南京国民政府时期国家整合的失败与现代化计划的受挫，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,时期论文,计划论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引子：“国家断裂”与国家的解体
各种有关现代化和发展的理论提出了一个重要的共同命题，即在欠发达国家的现代化进程中，中央政府起着异常重要的作用：它是现代化的领导者、计划者、推动者和实行者，中央政府能力的强弱决定了本国现代化进程的快与慢、成与败。对于这一命题本身的有效性可以从各个方面来加以检讨。经验的材料在很大程度上能够支持这一命题。从1750—1950年的二百年间，中国日趋衰落，迟迟不能发动西方国家其时正在发动的工业化，其中一个最重要的原因是中国缺乏一个强有力的具有明确现代化目标与意志的中央政府。这种状况正印证了传统现代化理论关于现代化模式的二元分类——内生型和外生刺激型——的有效性（注：美国的布莱克教授把现代化分为内生型现代化和外生刺激型现代化两个模式。他认为，任何社会都存在现代性因素，任何社会传统性内部都有发展出现代性的可能。现代化过程就是一个传统性不断削弱和现代性不断增强的过程。像英、美、法等内生型现代化国家，传统性和现代性之间存在着一种较强的兼容关系，它们的现代化主要是从社会自身不断发展出有利于现代化的因素来实现的。除此之外的其他更多的国家，属于外生刺激型的现代化，在这种社会中，社会内部的传统性与现代性之间的兼容关系较弱，无力从社会内部产生出推动现代化的强大因素，而是在现代国家的刺激、压迫下走上现代化道路的。因此，在这些国家中，建造一个强大的能有计划地推动现代化建设的政府系统是个必不可少的条件。参见西里尔·E·布莱克编：《比较现代化》，上海译文出版社1996 年。）。
1927—1937年的南京国民政府十年，既是上一个混乱时代的延续，它的政府软弱、腐败无能；也是中国在1949年之前的一百多年现代化历史中最具备实现现代化条件的时期。这一奇怪的悖论是十分值得史家尤其是现代化理论的研究者认真思索的。南京十年为什么会错过现代化的大好时机？政府雄心勃勃的现代化计划为什么最终趋于流产？对于这样的大问题，本文只是从“政府能力”这一层次上来展开分析的。关于政府能力，比较政治学理论把它分为反映民意的能力、管制能力、摄取能力和分配能力四个方面的内容（注：See:G·A·Almond & G·Bingham.Jr.Comparative Approach,Boston:Little Brown & Co.1996.P.29）。而在经济学上，人们习惯把国家能力界定在汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力这些方面（注：参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年，第3页。）。然而， 不管人们怎样来界定政府能力的含义及其内容，政府的整合能力必定是其中一个最为主要的方面，其他任何能反映或构成政府能力的方面，都会通过整合能力得以体现出来。
这里提出的“国家断裂”只是分析政府整合能力的描述性概念，它既是指国家与社会之间的紧张对抗关系，更强调国家问题上的这样一种现象：作为一个统治机器，国家或政府往往不是或并不总是铁板一块的，而是存在着各种分歧甚至冲突。这一状况的存在意味着政治整合的重要性，至少从现代化的要求来看，国家的断裂容易产生现代化的歧见，甚至还是直接导致国家解体的主要原因。作为一个组织，国家的解体表明政府的整合危机已经到了极端。在本文中，我们将分析南京国民政府十年的现代化努力怎样受到国家断裂的制约。国家断裂的最直接体现是以下两个方面努力的失败：政府试图建立城乡一体化经济社会结构的失败，以党治、党治文化来重建新的政治、社会整合机制的失败。
国民政府对农村的整合
由传统社会向现代社会的过渡，其社会结构要实现这么一个重大的变革：大力发展现代产业，并使其在社会结构体系内逐渐占据主导地位，同时推动农业等传统部门的生产方式和社会关系向现代方式转变，使之与城市现代部门的生产方式和社会关系相耦合，最终形成制度规则一致，即通行商品生产和商品交换原则，功能彼此协调的现代化的社会结构体系（注：陈明明：《变革社会中的政治权威：1920—1979》，载《理论学习月刊》，1997年第2期。）。 这个变革强调的实际上就是城市对乡村的整合。在中国，农村的这方面变革的核心是土地税和土地所有制改革的完成，惟其如此，“才能减少社会中的保守力量，改变有钱人投资土地的传统，提高农民的积极性来为工业化积累资本，理顺社会底层的关系避免国家的剧烈震荡……”（注：许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史（1840—1949）》第1卷，上海三联书店1995年，第451页。）。中国这样的外生刺激型现代化的社会，单凭经济的力量来实现农村的变革显然是不够的，还必须依靠政府的政治推动。南京政治也许看到了这种现实，它对乡村的整合包括了树立政府权威和改造乡村两个方面。然而由于南京国民政府穷于应付来自各方面的合法性挑战以及自身性质的限制，没有妥善处理好两者关系，导致对农村整合的全面失败。
乡绅的衰败：南京政府的遗产中国历史上国家政权对农村的整合和控制能力是极其有限的，国家政权机构只抵县一级，中央政府的权威必须通过乡绅阶层这一中介才能抵达乡村。因此乡绅阶层实际上是前现代官僚制国家整合与控制乡村的一个虽非正式、却不可缺少的层级，他们与国家的关系在很大程度上决定着国家对农村整合与控制的有效性。
然而，自清末以来，乡绅与国家政权之间日益疏离，一是因为中央政权本身的衰落使它无法承担起保护地方利益的责任，特别是在太平天国运动的打击下，乡绅为了自卫而举办团练等地方武装，结果出现了军事地方化的倾向。二是因为以遗弃与牺牲农村为代价的晚清现代化导致了城乡二元结构的对立，它加速了农村经济的衰败，结果是造成整个乡绅阶层的衰落；而1905年科举制度的废除更是割断了乡绅与官僚制国家的制度性联系。在这样的情景下，一部分乡绅转化为新兴商人、企业家和知识分子，而不少留守乡村的乡绅因本阶层的衰落而变得玩世不恭。总之，乡绅日益失去了作为精英阶层的社会责任感。
乡绅的这一蜕变导致了其与国家政权之间的貌合神离，增加了国家机器运转的难度。太平天国运动后期开始膨胀的地方势力，实际上已经表明国家政权丧失了对乡村的有效控制。显而易见，清末民初军阀崛起和国家的动荡分裂，不仅仅是国家与乡村社会紧张对抗的结果，更主要的是由于国家统治机器内部的断裂——中央权威的衰微与地方割据势力的膨胀之间的对抗。另一方面，乡绅的蜕变还使豪强、恶霸、地痞、流氓之辈占据了农村社会的权力中心。原先多少存在的并有一定积极作用的宗法互助关系荡然无存，乡村社会关系日趋恶化，阶级冲突不断加剧，都与这些势力的横行霸道有直接的联系。正是由于乡绅蜕变这两个严重后果，农民对国家统治的合法性认同在急剧降低。这是南京政府继承下来的一笔“遗产”。
对农村的政权渗透及其失败 面对乡村社会与国家政权的严重疏离，南京政府从一成立就试图加强对乡村社会的政治渗透和控制，重新树立中央政府的权威。它的这方面努力主要是从两个方面进行的。首先，政府重新对区划作了新的调整，以便从行政机构上加强对乡村的控制。1927—1937年的十年中，政府缓慢地进行着“新县制”的改革。这一新的制度安排主要是确立县以下的区、乡（镇）、保、甲四级行政组织体系，以便有效地推行国家政策。
相比较以前的政治控制体系，南京政府的这一政治设施的建设比较有效地实现了对农村的政治控制。根据国民政府的设想，每个县被分为四至十个区，分别由一名省政府任命的官员领导。区政权的建制不仅要履行统计人口、丈量土地、征收赋税、维护治安等传统的基本职责，而且要担负起兴办教育、参与自治、多种经营、发展经济等多方面具有现代化意义的新任务（注：但事实上区政权的主要职责仍在于征收赋税。）。乡镇一级的政权机构被赋予完成上级政令、征收赋税、摊派款项的权力和责任。最基层的建制是5户为邻、5邻为闾的邻闾制，这一制度到1934年被10户为甲、10甲为保的保甲制所代替（注：参见诸考山：《中国政治制度史》，第十章，上海三联书店1992年。）。通过区、乡（镇）、保、甲四级基层制度的建构，南京政府希望把统治权力伸展到乡村地区。
其次，南京政府为了加强对农村的控制，使行政机构对农村的渗透能真正起到作用，在政治录用方面作了不少新的努力，诸如以公开考试的办法来选拔县长，通过人才培训来取代地方土豪劣绅，填补区以下基层行政人员的缺乏。
然而，政府的这两方面的努力受到了“政府贫困化”的制约（注：关于“政府贫困化”这一概念的大致描述，以及它对某一社会特定时期的现代化的消极影响。可参见唐贤兴等：《晚清政府的贫困化与中国早期现代化的受挫》，《文史哲》，1998年第2期。）。新县制的建构， 无论是维持机构运转还是培养行政人员，都需要相当的财政经费。据统计，在全国要全面实现新县制，仅仅在县一级政权机构，就需训练118.7 万名政务人员，所需经费为7.6亿余元（注：许纪霖、 陈达凯主编：《中国现代化史（1840—1949）》第1卷，上海三联书店1995年，第455页。）。但这时期，南京政府的财政汲取能力是十分低下的，新县制的建设超过了政府实际的财政支持能力（注：参见唐丽萍：《南京国民政府建国努力及其失败：1927—1937年南京政府能力分析》，复旦大学硕士论文（1998）。）。在人均国民收入并未增长的情况下盲目扩大政府机构所带来的财政压力已十分明显，这种压力使国民政权的延伸只能导致“国家政权的内卷化”（注：参见杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年，第65页。在这里，杜赞奇提出了“国家政权内卷化”的概念，用以指国家机构不是靠提高旧有的或新增（此处指人际或其他行政资源）机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能。）。
十分明显，政治上新的制度安排因缺乏必要的财政支持而起不到应有的作用，甚至连有效的官僚机构也建立不起来。这样，南京政府不得不反过来依靠乡村原有的赢利型经纪体制（注：杜赞奇将官府借以统治乡村社会的“经纪人”（或称中介人）分为两类，一类为“保护型经纪”，他们代表社区的利益，并保护自己的社区免遭国家政权的侵犯。如中国传统意义上的乡绅，另一类型的经纪视乡民为榨取利润的对象，他们被国家权力所利用，称之为“赢利型经纪”，也称为“掠夺性经纪”。）来履行其诸如征收附加税和摊款等行政职能。然而问题远非如此简单，最要命的是国家对这些非正式机构缺乏有效的控制，根本无力避免这些非正式机构和人员的贪污中饱现象。政府对乡村加强控制和管理的任何愿望都造成了半官僚化雇员的同时也就是财政需求的增长，而政府所依赖却无法控制的赢利型经纪人能够对村民强征乱摊和从中贪污中饱。显然，国家对乡村社会的控制能力要远远低于其对乡村社会的榨取能力，也就是说，“国家政权的现代化在中国只是部分地得到实现”（注：杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，第65页。）。这种榨取在政治支持方面特别具有负效应。与乡村利益相关的原传统保护型经纪即乡村精英，本来是国家政权深入乡村并推行新政之时的主要政治支持，特别是国家政权企图自上而下地恢复被战争破坏的社会秩序、推行现代化举措方面，更是离不开乡村精英的支持。然而榨取的加剧使乡村精英纷纷退出乡村政治领导层，乡村的统治权落入到赢利型国家经纪一类的人手中，这极大地损害了国家政权在人们心目中的合法性。
南京政府对乡村渗透的失败，使它没法在乡村建立起有效的政府权威，它不得不依靠土豪劣绅来对农村进行形式上的统治。这是国家统治机器的断裂在乡村统治中最为明显的体现。“这些保守力量非但没有被取缔和替换，反而利用了政府基层政权形式上的健全获得了以前所未曾有过的合法性（即有了具体的官衔）。”（注：许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史（1840—1949）》第1卷，上海三联书店1995年，第456页。）在这些乡村的保守权势集团的对抗下，南京国民政府的乡村改造计划又趋于流产。
乡村改造计划的流产 南京政府成立后就着手进行的乡村改造工作，首先涉及的一个方面就是土地税的整顿。南京政府没能建立现代化的赋税制度，当时极不公正的土地税制对农民来说是个极其沉重的负担。一个表现是南京政府把田赋等土地税划给地方，由省来把持。这种不应该的权力转移使田赋成为省级政权的主要财源，省为了支付不断增长的开支而不断向田赋征收附加税。同时，由于地方税征管之权为省把持，县级政权机构没有固定的财源，迫使县政府也采取各种办法来征收附加税。这种财税制度安排的直接运作者，就是我们上文中提及的那些苛征于民、侵吞中饱的赢利型经纪人。这样，通过这种层层加码的征收，土地税负担在30年代节节上升，田赋有超过673种各式各样的附加税， 仅江苏和浙江这两个富庶的沿海省份就各有147种和73种，1933 年这些附加税比正税多出81%到173%（注：参见阿·恩·杨格：《1927—1937 年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社1981年，第75页。另参见杨荫傅：《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年。）。同时，这一制度安排的运作漏洞十分明显，但得不到纠正。由于没有正规而准确的田赋册籍，给土豪劣绅的隐田和直接征收人员的欺上瞒下提供了方便，政府没法有效地征收所有的土地税，但税赋却最终被转嫁到农民身上。
南京政府并不是对这些情况无动于衷。1934年5 月召开的第二次全国财政会议作出了对田赋征收制度改革的决定（注：其主要内容是：征收分离，由当地银行、农业仓库或合作社，或县财政部门派人员在柜征收；减轻田赋附加，废除苛捐杂税，进行土地测量和登记。即土地呈报和厉行田赋推收等。）。1937年8月又公布了各省田赋征税通则十六条。 这些措施直接取消了5000种税目，收到了一定效果。同时，政府又在几个县推行土地登记和改革田赋的示范实验，并在1937年5 月向全国推广。这样，至少在中央政府能够控制的地区，土地陈报和田赋推收工作有了进展（注：陈勤：《试论南京国民政府的税制改革》，载《南京社会科学》，1998年第2期。）。然而， 国家的断裂再次表现出它对现代化的强大制约力，使这些进程虽然缓慢但并非无效的改革最终流产。乡绅利用人际关系方面的影响力以及自身的力量对抗政府，是政府的土地整理举措失败的一个重要原因。地方政府在“废除苛余”的名目下，将有名目的捐税改为无名目的摊派，这种大约85%的摊款是由区甚至村的官吏自行征收的，省一级的高级当局完全无力监督或限制这种征收。这就是说，南京政府土地税的改革失败还是应该到国家和社会的内部去找原因。政府的权威在大量地流失，致使上述这些改革决定和决议“往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候便已所剩无几。……地方政府尤其是乡村政治组织充满着豪绅封建势力，很难希望它来忠实地执行反封建的改良政策。”（注：许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史（1840—1949）》第1卷，上海三联书店1995年，第454页。）。
从国家和社会的现代化要求来看，南京政府把田赋划给地方是重大的政治错误，而不能有效地对它进行整顿与其说是重大的失误，倒不如说是无能为力。这反映了南京政府在整合农村社会、从而也是整合政治统治上，创新不出有效的制度安排，这不仅仅是减少了中央收入问题，更严重的是加速了农村社会的崩溃。结果是，土地税问题与土地所有制问题一起成了南京国民政府以后最大的政治危机。
伴随流产的土地税改革，南京政府进行了一场流产的土地租佃改良行动。当时许多观察家认为，中国农村贫困的根本原因是土地分配不均，少数地主拥有多得不太相称的耕地，并以过高的租率租给佃户。国际联盟驻中国首席农业专家路德维希·赖赫曼在1934年时指出：“在造成农村危机的经济和社会因素中，也许租佃制度是最令人不安的因素。”（注：费正清、麦克法夸尔：《剑桥中华民国史》下卷，中国社会科学出版社1993年，第171页。）
南京政府在1930年颁布了土地法，规定了最高的佃租率为收获量的37.5%。土地法还提出了消除地主所有制的前景，规定佃户若耕种该土地十年以上就有权购买耕地。然而，土地法始终是一纸空文，政府从未认真执行过。事实上，将近一半的农民租耕部分或全部土地，向地主交纳收获量的50%—70%的地租。南京政府拒绝重新分配土地。在经济落后和财政困难、政府无力通过赎买土地来和平转移土地所有权的情况下，政府必须发动农民投入到乡村改造运动中才能解决土地问题。但是这一革命性的行为对南京政府而言既缺乏前提条件又存在意识形态上的谬误。南京政府缺乏控制乡村的权威而不得不容忍并依靠乡村中的地主保守力量，害怕重新分配土地会剥夺或疏远地主。更主要的是，南京政府把发动农民分配土地的运动同共产党的政策和影响联系起来，出于反共意识形态的考虑而放弃这一革命性运动（注：例如蒋介石宣称：“如果我们要实行这一政策，我们就要抛弃本党的原则，而像福建暴乱者一样把党的名字换掉。”参见易劳逸：《流产的革命：1927—1937年国民党统治下的中国》，中国青年出版社1992年，第264页。）。 南京政府不敢触动乡村地主土地所有制，只好求助于技术进步、租佃改良的方法来缓和农村矛盾，把改造农村的重点转向纯粹的技术性改良，如合作社和农业银行的提倡、水利的兴修及品种的改良，等等。这些改良只会加剧原有的经济不平等和政治不稳定。事实上，从这些改良中获益的仍是那些土豪劣绅。
不能否认南京政府主观上谋求改造乡村的愿望和努力，但要承认，由于它不能真正触及土地所有制的变革，不能改变农村传统的社会结构，致使农村危机在这十年中悬而未决并愈演愈烈。在资源的分配和再分配上，南京政府压制了占人口大多数的农民利益，导致了农民对国家的疏离而最终使国家走向解体。
乡村整合失败的后果 无论是从国家本身的发展还是从社会现代化的推进来看，乡村整合的失败当然产生了极其严重的后果。首先是农村疏离于国民政权体系外而成为革命的源泉。发展政治学理论指出：“在现代化进程中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色，它不是稳定的根源就是革命的根源。”（注：〔美〕塞缪尔·P ·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年，第267页。）。 在一个政治意识和政治参与正在拓宽的社会内，农民成为农村社会是否是稳定根源的决定性集团。假如现有的制度安排能满足农民迫切的经济和物质利益，那么革命就不太会发生。“没有哪一个社会集团比拥有土地的农民更加保守，也没有哪一个社会集团比因地甚少或者交纳过高的田租的农民更为革命。因此在某种意义上说，一个处于现代化之中的国家的政府的稳定，依赖它在农村推行改革的能力”（注：〔美〕塞缪尔·P ·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年，第345页。）。 南京政府乡村改造计划的失败，使它不能有效地动员和整合占中国人口绝大多数的农民，乡村日益疏离于国家政权之外，最终成为革命源泉。中国共产党通过建立各级政权，树立政权权威，支持农民没收封建地主的土地的革命，成功地把几千年游离于政治之外的广大农民动员和整合到自己的政权体系之中，从而夺取全国政权。这是中国历史的必然规律。
另外一个严重的后果表现为对城市现代化经济发展的影响。现代化需要社会结构的变革，打破城乡二元分离，把乡村纳入以城市为主导、功能彼此协调的制度化框架之中，这是国家进行工业化的最有力支持。南京政府乡村整合的失败使国家不能有效地从乡村汲取人力与物力资源来支持现代化计划。为了消除武装割据和确保统治，维持形式上控制全国的中央集权体系，南京政府只好把各种沉重的政治和军事负担转嫁到城市现代经济部门，使城市民间资本日益萎缩和凋敝，城市社会矛盾空前尖税。国家工业化的失败是必然的，十分明显的对照是，1949年中国共产党建立新政权后，对农村进行了有效的整合，取得了工业化的成功（注：参见唐贤兴：《产权与民主的演进：中国农村政治调控的变化》，载《政治学研究》，1997年第3期。）。
政府的政治、社会整合能力
1905年科举制度的被废除和1912年帝制的被推翻，加速了中国社会传统的政治秩序和文化秩序的崩溃过程。这意味着传统的政治、社会整合机制将不再具有合理性和有效性。随着20年代后外国经济势力的进一步渗透和民族资本的较快发展，这一崩溃过程进一步加快，社会各阶层的分化、分裂和对抗也日趋激烈。这样，南京政府就面临着重建新的政治制度结构和新的价值信仰系统的任务，以此来整合变化着甚至几乎失控的秩序。这一整合上的努力包括很多方面的措施，在此主要论述南京政府的政治体制建构和政治文化的建设。然而，国家的断裂却制约了南京政府这些方面的努力。可以说，这些努力的失败既是国家断裂或政府整合能力低下的结果，也是这种断裂和低下的一个表现。
“以党治国”的政治体制 南京国民政府选择了“以党治国”的国家政治体制，这不仅是因为孙中山已为国家在进入宪政之前预先安排了一个由国民党以集权的党治形式管理国家的政治阶段即“训政”时期，而且也是蒋介石的新权威主义和全能主义政治统治策略的必然选择。这种政治统治策略的基本特征是：以蒋介石为核心，建立具有中国传统政治色彩、高度集权的新军事强人的统治，政府权力可以不受限制地侵入和控制社会每一层面和每一阶层。这种政治秩序安排，主要是针对国民党地方军事实力派、中国共产党和日本这三种力量对它的挑战。
然而，主要政治制度安排的整合功能很低，没有起到原先设想的作用。从体制构架上看，“党治”政治体制的基本特征主要是：（1 ）党军统帅同时又是党的领袖，党的领袖通过统领党军，实际支配全党；党军是维系党和政权存在的最重要柱石。（2 ）国民党通过掌握的政权把它的组织和影响渗透到社会生活的各个领域，以强化国民党的统治。（3）作为体现执政党理念的党化意识形态， 负责解释历史与现实的一切现象，并通过行政权力使其社会化，以抵御其他意识形态对权力中心的威协（注：许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史（1840—1949）》第1卷，上海三联书店1995年，第408—409页。）。国民党力图通过这种政治体系建立起稳定的政治秩序，来克服民国初以来一直存在的权威和权力危机。
在落后的中国实现现代化，确立政府权威，由国家对社会实行某种程度的控制性指导，对于汲取和调动必要的资源是有积极的意义的。“作为后发外生型现代化的国家，党治国家模式本是一种较为可行的选择。落后国家实现社会变革的一个重要条件即是必须具有一个现代化导向的动员型政党，及由该政党控制的国家权力中枢对各种社会力量和社会关系进行强有力的干预和调解。同样，现代化不能在战乱和动荡中成长。从这个角度看，‘以党治国’不失为一种确立社会秩序，强化中央权力的有效方法。”（注：许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史（1840—1949）》第1卷，上海三联书店1995年，第413页。）然而，党治体制运作的有效性则不是体制的建构所能解决的。事实上，南京政府面临的是一个已被广泛动员的社会，“从大革命时期广泛的政治动员中壮大起来的社会运动和继承‘五四’时期自由主义资源，从学术专业基础上产生和发展的自由主义以及民族资产阶级，把愈来愈多的工农群体和其他社会群体带到了社会中心”（注：高华：《近代中国社会转型的历史教训》，载《战略与管理》，1995年第4期。）， 并由此产生日益高涨的民众要求变革社会经济、政治结构的呼声。在这种状况下，党治体制的运作首先要处理好执政党、政府权威与社会变革的关系。权威的确立必须辅之以社会变革的种种措施，建立起富有活力的政治、经济结构。其次是要把各种社会变迁中产生的新的社会力量、新的要求容纳到新的政治制度框架中去，扩大政治参与的范围，使它们与政治保持一致，这实际上就是一种政治创新能力。
但是，蒋介石实际建立起来的“党治”政治体制使权力高度集中到他一人手中，且不受任何力量的制衡。“党治”变成了一党专制和蒋介石的家族统治，它排斥任何带有革命进步意义的变革。在农村，拒绝进行土地改革；在城市，不断加强国家对经济的控制，不能保护反而时时侵犯民族资本的权益；它拒绝容纳新的社会力量，解散政治上活跃的社会团体。正如美国著名的历史学家易劳逸尖锐地指出的：“在城市，他们拒绝给那些为了发挥政治作用而进行宣传鼓动的知识分子、学生、专业人才和产业工人以任何制度化的合法手段来发泄他们的不满或发展他们同国家一致的观念。”（注：易劳逸：《流产的革命——1927——1937年国民党统治下的中国》，第333页。）总之， 南京政府为了维护统治集团的私利，利用传统抗拒变革。正因为这样，这种党治体制难以获得社会的支持和认同，甚至在其统治结构内部也是这样。可以说，政治体制的运转并非来自社会阶层对它的支持，而是完全依赖于军事强权统治。国民政府不能进行政治创新，提供政治制度化的过程来容纳社会变迁中产生的新的社会力量、新要求和新内容，因此它的政治整合就失去有效性，它的统治基础也失去合法性。
党治文化 当传统的伦理政治一体化的人治主义政治模式失去原有的效用后，中国陷入了严重的意识形态危机。南京国民政府成立后，它迫切需要建立一种新的价值信仰系统来整合社会秩序。而且，党治制度模式也需要一种新的意识形态来支撑。这一意识形态可以概括为党治文化。这一意识形态的重建工作，最能反映南京政府在政治文化建设方面的失败。从发展政治学来说，国家发展过程中的危机包括很多方面，比如政府能力的下降、政治整合的危机、经济的持续衰退、腐败和低效率、社会秩序的失控，等等。所有这些危机都不及意识形态上的一致性危机来得深重。当一个国家的发展不能在全社会取得共识时，这实际上已经意味着这一社会将走到崩溃的边缘。
党治文化是一种形式上介于专制与民主之间的权威主义政治化和体制化了的社会控制模式。它通过政党对权力的实际垄断使政党内部政治信仰与行为规范在全社会范围的泛化，即将国民党的意识形态社会化，希冀以此为社会提供一个一元化的新的价值信仰系统。这一目标得以实现的前提，是政党能够创造出在价值上或利益上可以得到社会普遍认同与信赖的能够替自己独占权利辩护的意识形态。显然，这是有相当难度的，不仅是因为南京政府的政党体制不具备这方面的能力，更主要的是某种政治文化的生长必须总是一个长时期的潜移默化的过程，不是一朝一夕之工。
南京国民党政府的意识形态就是孙中山的三民主义。以西方资本主义共和制为蓝本，以中国古代的民本思想为嫁接点，用苏俄的组织与革命的手段为方法溶合成一套思想的三民主义，在政治实践中曾是一种动员型的意识形态，在国民革命中发挥巨大的政治动员作用。思想文化上的高度统一，是国民党中央政权梦寐以求的。但1928年以后的政治现实与三民主义的旗帜出现了严重的对立。在民族主义方面，由于中国的现代化一开始就是由耻辱刺激而产生的现代化，在现代化过程中一直面临着民族生存的危机，所以，“在现代中国的变迁过程中，民族主义就成为现代化的最有效的社会动员，成为凝聚人心，整合社会意识形态的象征。谁抓住了民族主义这面旗帜，谁就占据了领导现代化的精神至高点，掌握了统治中国改朝换代的合法性资源。”（注：许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史（1840—1949）》第1卷，上海三联书店1995年，第7页。）孙中山的民族主义主张国内各民族一律平等，对外保持民族独立。南京国民政府虽取得了收回权利、关税自主、邮政国有等若干成就，但她对日本的侵略却采取了妥协、退让政策，结果促使人民群众日益疏离这种无能的政权。在民权主义方面，孙中山的民权主义主张民权为全体人民所共有。而蒋介石却鼓吹“一党专政”、法西斯主义、极权主义，在政治上压制各社会党团群体的参政要求。在民生主义方面，南京国民政府虽曾实行过建立统税、裁撤厘金、鼓励国货等政策，但却不断以购买公债的方式向江浙资本家强行征款，给民族资本主义的发展造成了障碍；在农村则拒绝变革土地所有制，使“平均地权”成为一句空话。这种旗帜与现实的严重脱节，使三民主义没法成为一种价值上可以得到社会普遍认同与信赖的意识形态，从而起到整合社会的作用。
南京政府的政治文化的整合，显然受到了国家断裂的制约。派系之间持续不断的勾心斗角，新军阀之间此起彼伏的混战，都表明南京政府很难取得一致性的行动，这最明显不过地体现在蒋介石所谓的“新生活运动”的草草收场上。
蒋介石明显意识到单靠军事和政治手段来维持统治的困难性，但他做出了一个错误的判断，认为国家、政府的统治意志不能被有效地服从、贯彻、政府机构的腐败和拖拉懒散，都是因为中国人“不具备国民道德和国民知识”，而国家的复兴不在武力之强大，而在于国民知识道德之高超。本着这种判断，蒋介石于1934年发动了一场“新生活运动”，希望以此来革新个人，改造社会，复兴民族。这场运动要求国民从衣食住行的整洁简单朴素做起，要求人民合乎礼仪廉耻，使全国人民的道德素质的提高朝“规规矩矩的态度、正正当当的行为、清清白白的辨别、切切实实的觉悟”目标前进，达到这一目标的根本是“生活军事化”、“生活艺术化”和“生活生产化”。蒋介石的“新生活运动”试图以对传统的利用来排斥现代文明和拒绝变革，不但是对人们精神奴役和思想文化强制，而且主要还是出于军事和政治上的考虑，其结果只能是导致人们对政治权力中心的疏离与对抗。
由于南京政府拒绝进行全面的社会改革，它的整合社会新的价值信仰系统的努力最终未能如愿。
结论性评述
南京国民政府由于没能通过有效的社会、政治、经济的变革来建立起一套富有活力的民主、自由的政治、经济、文化结构，因此，整合社会的各方面利益和强化中央政府权威这两个目标始终没有实现。农村变革的失败使广大的农村和农民游离于中央政权之外，集权政治结构的僵硬、保守使它排斥转型中产生的各种新兴社会力量；官方意识形态与现实的脱节使它得不到社会普遍的认同与信赖。所有这些方面属于整合上的危机伴随着中国的现代化过程，而南京政府所致力于实现的现代化是在中国社会动荡不定的大背景中进行的，这既加重了南京政府实现现代化的难度，也意味着这一现代化只能是以失败为悲剧结局的。通过对南京政府十年现代化历程的粗浅描述，我们发现，政府的整合能力对于国家和社会的发展是如此的重要，一个国家如果没有这方面的必要的能力，那么再怎么好的历史机遇也会与它擦肩而过，而对于一个民族及其人民来说，选择或强制接受这样的一个政府，只能意味着是他们的不幸。南京十年的国家断裂葬送了中国人民尽快实现现代化的愿望，却给中国人民带来了新的历史机遇：中国共产党新政权的建立使中国人民第一次真正走上了现代化的历史轨道。而民族和人民的这一幸运在很大程度上却是得益于共产党新政权强大的整合能力。从历史的经验教训中我们难道不应该深刻反思今天的现代化进程中的某些类似的问题吗？
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