基础；将公共价值创造的理念转化为更具操作性的方案，还需要进一步推动民主政治发展。

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