政府服务热线规范化与全政府建设--以济南12345热线为例_政府服务论文

政府服务热线标准化与整体性政府的构建——以济南市12345热线为例，本文主要内容关键词为：济南市论文,政府论文,整体性论文,为例论文,服务热线论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      20世纪70年代以来，为提高政府公共服务的供给效率，西方发达国家先后进行了一系列改革，倡导政府引入企业家精神，运用工商管理的方法，如民营化、竞争、扁平化等改进公共服务的质量，并缓解政府财政压力。但随着改革的推进，其分散化、分权化、突出竞争的思维模式导致了严重的公共服务碎片化。英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks et al.，2002：37）就曾总结了这种碎片化带来的转嫁责任、项目冲突、重复建设、目标冲突等八种弊端。20世纪90年代以来，基于对新公共管理改革带来的碎片化和政府空心化等问题的反思，许多国家进行了重塑公共部门协调和整合机制的改革，“整体性政府”（holistic government）的理论和实践兴起。如英国1999年的《现代化政府》白皮书中将“联合的公共服务供给”作为政策目标，在健康服务等公共服务中，协同、协调、整合的方法得到了普遍使用；澳大利亚政府的中央链接将来自八个联邦部门、各个州与地区政府的各种社会服务集结在一起，向公民提供一站式服务；美国在联邦和州级安全防御领域展开的联合行动，以信息共享和机构合作来避免恐怖分子的袭击和威胁。期间许多学者也纷纷展开研究。帕特里克·邓利维（2006）就指出，伴随着信息技术的发展，整体性治理有其极大的必要性和可行性，他通过对美国、英国、加拿大、日本等七个国家的公共管理的系统分析，认为整体主义的改革旨在以公众的需要为基础，简化和变革政府机构与其客户之间的关系。波利特（2003）提出了“整体性”方法的概念及其评价方法，认为其能够实现决策与执行、纵向和横向协调的思想和行动。还有的学者则进一步指出，整合公共服务就是责任治理、伙伴关系和在线网络技术与平台提供服务的过程（Mark Considine，2002）。从实践及已有的研究成果中我们可以发现：从价值理念上看，整体政府追求“整体价值和绩效的文化和哲学”，以“公众”和“问题”为导向，主张主动承担公共责任，通过打破政府间条块分化与割裂，实现和维护公共利益；从组织结构上看，整体性政府既不同于传统公共行政模式下的封闭式政府，也不同于新公共管理模式下的松散、分化式政府，而是形成一种“以联合为特征的组织结构”，通过“等级式”和“协商式”（Tom Christensen，et al.，2006：84-85）的方式实现层级的整合、功能的整合以及公私部门的整合；从实现方式上看，整体性政府创造出许多新颖的工作方式，如政策网络、线上治理、以问题为中心的预算制度、伙伴关系等；从运作机制上看，联合的组织结构决定了政府已经不能仅仅依靠行政命令实现社会治理，必须重新构建和落实整体性政府的信任机制、协调机制和整合机制等。

      近年来，基于打破政府系统内部严格的层级节制和部门主义，以及克服由此导致的管理和公共服务碎片化问题，我国开始了引入整体性政府理论推动政府管理改革的探索。彭锦鹏（2005）、胡象明、唐波勇（2010）系统介绍和阐述了整体性治理与传统行政模式和新公共管理的差异；竺乾威（2008）则基于整体性政府着眼于政府机构内部和部门的整体性运作，认为其实现有赖于一种恰当的组织载体和信息技术的发展。褚松燕（2006）、曾维和（2008）、胡佳（2010）等对整体性政府的组织模式和治理结构进行了分析。麻宝斌、仇赟（2009）、李荣娟、田士兵（2011）、郑石明（2012）等用整体性政府理论对我国的大部制改革进行了分析，探讨了我国在大部门体制改革过程中健全部门间行政协调机制的可行性途径。在实践层面，随着改革的不断深化，许多地方政府在构建整体性政府方面也进行了积极的尝试，北京市政公用的跨界合作、随州市党政机构联动的模式、中山等城市的行政服务中心建设等都积累了宝贵的经验。

      整体性政府的构建有赖于先进理念的引导，同样也需要高效的组织载体、运行平台的支撑，需要健全的利益协调和资源整合的机制推动，需要基于共识的、具有约束力的组织原则和行为标准来规范，需要多元主体参与、以公众满意为最终标准的绩效评价体系的保障，在这些方面我们还需要不断地研究和探索，找到突破口和示范点。我们认为，公共服务的标准化是助推整体性政府建设的重要路径，它在内在逻辑、价值取向、实现目标与形式等方面与整体性政府的追求高度吻合。另外，考虑到我国许多地方政府设立的政府服务热线，已经成为综合受理公众诉求，协调解决突出民生问题，促进公共服务整合供给的重要平台，所以本文以济南市12345政府服务热线标准化建设为例，试图通过对其建设经验和效果的梳理和剖析，揭示政府服务热线标准化对推动整体性政府建设的作用及其机制，为其他地方政府以标准化促进整体性政府建设提供参考和借鉴。

      二、标准化推动整体性政府建设的依据

      （一）从内在逻辑上看，标准化与整体性政府具有统一性

      标准化是寻求一条“普遍性、科学性和可持续性的政府管理创新的途径”，其根本目的是实现政府运作的规范化、透明化、合法化，减少工作的随意性和人治因素，并以此达到提升政府工作绩效和服务水平、改善政府形象、实现官民互动和提高民众满意度的效果。“标准化的方法为政府改进公共服务提供的水平和效率，改善民生，推动社会公平，同时提高自身服务水平和效能，提高管理社会的能力，提供了一条科学的、可操作性的路径，构建了一个全新的政府治理社会模式”（黄恒学等，2011：53）。整体性政府的构建与标准化体系构建的目标不谋而合，整体性政府是针对传统碎片化管理流弊而提出的，以“一站式”服务为显著特征的政府管理模式，通过减少破碎化管理，使政府行为更加紧凑、政府效能不断提高、治理资源得到优化，更好地兼顾问题处理过程的高效性和结果的公平正义性。正如英国著名学者佩利·希克斯所言，它超越了政府层级、部门功能分工的鸿沟，以问题为核心，向民众提供整合性服务，是关照全体、预防性、整合性、改变文化、结果取向的政府。因此，服务性、整合性、系统性、回应性、动态性等成为标准化和整体性政府内在统一性的基本特征。

      （二）从内容和形式上看，标准化与整体性政府相互契合

      标准化和整体性政府构建的核心内容都是实现政府行为的高效性。一方面，“整体性理论着眼于政府内部机构和部门的整体性运作”（竺乾威，2008：57），致力于通过重新整合治理目标、优化政府治理结构、改进治理方法和技术、完善从过程到结果的治理流程、塑造整体性治理文化等措施实现新型社会治理。另一方面，当前我国仍处于政府管理创新的过渡时期，传统的行政管理体制已经在诸多方面暴露出不足，而新型社会治理体制的构成因素还缺乏一个调配、整合、优化的过程，标准化通过明确治理主体、主体间权责划分、治理资源配置、治理行为规范等措施为整体性政府治理提供了必要的技术手段。

      顶层推动下的网络化治理结构是整体性政府的理想模式。彭锦鹏比较了传统官僚制、新公共管理制度和整体性治理的不同，认为在组织结构上整体性治理采用的是网络式服务（彭锦鹏，2005：75）。就当前的状况看，实现整体性政府既不能完全依赖于政府权威和行政命令，也不能完全依赖于契约和合同实现多方均等参与，而是要将顶层优势与多元网络优势有机结合起来，既能够充分利用政府的专有资源，又能够很好地调动整个社会力量，使之成为一个完整的公共服务系统。标准化系统与整体性政府具有类似的结构形式，在同一的标准体系之下，各部门或单位根据实际情况制定具体的服务实施标准，既保证了标准的整齐划一，又保证了地方自主性的发挥。

      （三）从实践操作来看，标准化能够在推动政府效能方面发挥巨大作用

      将标准化用于提升政府工作效率的实践早已有之，从“科学管理时代”泰勒的时间和动作标准化研究，韦伯的非人格化的官僚层级制，再到20世纪80年代初开始的以“政府再造”为核心的新公共管理，如80年代里根政府将标准化理念和技术引入公共服务领域等，每一次标准化工作方式的运用，在短时期内提升政府绩效方面都发挥了巨大的作用。但随着标准化方式的不断细化和深入，由于缺乏相关的技术支撑，以及标准化的过度使用或滥用，政府间的沟通和协作变得越来越困难，由此产生了“机构裂化”、“管理分割”等管理碎片化流弊。

      21世纪的标准化在公共部门的运用已与以往大不相同，统一的标准化体系的建立和网络信息化的发展成为标准化推进与整体性政府构建的契合点。整体性政府的构建需要以高度的信息化为支撑，以信息化实现无缝隙对接与资源共享。正如有的学者所讲的，整体性治理是一种“线上治理”模式，政府整合程度随着技术精密程度的提高而提升。“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务。”另外，统一标准体系的建立为政府服务标准化与社会标准化之间的有效衔接提供基本的框架。统一的标准体系的建立、网络信息化的快速发展使得以标准化推动整体性政府构建有了现实的可能性和可操作性，“信息网络技术的发展，对政府的公共服务范围和模式提出了新的改革要求……其中最主要的就是标准化管理在公共服务领域得到广泛的应用”（胡税根等，2009：40-41）。

      （四）以政府热线标准化为突破，推动整体性政府构建的考量

      相对于其他公共服务标准化而言，政府服务热线标准化涉及部门更广，涵盖居民生活领域更加宽泛，解决的问题更具有复杂性和急迫性，因此，也更加有利于实现不同政府层级间、不同部门单位间治理资源的重新整合，从而为群众提供统一的服务窗口。“为民众提供整合性的服务，而不是让民众为了解决一个问题而奔波于各个政府部门”（肖瑶等，2009：34）。具体来说，以热线标准化为突破，推动整体性政府建设基于以下考量：一是政府服务热线开通时间长、运行相对成熟，对热线实施标准化能够降低政府服务标准化探索的难度，并为其他标准化的实施提供参考。二是政府服务热线通过“一号对外”机制，不断收集社会各界的服务需求和政策建议，为各部门下一步服务标准化提供明确而又具体的参考标准。热线标准化互动性的特征有利于公共政策制定的科学性和有序性。三是政府服务热线标准化的顺利实施对于提升政府公信力和民众满意度，为下一步工作的开展打下良好基础。四是政府服务热线标准化为整体性政府绩效考核提供可量化的参考标准。不同于单个部门工作标准化，政府服务热线标准化是针对政府整体运行状况的一个总体考量，能够有效地避免“部门主义”、“只见树木不见森林”等政府碎片化管理行为。

      三、济南市政府服务热线标准化的背景及举措

      （一）问题的提出：来自38条热线整合前后的困境

      2008年之前，济南市有常住人口近600万人，作为一座历史悠久和浓郁现代化气息并存的城市，济南市在经济发展与环境保护、基础设施的建设与完善、泉城特色打造与古城保护改造、城市拆迁补偿以及外来人口管理与安置等方面的问题日益突出，群众复杂、多样化的利益诉求成为推动济南市政府探求新型治理模式的根本动力。12345政府热线整合之前，济南市已有38条市民服务热线，但同全国大多数城市热线弊病一样，热线虽多，却经常出现“投诉无门、久投不决、监管缺失”的问题，各部门间权责交叉不清，或政出多门的现象造成大量的财政资源浪费，政府形象受到严重影响。

      2008年9月，济南市将原有的城管、市政、工商、供电等38条政务类公共服务热线整合为12345政府服务热线。由于缺乏统一的标准和有效的监督机制，热线整合后受理人员业务不熟练、部门间协同能力差、办理时限周期长等管理碎片化的现象没有得到根本性的改变，为进一步规范部门间权责界限及协作机制，同时，为更好地优化政府服务流程，提升政府服务受理人员的业务水平，济南市政府开展并逐步完善了政府热线标准化工作。

      （二）服务热线标准化建设的具体措施

      政府服务热线成立伊始，济南市就将其定位为“民生直通车、发展助推器、行风监测仪、决策信息源、形象代言人”，高端的定位决定了以标准化促进整体性政府举措的高执行力。

      1.加强顶层设计，构建五级办理体系

      济南市高度重视热线规范化发展，成立了由市长任组长，副市长、秘书长、办公室主任担任副组长，各县（市）区政府和市政府各部门主要负责人为成员的市政府服务热线办公室，下设热线一处、二处、三处，分别负责行政综合、督查督办和调研宣传工作。2010年，由济南市政府办公厅、市质量技术监督局、市发展环境投诉中心和市政府各部门、各县（市）区政府分管领导组成服务标准化试点工作领导小组，设立济南市12345政府服务热线标准化委员会，并组建标准化管理办公室。同时，乡镇、街道也建立热线工作站，村（居）作为办理工作的基层单位，也明确了专人负责。目前已构建起上下贯通、互联互动的市领导、市、县（市）区、街道办（乡、镇）、村（居）五级办理体系，形成横到边、纵到底，无缝隙覆盖的热线标准化工作网络（见图1）。标准化组织体系的建立与完善为推行上令下达、汇集民意、反映市民呼声、明确部门权限提供了基本的组织保障。济南市整体性政府构建与政府服务热线标准化建设相互推动，共同形成一个良性的循环系统。

      

      2.统一标准要求，丰富标准体系内容

      按照GB/T 24421的要求，济南市先后对标准化体系进行多次修改与完善，2012年，在对原有的63项标准进行修改的基础上，按照责任部门和业务属性双重维度，初步建立起以服务提供标准为核心，以服务通用基础标准和服务保障标准为配套，覆盖热线服务全过程的1090项社会管理标准综合体系（见下页图2）。统一的标准化工作要求保障了工作的整齐划一，彻底杜绝了工作的随意性，同时，对热线受理事项从受理、转办、督办、办结、回访等各个环节，均按标准进行记录归档，避免服务标准体系与实际工作脱节的问题，保证各项标准得到有效执行。例如，根据受理问题范围的不同，按照部门分工原则制定发改委、经信委等41个部门热线办理标准，按照行政区划不同，划分为历城区、历下区和高新区等11个县（市）区政府热线工作标准，另外，各县（市）区和市政府部门结合各自实际，进一步制定出符合地方需求的工作标准，如天桥区首问负责制、AB角工作、公开承诺制等。

      

      3.优化标准环节，实现部门无缝隙对接标准化建立了“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、部门联动、限时办结”的工作机制，将来电依据内容进行分类，形成咨询类、求助类、建议类、投诉类四大类别，重新梳理了受理、直办、转办、协办、督办、反馈、回访、发布、分析、呈报、归档等十余个工作环节（见图3），并对各个环节进行了比较详细的规定：在最大限度实现直办的基础上（包括来电人—受理人—责任单位三方无障碍回复，占比80%），对于需要由承办单位办理或者需要多部门联合行动的复杂问题，要求各受理人员严格按照工单制度处理，如通过确定主办单位与协办单位关系、及时报告相关政府负责人批阅处理等；另外，通过标准化对督办和回访制度的规定，对责任单位受理诉求的办理时限和效果进行了明确的规定，以保障办理的质量，如对需要转办的工单，重大、紧急事项必须在3个工作日内办结，普通事项必须在5个工作日内办结等。如2011年受日本核辐射影响，引发的居民抢盐恐慌事件，针对市民来电、来信咨询急剧上升（日间接受12 822件），热线办立即启动应急预案，合理调整受理人员，并及时汇报市领导，紧急召集公安局、工商局、商务局等11家分管单位领导制定应急措施，通过统一发布信息、疏导市民情绪、稳定物价等措施，事件于当天晚上平息。

      

      4.引入多方参与，促进政府与社会互动

      济南标准化工作的开展符合“党委领导、政府负责、群众参与、社会协同”的城市社会管理创新要求。“全民参与社会管理”贯穿于标准化制定的全过程，标准化完善的进程中收到了来自普通市民、私营部门、媒体、第三部门、济南市人才专家、高校、人大、政协等多方的宝贵意见，政府也通过电话回访、满意度调查、专题讨论会、市民代表会议等措施积极地给予回应并采纳，政府与社会、民众之间形成了良性的互动。为实现科学奖惩，激发承办单位和工作人员为民办事积极性，充分发挥标准化系统的最大效能，济南市还依托山东大学制定百分制考核评分标准，开发满意度测评系统等，以公开、公平、公正为基本原则，坚持客观性、系统性、准确性、可量化性和可验证性相统一，保障政府服务工作直接置于群众的监督之下（见图4）。“全民参与社会管理”同时促进了行风大转变，政府公信力和群众满意度显著提高。近年来，济南市信访量下降近三成，关于行政效能方面的投诉也有了显著下降，市民的满意度和认可度持续提高。在“2011年连氏中国服务型政府指数”中，济南人选“服务型政府十佳”，排名第四，基本公共服务排名第一。

      

      5.强化多样化培训，提升业务素质和能力

      整体性政府构建的成果最终将通过受理和办理人员的业务素质体现出来，围绕提升人员业务水平、服务态度和工作积极性等因素，济南市热线主要开展了以下工作：一是开展受理人员的业务培训。开展“三不留四提高”和“千百十一”等主题培训活动，邀请职能部门工作人员讲授专业知识，并对受理人员工作情况进行现场点评。二是组织业务人员岗位交流。通过与部门以及县、区开展人员交流，定期组织工作人员到工商局、交通局、市政公用局等部门进行岗位交流，学习业务知识，提高对专业知识的处置能力。三是开展各种形式的业务竞赛活动。举办“让市民聆听我的微笑”、“我心中的12345”演讲比赛、知识竞赛等，锻炼工作人员表达能力，强化主动服务意识。通过以上措施，业务受理人员的工作能力、认同感和归属感不断提升，受理业务直办率达到80%，受理人员与市民之间的沟通变得更加畅通、高效。

      6.依托先进技术支撑，推动公共服务智能高效

      实现整体性政府必须以先进的网络化和信息化为载体。济南市在推动整体性政府建设的过程中积极探索政企合作新模式，通过与联通公司合作，开发出具有高度信息化和智能化的办公系统，达到世界领先水平，在对原有办公系统进行重新规划设计的基础上，逐步实现自动分类、自动转办等智能化功能，实现用数据说话、用数据管理、用数据决策。另外，还开发了电子地图查询、系统问题预警、现场管理示意图等功能，有效提升了热线系统自动化水平和为民服务效率。信息技术的运用使得政府办事效率、效能明显改进，政府热线日均受理来电6 319件，日均通话时长340小时，各部门办理时限从原来的10～15天普遍缩短为不超过5天，热线办结率从开通之初的80%增长至现在的97%，回复率保持在100%。同时，行政成本得到有效控制。政府服务热线每年支出的全部经费为600余万元，仅为组建相同规模全额事业单位每年支出的1/3。

      四、济南市以标准化促整体性政府建设的启示

      （一）注重顶层设计，强化组织建设

      以标准化推动整体性政府建设要格外注重顶层推动作用，发挥好其统筹全局的作用。顶层设计的有无、理念先进与否、结构是否合理、人员的配备等都将直接影响整体性政府治理方案的提出与具体开展。具体来说，顶层设计主要包含：在设计原则上，要兼顾权威性与灵活性，从而保证标准化体系在各级政府中的贯彻和落实；在设计结构上，要依据不同的工作内容合理划分功能部门，保证部门间的有效沟通；在人员配备上，要由各层级政府负责人与标准化专业人士共同组建，保证标准化系统的可行性；在设计理念上，要坚持创新性和协作性，及时根据新情况、新问题不断完善标准化体系。

      强化组织建设包含组织机构建设与组织人员建设。在标准化组织机构建设方面，要建立市一级主管部门，并由相关领导担任第一责任人，负责理顺各部门、单位职责和权限，整体负责标准化统筹工作，保证上令下达和政策的畅通性，尤其要注重发挥基层部门的优势，实现管理重心的下移，切实增强社区服务水平，同时要注意横向部门间协作与整合；在组织人员建设方面，要通过教育和培训，使受理人员转变单人作战的理念，强化团队配合，形成合作、规范、高效的工作习惯，熟练掌握标准化的工作方法，以行为标准化实现工作整体性。

      （二）完善标准体系，鼓励多方参与

      虽然，当前政府与社会之间的互动有了很大进步，但问题的解决在整体上仍多局限于政府系统内部，政府作为唯一的决策中心的现状并没有得到根本性的改变，社会组织、公众等各方多成为诉求信息的发出者和政府治理结果的承受者，仍没有参与到标准化决策的中心环节来，这一方面导致政府压力过大，整体性治理效果大打折扣；另一方面，社会分担不足，社会组织专业优势未得到有效发挥，社会成长能力受阻。未来应着重构建“双核心、两统一”的标准化服务系统（见图5），以更加有效的整体性治理满足社会需求，平衡好政府内部协调空间的有限性与社会问题复杂性、动态变化性之间的矛盾。“双核心”是指政府服务标准化体系与社会或者行业服务标准化体系；“两统一”是指政府和社会服务标准化要遵循统一的标准制定规则和开发统一的网络沟通平台。将多元参与主体引入决策中心环节，实现更高层次的沟通和社会自治是实现整体性治理的内在要求。整体性政府不是一个封闭性系统，而是要打破政府自身局限，实现政府内部标准化系统与社会组织系统的有效衔接。“公共部门业务采取委外、民营化、去任务化、行政法人化等做法，运用更多非营利组织与私部门接轨，而使公私合伙关系产生渐层合作的关系”（彭锦鹏，2005：70）。未来围绕整体性政府建设应着力开展以下具体工作：

      

      一是将社会组织以及一些专业机构等纳入整体性政府建设的宏观框架中，按照服务标准化的统一要求，推动社会组织和相关的专业机构等出台本行业服务标准化，不断丰富整体性政府服务标准化体系的内涵与外延，积极拓宽社会组织参与决策及社会问题应对的渠道等，推动政府服务标准化与行业标准化有效衔接；二是为社会组织的标准化服务建设提供政策性支持，如政府购买社会组织服务、政府同多方治理主体分享标准化服务经验、为标准化体系建设方面的人才和智力提供支持等；三是充分发挥政府热线网络平台优势，通过建立政府间信息共享的统一技术标准，增进部门间、层级间的信息一致性。应着手于各级政府以及政府部门间信息资源的逐步整合，有效打破部门间“信息孤岛的状况”（胡佳，2010：50）。要发挥网络宣传作用，让更多的市民了解热线服务，进而参与到热线标准化的建设之中。另外，通过服务外包，开发更加智能化、便利化的服务系统，实现群众的自助服务。

      （三）界定各方职责，优化业务流程

      以标准化推动整体性政府建设实质上是一个“先分离、再整合”的过程。“先分离”就是要清晰界定政府间、政府与社会间在公共服务提供上的权责界限，既要保证政府的“有限性”，又要发挥政府在公共服务宏观战略规划方面的顶层设计与推动作用，既要通过标准化对政府间权责界限进行进一步的细化，又要对政府间合作提供依据和便利；“再整合”就是按照权责界限和公众需求属性两个维度重新优化公共服务供给流程，通过整合相同或者相似的事物，摒弃条块分割、等级森严的复杂结构关系，优化投诉、受理、转办、协办、回访、办结、归档等流程，实现“排除相互破坏与腐蚀的政策环境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结合作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”（Christoppher Pollit，2003：135）。

      （四）完善立法保障，推进长效运行

      除标准化体系本身的科学性和可操作性外，保障政府服务热线标准化能够长效运营的另一项措施就是法律化、制度化。从目前情况看，我国还未出台专门针对以政府热线标准化推动整体性政府建设的国家层面的法律文件，各地主要依靠地方出台的条例或规章等指导标准化的具体实施，如《济南市12345市民服务标准化建设方案》、《12345市民服务热线工作责任追究办法》、《济南市监察局关于印发〈12345市民服务热线工作责任追究办法〉的通知》等，立法上的缺失导致政策的执行力度不强，政策考核缺乏可靠依据，从而为政策变形提供了可乘之机。以标准化促进整体性政府建设，就是要解决多部门间的协作问题以及政府系统与社会系统的有效互动问题。未来应加快以下几方面的法规、政策制定：一是以构建整体性政府为目标，建立健全标准化建设总纲性的法律文件；二是加强对标准化执行和监测等方面的立法工作，重点明确业务受理后转办、承办、督办、协办等环节各部门的权责体系划分，以及配套的考核、奖惩制度建设；三是对于整体性政府建设中社会组织、公民、媒体、高校等多方利益相关者参与社会治理决策标准提供法律依据等。

      （五）深挖数据资源，延伸系统功能

      “大数据”是实现整体性政府治理的重要依据，标准化系统的运用带来海量的数据信息，这些信息直接来源于市民日常生活的咨询与诉求，以及对政府治理改进的建议或投诉，因而更加具有针对性。在这方面可以借鉴济南的已有经验：一是通过开发更加智能化的数据处理系统，对数据进行科学、合理的分类、整理、汇总、存库等；二是做好数据的分享与保密工作，通过将数据进行匿名处理等保密措施加强与高校、科研院所、权威人士等分享数据，保证数据分析的质量；三是通过将数据集中处理，将发现的问题进行进一步地分析，对于涉及单个部门的问题，直接反馈到该部门，对于涉及多个部门间的问题，如拆迁过程中导致的环境问题以及基础设施建设等问题，需要制定更加具有针对性的部门间合作协议等。

      （六）平衡标准体系建设与部门能动性的关系

      为公众提供整体性的服务，实现政府的整体性治理是政府热线标准化建设的根本出发点和落脚点，最根本的就是要实现以服务为导向。标准化建设需要作为一项规范政府服务、提高政府效能的长久之计来运行，在以公共服务标准化推进整体性政府建设过程中，要特别注意平衡部门活力与高执行力之间的关系，既要保障政府层级之间、部门之间以及政府与社会之间标准化的整齐统一，又要鼓励各部门根据实际情况创新服务标准，严防错把手段当做目的和为标准化而标准化的形式主义。

      当前，我国整体性政府的构建还处于起步阶段，政府和学界对整体性政府的内涵、特征、功能以及构建途径等还缺乏统一、有效的认识。整体性政府既不同于以往的行政政府，它更加注重“行政问题的预防；人民问题的完整、快速解决；效能的提高；合理的政府运作规划及结果导向”（彭锦鹏，2005：76），同时也与新兴的网络化政府存在诸多差异，它既兼顾了传统行政的高效、统一性，又兼顾了治理型政府对结果公平正义性的关注，因此，整体性政府不仅要做好“加法”和“减法”，“更为重要的是通过整合和协调做好乘法——公民的合理诉求得到满足、政府部门形成无缝隙组织、政府效率和效能不断提升、良好的政府形象得以形成”（赵勇，2011：73）。济南市以政府热线标准化建设为突破口，积极推动整体性政府建设，并取得了显著成效，为其他地方政府以标准化促整体性政府建设提供了有益的启示。

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