社会发展与联合国体系，本文主要内容关键词为：联合国论文,社会发展论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展政策和社会发展
争论发展政策是一件过去的事情。时至东西方冲突结束，关于发展问题的争论仍悬而未决，不过以往对立的观点则已开始合流。即使在学术争论中，过去几十年里曾引人注目的大的发展理论也失去了它们特别的吸引力。到处都在谈论发展理论和发展政策的危机。对诸如“债务”和“结构性调整”等核心的发展问题和发展战略固然尚未取得广泛共识，但20世纪90年代，人们看到，一度被认为无法沟通的各种立场，它们之间的差距已明显缩小。甚至在对实际发展合作问题的讨论中，现在也难以找出在根本上相互对立的观点。
一方面，这种意识形态论战宏观上的结束，部分地是由于思想的贫乏和混乱造成的。替代性的模式和战略通常只有细微的差别，而更富有成果的、根本性的争论却没有出现。另一方面，这种新的形势对于从实用的观点重新评价发展合作、对于增进其政治意义倒是提供了一个机会。与过去相比，关于“欠发展”的（历史）原因已很少有人去争论和思考。人们更多地将注意力集中于战略以及与“全面的维持生存的方式”有密切关系的发展模式。如今关于发展问题的争论在许多方面侧重生态。其目标是不仅在南方，而且在北方和东方纠正“错误的发展”。因此，传统发展理论的增长和分配问题日益与环境方面联系在一起。这主要是由1992年在里约召开的“全球峰会”（联合国环境与发展大会，UNCED）所明确的。
在90年代，发展政策固然侧重于发展的生态方面，但发展的社会方面却引起了更大的兴趣。社会发展乃是1995年在哥本哈根举行的联合国世界会议，即社会发展世界峰会(WSSD)的一个主题。其他一些发展概念和战略在很大程度上与“社会发展”的含义重合。“人文发展”、“人类安全”、消除贫困以及保持基本需求战略等尤其是这样。尽管着眼点和内容不尽一致，这种相似十分明显，常常引起混乱。那么能否，比如在“人文发展”和“社会发展”之间，做出有益的区分？也就是说，这两个概念可以相互补充吗？
联合国体系和社会发展
20世纪90年代“社会发展”能重新受到重视，联合国功不可没。这么说是有根据的。对80年代作为世界银行和国际货币基金组织战略组成部分的调整和增长政策发动的批判，起了主要作用。联合国儿童基金会、联合国开发署和联合国的其他机构在80年代末和90年代初对这种政策提出了尖锐批评。读者或许还记得“以人为本的调整”(Cornia et al.,1987)，那便是联合国儿童基金会搞出的动议。正是在这种背景下，联合国发展计划署自1990年以来试图通过其人类发展报告，规划新的发展范式，其努力应当说非常成功。90年代联合国成功地在关于发展问题的论争中增加了自己的影响。对比世界银行作为舆论领袖的80年代，这就特别清楚。因此，联合国日益与“人本”的思路联系在一起。
90年代联合国的一系列会议也使一件事情变得清晰：这些会议的内容和结果不应孤立地看待，而应作为一个总体。这种总体的观点固然必要，但它所带来的危险是，内容模糊不清，各种角色分工不明，各机构都试图增加自己的权力范围。这是目前联合国系统所面临的主要问题之一。
联合国系统涉及社会问题的行动大致可以分为两类：“非操作性的”和“操作性的”。非操作性的任务是制定规范、确立标准或提出建议。例如，“发展议程”是被作为阐述发展政策原则的联合国文件而设计的，而哥本哈根峰会的最后文件“关于社会发展的哥本哈根宣言”，其目的是想把社会发展提高到一个更高的地位。在与社会问题有关的非操作性行动中，除联合国大会、ECOSOC外，社会发展理事会特别重要。联合国一直明确地作为统计数据的收集者和来源，在其成立后的最初几十年中尤其如此。操作性行动包括对发展合作措施的规划、实施和财政支持。联合国的许多基金会和项目，如联合国开发署、联合国儿童基金会、联合国环境计划署都是为这些任务而设立的。
通过联合国系统实施发展合作的利与弊
对联合国系统的发展合作行动给予大体上的支持，甚至在某些方面予以推动，都是对的，至少在社会发展方面是这样。不过，关于以改革的力度为条件增大多边参与，则有一些说法。
对联合国系统的结构以及联合国思路表示支持的最重要观点如下。
全球性的问题和全球性的挑战呼吁全球性的解决办法。许多问题通过国家政策或双边关系无法解决或无法彻底解决。消除绝对贫困这个社会发展的基本目标尤其是这样。而联合国在世界各国都有派驻机构（长驻协调员制度），这样一个网络提供了适当的基础设施。
发展合作的协调工作对于发展中国家和有关的援助国来说，一直是一个具有根本重要意义的问题。联合国机制有更紧密协调援助政策并通过其协调努力帮助发展中国家的潜在能力。在某种程度上，这种情况已经以磋商集团会议（世界银行）和圆桌会议（联合国发展计划）的形式出现。
在许多情况下，大范围的或昂贵的措施不能通过，或仅仅能部分地通过双边发展合作予以实施。联合国能够发挥特殊作用。
援助国自身的经济或政治利益（与援助捆绑在一起的、地缘的战略利益）在双边发展合作中会发挥重要作用，从而削弱发展取向，减少社会发展的效果。而这一点在联合国体系的发展合作中很少出现。
在联合国范围内被接受的规范和规则（如在人权领域）以特殊的方式使联合国的行动合法化；那些在政治上敏感、在社会发展中直接或间接发挥着重要作用的事情（如善治）尤其是这样。
最后，如果由多边机构操持的话，发展措施就更容易被接受，更可能得到积极的参与。发展中国家有机会深度参与的联合国机构（即上面提到的基金会和项目），尤其是这样。
然而，除积极的一面之外，还应看到存在的问题。
联合国体系，或者这一体系的某些部分，还存在各种主要的结构性弱点，损害着其工作的效率。主要的弱点如下(Gwin and Morrison,1998)：(1)许多机构中任务零碎、重复，(2)政治上的指导和协调不充分，(3)财政援助有限，(4)在某些方面，管理体制效率低下、成本意识欠缺。当然，联合国体系中的各机构差异很大。
联合国发展合作受制于参与和（在某些情况下）监督方面存在的缺陷，这类缺陷是国际组织“典型的”弊端。直接参与的机会主要在政府，议会很少有这样的机会。由于投票权为加权性的，世界银行集团和国际货币基金组织也存在一个合法性的问题。在过去，由于非政府组织的积极作用，联合国体系中的发展合作已透明了不少。
从发展的意义上说，联合国拥有行动的所有权在原则上是说得通的，但这有时又会造成发展中国家政府试图阻止本国市民社会集团与联合国之间发展密切联系。将实施联合国措施的责任移交给当地非政府组织的做法，在许多国家遇到阻挠。
联合国（这里主要是ECOSCO）与专业机构（尤其是世界银行集团）之间的协调不够。专业机构趋向于尽可能保持自主，由于缺乏影响它们的手段，联合国宪章所规定的协调机制所起的作用不能令人满意。
说到世界银行，人们常常怀疑大型项目在发展和社会意义上有何益处，怀疑其生态上的可行性，特别是当它们与基础设施有关时。在80年代，这种怀疑影响了对世界银行和国际货币基金组织提倡的结构性调整政策的辩论。
在许多工业化国家，发展合作面临压力。在困难的条件下，双边合作比多边合作更易于说明和论证。此事非同小可，因为联合国在一些援助国中形象不佳。当然，联合国儿童基金会享有很高威望是一大例外。
由于上述因素以及不同机构间的差异，评价联合国体系的发展合作，并没有简单贴切的套路。联合国及其专业性机构可以具有相对的优势。但这可能性应该与目前的结构性缺陷放在一起看待。因此，寻找合适的改革办法、支持旨在改革的努力，是特别重要的。
联合国改革和社会发展
联合国以前曾提出过许多改革建议并且实施了其中的一些。个别专业机构也曾做出改革努力，只是在此无法做深入探讨。
联合国以往的努力，不是一步到位，对联合国宪章进行全面修改，而是采取一些小的步骤，如设立“内部监督办公室”（1994年）以及对联合国秘书处负责发展事宜的部门进行一再的调整。联合国的一些基金会和计划也曾做出雄心勃勃的努力来改革自身机构。例如现在为设立联合国开发署国别计划而重组的机构，首次采用了鼓励满足发展质量标准的办法。
联合国秘书长安南在就职后的几个月内就显示出极具改革倾向，他加强了由布特罗斯·加利发起的改革。在就职后仅数天，安南就决定建立新的负责联合国四个主要责任范围（和平与安全、人道主义事务、经济和社会事务以及发展行动）的协调机构；1997年7月，他发表了自己全面的改革方案。
考虑到条件困难，各阵营利益又不相同，秘书长的改革努力总的说是积极进取的。然而，在某些领域，他无法实现任何变革，哪怕是不充分的变革，因为这些变革属于联合国大会的权限范围。例如，他不负责财经系统，也不负责联合国基金和计划的分解或合并；他最多只能在这些问题上提建议出主意。秘书长缺乏充分的权限，尤其是在改革联合国与专业机构之间的关系方面（如在联合国总部或国家层次上需要有约束性协议时）。
在1997年秋季举行的联合国第52届大会上，安南的改革文件得到考虑并受到普遍欢迎。如预期的那样，成员国各自强调这一改革努力的不同方面。欧盟强调改革方案不能被肢解，以免危及正在做出的整体努力。团结在“七十七国集团”名下的发展中国家，则强调联合国的发展使命在将来绝不能被忽视，尤其是维和及财经承诺方面。
1997年和1998年，属于秘书长职责范围内的改革建议得到实施或启动（例如，建立了联合国发展集团）。在第52届联大上，联合国大会也采纳了安南提出的属于联大职责范围内的一些建议（包括设立副秘书长办公室）。其他一些更为大胆的措施尚未实施，或者说对它们的考虑尚未完成；其中包括启动一种更可预测、连贯而且可靠的联合国发展合作的财政援助方案。此种变革之所以受阻，主要是因为一些主要的援助国缺乏政治上的意愿。
90年代，联合国的改革倡议增加，并且出现了一些实际改革。已经做也的努力对于社会发展领域也是重要和有益的；它们应当得到了更大的政治认可。但由于更多的改革须由联合国成员国做出决断，改革努力还不能为克服结构性缺陷提供健全的基础。这到头来对于社会发展产生了不良影响。
在将来围绕联合国基金和项目改革的辩论中，资金问题会是很关键的一项。这个问题无论在主要的援助国集团内部（尤其是心思相同的国家以及诸如德国、美国等主要的援助国），还是在发展中国家与大多数工业化国家之间，都是有争议的。
就资金问题而言，发展中国家和援助国应当重新评估目前发展银行与联合国机构在社会发展方面所存在的工作分工。世界银行在技术合作任务中作用的加强和联合国技术合作的不断削弱便是这种背景下的重要议题。
联合国的发展合作，作为一个整体应如何改革，为实现改革需要哪些手段，联合国成员国必须就此表达出更清晰的思想。充分的变革趋向和结构性变革所需要的政治决断和授权还没有出现。过去，工业大国对联合国基金和项目做出了有限的承诺；受援国也要对微观管理和具体利益（例如，通过信托基金的形式）引起的某些败坏迹象负一部分责任。发展中国家政府的立场是只关心资金数量而不愿意接受保证和监督发展合作质量的标准。
联合国内的国家集团以及个体成员国，还不大清楚自己期望联合国的发展合作、联合国机制在社会发展领域中的作用应该是什么样。与此相关的问题是：联合国成员国准备在多大程度上，以什么样的方式来支持并酬答改革进程。这不但涉及政治上的支持，而且涉及财政上的承诺。许多成员国对这个问题还没有一个基本的答案。因此，需要联合国成员国明确表达出改革的愿望，而愿望后面必须有适当的承诺才是。