论现行文件开放的基础性规范，本文主要内容关键词为：基础性论文,文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础性规范是现行文件开放管理规范的重要组成部分，它涉及到现行文件开放政策与法规的构建，主要包括现行文件开放过程中各方权利主体的权利与义务规范、现行文件开放的内容与范围规范。研究与制定基础性规范，将减少当前我国现行文件开放实践中出现的主观随意性倾向，有利于逐步建立起科学化的常规化的现行文件开放管理机制。
一、现行文件开放中各主体的权利与义务规范
现行文件的开放涉及到文件的形成者、文件开放的实施者、文件的利用者以及文件内容针对者等多方权利主体的利益关系。因此，在设计现行文件开放的管理规范时，首先应认真分析这些权利主体的利益关系和各自的权利与义务内容。在此基础上制定出的管理规范将成为各方权利主体在现行文件开放过程中的行为准则和履行各自义务、维护相应权利的依据。
文件形成者是文件开放的义务主体（或称责任主体），它在现行文件开放过程中理应得到保护的基本权利是开放权、决定权、解释权、授予权和补偿权。开放权是指政府机关应根据国家相关政策与法律的规定，得到与其职能相称的主动开放现行文件的权利；决定权是指政府机关有权根据有关政策与法律的决定，对公民的开放请求作出开放或拒绝开放的决定；解释权是指政府机关依法享有对其所制定的文件内容进行解释的权利；授予权是指政府机关可将现行文件开放权授予相应机构（如公共档案馆、公共图书馆等）；补偿权是指为了弥补现行文件开放中的各种人力与资源的消耗，政府机关有权要求文件利用者合理承担一部分费用。文件形成者在现行文件开放中的基本义务是保密义务、告知义务、受理义务、举证义务和服务义务。保密义务是指政府机关必须根据政策和法律的规定，对不宜公开和需要保密的政府信息、商业信息和个人信息承担保密责任；告知义务是指政府机关应充分宣传现行文件开放制度及公开程序等，尤其是在被请求开放文件涉及第三方利益时，应及时通知所涉及的第三方，并给予其提出异议的机会；受理义务是指政府机关有义务接受并处理各种现行文件开放的请求申请，以及文件内容针对者的反驳意见，并给予开放请求者明确的答复；举证义务是指政府机关对其所作出的拒绝开放现行文件的决定负有举证责任；服务义务是指政府机关应在能力、条件和政策法规许可的范围内，为利用者提供便利条件和相关服务。
文件开放实施者是文件开放的服务主体，由于政府机关内部的档案室和公共档案馆（还包括公共图书馆等）都可以成为服务主体，因此，须分别研究它们的权利与义务。如果是由机关档案室具体实施现行文件的开放，则机关档案室应担负起政府机关在现行文件开放中的全部权利与义务。当然，机关档案室在行使某些权利（如解释权）和履行某些义务（如受理义务）时，须转交机关内相关职能部门办理或与职能部门密切配合来完成。但这属于机关内部的职责分工，可由内部管理制度来确定。如果是由公共档案馆成为文件开放的实施者，情况就不同了。因为，公共档案馆要想拥有开放现行文件的相应权利与义务，首先要取得政府机关的授权。经政府机关授权的公共档案馆拥有收集权、公开权、加工权和补偿权。其中，收集权是保证公共档案馆及时、全面、无偿地获取现行文件的必要条件，是公共档案馆开放现行文件的物质基础；加工权是指公共档案馆为了方便使用，有权对现行文件进行形式上的加工，以增强文件信息的有序性。其基本义务是告知义务、服务义务和协助义务。其中协助义务是指公共档案馆应向开放请求者提供帮助服务，以指引公众向文件开放的义务机关提出开放申请。也就是说，作为现行文件开放的服务主体，公共档案馆与机关档案室在权利与义务规范上有所不同，公共档案馆不享有决定权、解释权和授予权，也不必承担保密义务、受理义务和举证义务。上述权利与义务仍然属于政府机关。
文件利用者（包括开放请求者）的基本权利是知情权、开放请求权和救济权。知情权是指公民知悉、获取信息的自由和权利，它是开放现行文件的法理基础；开放请求权是指任何自然人或法人有权向政府机关请求开放相关文件、政府机关必须在规定时间内对其开放请求作出可以或不可以开放的决定；救济权是指利用者在自身利益可能或已经受到损害的情况下，可获得行政或司法救济的权力。文件利用者的基本义务是成本分担义务和保密与合理利用义务。前者是指利用者有义务分担一部分费用（如属非公共消费的复制费等），因为不管利用者利用现行文件的理由与目的如何，都有可能增加有关资源的消耗；后者是指在特定情况下，仅有特定当事人有权知悉某一文件时，这部分特定的文件开放请求者负有保密义务以及对已获取的资料加以合理利用的义务。
文件内容针对者（或称文件开放第三方）的基本权利是隐私权、保密权、话语权、更正权和救济权。隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权；保密权是指企业拥有保守商业秘密的权利，即保护不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息；话语权是指文件内容针对者认为被请求开放的文件有可能损害自身利益时，有权陈述异议和进行反驳；更正权是指文件内容针对者有权核实相关文件中信息的真伪，如果文件中有关第三方的信息是虚假信息，或信息已经过时，文件内容针对者有权要求政府机关予以更正。文件内容针对者的基本义务是举证义务，即陈述其反对开放的理由或反驳开放决定的依据，以维护自身的利益。
二、现行文件开放的内容与范围规范
众所周知，各国的信息公开法一般以信息公开为原则，以保密为例外。在具体确定信息公开范围时，往往采取肯定列举加概括规定应当公开的信息，否定列举排除免予公开信息的形式确定。根据我国《政府信息公开条例》（草稿）和有关省市关于政府信息公开的规定，结合国际范围内有关信息公开的基本精神与趋势，可以考虑将下列信息规定为予于公开的信息，相应的文件豁免开放：
（1）根据《保密法》被确认为国家秘密的信息：
（2）根据其他法律规定不予公开的信息；
（3）与公众无关的、纯粹的机关内部人事规则与事务的信息；
（4）企业的商业秘密或者以不公开为条件由企业向政府机关提供的信息；
（5）公开后能确定特定个人身份的个人信息；
（6）政府机关决策过程中，机关之间和机关内部的研究、建议、讨论或审议的信息；
（7）与刑事执法有关、公开后会影响执法过程的信息。
应开放的现行文件包括以下几类：
（1）法律法规、管理规范和发展计划类文件。如各级政府制定的有关规章，国民经济与社会发展规划、计划，城市总体规划等。
（2）与公众密切相关的重大事项类文件。此类文件范围较广，大致可分为四类：
一是影响公众人身和财产安全的疫情、灾情或突发事件的预报、报告及处理情况。如疫情报告、灾情通报、应对突发事件的相关预案、治安防范警示、重大治安案件通报等。
二是扶贫优抚、教育、社会保障、劳动就业等方面的政策。如社会救助标准、养老福利服务机构收费标准、各类优抚对象抚恤标准、退役士兵自谋职业一次性经济补助标准、城市居民最低生活保障标准等；普通中小学建设标准、中小学课程标准、教育收费标准、学生入学条件、招生考试工作情况等；社保实施的基本办法、基本养老金申领条件与标准、一次性补充养老金申领条件等；劳动就业服务企业认定标准、职业培训机构资质认定标准、专业人员招聘岗位、工资指导价位、工伤认定方法等。
三是土地征用、房屋拆迁等方面的政策。如房屋拆迁补偿标准、拆迁户安置方案、重大工程配套住宅建设情况等。
四是其他与社会公众密切相关的信息。如食品药品安全信息、质量监督抽查结果、组织机构代码信息、企业基本信息等。
（3）公共资金使用和监督类文件。如反映城市重大基础建设项目招标、中标及工程进展情况方面的信息；反映政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、采购结果及监督情况方面的信息；反映政府财政预算、决算以及审计情况方面的信息。
（4）政府机构与人事类文件。一是政府机关的管理职能及其调整、变动情况方面的信息。如政府机关的管理职能、内设机构和直属单位、主要领导人的简历、人事任免等。二是公务员招考、录用以及公开选任干部的条件、程序、结果等方面的信息。如国家公务员考试录用实施意见、实施方案、招录简章；国家公务员职务晋升资格条件和基本程序；党政领导干部选拔人数、选拔条件、提拔任用资格和选拔程序等。
（5）重大决策草案类文件。凡涉及公民、法人和其他组织的重大利益或者有重大社会影响的规定、规划、计划、方案等草案应公开，充分听取公众意见，以提高决策的科学性。如各种公共服务产品的价格调整方案、法规与规章草案、国民经济与社会发展规划草案和其他重大决策事项等。
随着我国政治民主化的进程，现行文件开放范围呈现出逐步扩大的趋势，有关义务主体在上述文件开放范围的基础上，应切实加强政府信息的依申请被动开放工作，只要是非保密的政府信息原则上都应纳入开放的范围。
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