从行政学的视角审视体制问题，本文主要内容关键词为：视角论文,行政学论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、体制问题的实质
诺顿·E·朗在《权力和行政管理》中提出“行政管理的生命线就是权力”。有学者认为，体制是社会系统中人们之间权力关系的格局，关系到人们能够“做什么”的权力。我们认为，组织体系存在的体制问题实质是组织体系之内或组织体系之间存在的权力主体的构成不当、权力主体之间权限设置不当而导致的问题。
体制问题具有系统性、结构化和复杂化的特征。体制问题在组织体系之内或组织体系之间存在时，在管理层面所表现出来的是纵向的职能所属错乱与横向的协调失效。但作为组织系统的体制问题，无论是因为组织权力主体构成不当表现出来的机构之间职能归属错乱和协调失效，还是主体间权力分配不当所造成的管理梗滞，最终都可以归纳为制度性主体权力分配不当的问题。
从严格意义上说，我们所说的简单组织的“体制问题”，不属于实质性体制问题。只有与公共领域和准公共领域有着复杂关系，负有广泛的职责，拥有复杂的组织机构体系所产生的制度性、结构化的权力配置问题才可以称为体制问题。
体制问题是组织中权力主体权力结构化导致的病理问题，是非个人思想品质而导致的问题，是打击组织中人的行为方式与积极性的消极性问题，是引起社会性问题或社会性领域发展迟缓、静滞，甚至后退的问题，是制度性、复杂化并具有“上溯性”特征的问题。诊断体制问题既要从体制问题产生的领域层面又要从体制问题产生的要素层面进行。
二、领域层面的体制问题
有研究者认为，系统的涌现发生在社会系统中，就是体制问题。这是一个宏观分析得出的结论。体制问题的系统性导致了问题的复杂性和分析的难度。把体制问题归纳为组织系统的制度性主体权力配置不当的问题，只是探究了体制问题的实质，依然没有接近体制问题的核心层面，也不可能对相应领域的体制问题做出实质性的具有指导意义的分析，并提出可操作性的解决措施。因此，还必须对体制问题的领域层面做出更进一步的分析。
1.公共领域的体制问题
我们认为，公共领域的体制问题是社会权利的配置不当的问题，也就是社会权利在国家与公民之间、在公共机构之间以及公共机构和公民之间的配置不当问题，包括主体的配置不当和权限的配置不当。公共领域的体制问题大体上可以归为三类。
第一类是国家权力结构中政治权力在公共领域的作用领域、范围和程度的恰当性问题。在国家权力结构中，如果随着国家社会经济的发展变化，政治权力没有限定在应有的范围和作用领域；如果政治权力在经济社会发展过程中，在立法、司法、行政和其他公共权力的结构性变化过程中，没有被合适定位，存在着政治权力对其他公共权力的冲突，体制问题就会产生。这一类体制问题的解决必须在科学的政治体制框架下，在政治体制改革的前提下进行。
第二类是行政权力在公民和行政机构之间的分配问题，是行政权力对公民权利的作用边界问题。这类体制问题表现在行政管理过程中，行政权力与公民权利的经常性的冲突；表现为行政管理模式的效率、效能和回应性的微弱；表现为公民对政府的行政管理方式、范围强烈不满，对治理模式变革的强烈呼吁。此类行政体制问题的解决是改变目前的行政治理模式。
第三类是配置恰当的行政权力在公共权力机构体系内分配不当引起的机构设置摩擦问题和运行不当引起的管理梗滞。这类体制问题表现为行政机构体系内部职能分配不当、组织结构不合理和协调无序。此类行政体制问题必须根据行政权力的目的和意义重新配置行政职能，对行政机构进行调整，对行政权力的运行进行调配。
2.准公共领域的体制问题
从社会权利的分解来看，社会权利分解为国家权力和公民权利，具有阶段性和变化性。准公共领域是社会权利在分解过程中产生的，是国家权力对公民权利的回归。准公共领域的体制问题可以分为外部权力配置产生的体制问题和内部权力配置产生的体制问题。
第一，对于准公共领域外部权力配置产生的体制问题而言，是指准公共产品提供的权力主体问题和权力限度问题。表现为政府对公共产品的提供理念、提供模式、管理模式与社会对准公共产品的要求之间的矛盾。当适应社会经济发展出现的准公共产品的提供主体与提供方式，与传统的提供理念、提供方式、管理模式的冲突所产生的问题，属于准公共领域的体制问题。
解决这类体制问题必须从三个方面着手：其一，改变准公共产品提供的理念，使准公共产品的新提供方式被政府和社会接受；其二，赋予准公共产品的社会性主体权力，使提供准公共产品的社会性主体合法化；其三，改变政府对准公共产品的管理模式，赋予准公共产品的社会性主体适当的管理权限。这类体制问题解决的程度取决于这三方面矛盾的消除程度。
第二，对于因准公共领域内部权力配置产生的体制问题而言，是准公共产品提供主体的组织体系内，因为制度性权力的分配不当，引起的职能归属和机构设置的矛盾问题。
这类体制问题在所有体系化的组织中都可能会存在。管理者必须用系统的视角和方法，着眼于组织体系来分析和解决问题。对于组织体系并不庞大的准公共产品提供机构而言，如没有外部权力配置问题，这类体制问题是简单的。但对于规模庞大的组织机构而言，体制问题必然牵涉到外部权力的配置问题。同时，体制问题的复杂性又与管理规范化不足联系在一起，夹杂着不属于体制问题的其他问题，从而增加了解决体制问题的难度。
解决这类体制问题的关键是从组织体系内部找出权力—机构—职能之间的内在矛盾，并按照这一逻辑关系分析矛盾的症结所在。对这些症结逐一化解，并制定可行性的政策和措施。
3.私人领域的体制问题
私人领域的体制问题限于大型企业之中，跟公共领域体制问题中的第三类问题和准公共领域内部权力配置不当产生的体制问题在本质上来说没有区别，都是内部权力的配置不当产生的机构设置摩擦及其管理过程的梗滞。因此其分析的方法和解决的途径对这类问题也可以参考。
三、体制问题的诊断要素
仅仅从领域层面来诊断体制问题其解释能力还是相对微弱的，诊断体制问题只停留在领域层面则意味着还没有找到问题的真正所在。对于体制问题的解决必须对体制问题的要素层面进行诊断。当然，引起体制问题的要素肯定很多，但真正能作为诊断体制问题的要素必须具备两个特征：第一，这一要素是组织体系的重要构成要素，这一组织要素的变化必然引起组织的内部结构的变化；第二，这一要素是组织体系的重要影响要素，这一要素的改变将驱动组织体系质的变化。我们认为，一般意义上而言，诊断体制问题的主要要素有：职能归属、财政管理制度、人事制度、绩效管理制度。
1.职能归属
组织体系中存在的体制问题实质是组织体系之内或组织体系之间存在的权力主体的构成不当、权力主体之间权限设置不当而导致的问题。从体制问题的实质来看，体制问题首要是职能归属问题。对于公共领域和准公共领域的组织体系而言，职能的归属问题存在于三个方面：其一是职能归属不当，把本来不属于该组织的职能归属于该组织；其二是职能归属不清，职能归属没有法定标准，不同组织间相互推诿；其三是归属于组织体系内部的职能，在组织机构内部划分不清，导致组织内部产生职能冲突或相互推诿。
职能归属问题的第一方面的和第二方面的体制问题是复杂体制问题，在公共领域和准公共领域都存在，是组织体系之间职能分配的关系问题，归根结底是权力主体问题。这一类体制问题有层次性。解决这类体制问题要跳出组织体系框架才能找到可行性的解决措施。当然这又引起另一类职能归属的体制问题，甚至引起问题的连环“上溯”。事实上，这种体制问题因为协调的困难而很难解决。
很多体制问题必须从国家权力的分配结构中去寻找，要进行政治体制改革，重新设置职能归属，并牵涉社会利益结构的变化，解决起来非常困难。
职能归属的第三方面的问题存在于组织体系内部，其复杂性远远要低于前两类，但对于体系复杂的组织而言，其难度也是巨大的。不可避免的是这类问题如果必须“上溯”的话，也许会引起连环的“上溯”，但其上溯范围不会超出其整体的组织框架。
2.财政管理制度
财政管理问题不一定是体制问题，但财政管理问题最容易引起体制问题。财政管理是组织中最重要的组成部分之一。任何组织的任何机构，都需要资金才能运转；财政管理影响经济发展、公共部门和私人部门的规模，并在一定程度上决定着资源的分配和使用，其激励和控制作用影响着组织的各种行动。从某种意义上而言，一个国家或政府的财政管理体制本身就是政治力量或政治体制的体现，对组织的发展、决策的制定和执行有着根本性的影响。
“预算的编制和执行决定着政府活动的性质和范围”，这一论断对准公共领域和私人领域的组织也有意义。因为财政管理对任何组织的规模、发展、影响力和绩效都会产生影响。无论在哪一类体制问题中，在财政管理的体现主要是预算问题。公共行政体制必然与政府预算问题相关，准公共行政领域的组织和私人领域的组织则与政府预算和组织内部预算都相关联。我们说传统行政体制与新公共管理体制是完全不同的管理体制，其中财政管理制度成为体制转变的决定性因素之一。这也说明了财政管理对体制问题的关键性作用。诊断体制问题必然要查找财政管理中存在的问题对组织所产生的影响。
3.人事制度
人是社会和组织的关键因素。公共领域中，传统官僚制有其特定的人事制度。招聘、培训、任命、晋升、退休、养老等一系列制度，成为官僚制的重要特征，是决定着官僚制的关键因素。任何严重的人事管理问题必然产生体制问题。一个国家的宏观人事制度及各组织体系的微观人事制度所产生的问题，特别是公共领域的人事招聘、晋升和任命制度以及由此形成的利益关系都将成为体制问题的关键性因素。
公共领域和准公共领域的体制问题如果与人事制度有关，则首先要到组织体系层面之外的人事制度中去寻找，其次才是到组织内部的人事制度中去寻找；私人的领域体制问题如果与人事制度相关联，则主要是到组织内的人事制度中去寻找，其次才是到国家层面的人事制度中去寻找。因为公共领域是国家权力的分支，而私人领域更多的是组织自身权力的运用。
4.绩效管理制度
任何组织的绩效管理制度都具有高度的整合性。绩效管理以工作成果为导向，与机构组织目标相结合，对组织和组织成员的行为效果做出评价并进行激励。特别是现代人事制度与财政管理制度都与绩效制度紧密相关，从而对组织发展和组织成员的发展、对组织的行为和组织成员的行为都有着决定性的影响。从体制问题的诊断要素层面来分析，绩效管理制度是体制问题诊断的重要要素之一。
任何组织的绩效衡量都极其复杂，衡量绩效的理念、方式、机制、制度都对组织体制产生影响。由于现代绩效管理制度已经成为财政管理制度和人事制度的一个论证性基础，特别是公共领域的绩效问题往往成为利益分配、人事管理和财政管理的重要途径，因此，在现代体制问题中绩效管理是体制问题产生的重要原因和重要因素。由于这一问题是人事制度和财政管理问题的重要部分。从而，对体制问题单一的绩效分析，没有结合人事制度和财政管理制度对体制问题的诊断，对绩效问题的解决是不彻底的。当我们在体制问题中寻找绩效管理的原因时，必须从人事制度对绩效的评价方式和财政管理制度对绩效的考核方式相结合来分析。
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