自然垄断产业市场结构重组的目标、模式与政策实践，本文主要内容关键词为：目标论文,自然论文,结构论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F062.9[文献标识码]A[文章编号]1006-480X（2004）01-0021-07
一、自然垄断产业市场结构重组的基本目标
市场结构重组通常是指政府以法律和行政手段，在短期内对特定自然垄断产业的市场结构作重大调整，把原有的垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构，以形成有效竞争的格局。其主要表现形式是政府对具有市场垄断力量的主导性垄断企业实行纵向、横向分割政策或采取放松进入管制等重要管制政策。
许多学者论证了对自然垄断产业实行市场结构重组的必要性，如有的学者指出（Newbery，1999），实行市场结构重组有许多优点：它有利于新企业的进入与发展，有利于检验新市场和形成各种服务的市场价格，有利于促进管制效率，并为企业建立一套用以评价经营绩效的财务标准。有的学者（Asha Gupta，2000）则认为政府将垄断企业分割为若干家地区性经营企业，能为竞争创造空间，这种市场结构重组能带来三方面的好处：促进企业间的竞争，提高经营效率；缩小企业过大的规模，增强企业的运行能力；为比较不同企业的绩效创造条件。而笔者认为，从深层次而言，对自然垄断产业实行市场结构重组的基本目标是：形成规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争的基本格局，以提高自然垄断产业的经济效率。
自然垄断产业既有自然垄断性业务，又有竞争性业务，因此，要在自然垄断产业实现有效竞争，就首先要区分自然垄断性业务和竞争性业务，在此基础上，政府制定相应的管制政策。其基本思路是：允许一定数量的新企业进入自然垄断产业的竞争性业务领域，尽可能发挥竞争机制的作用，而把自然垄断性业务领域作为政府管制的重点，严格控制经营企业的数量，以保证规模经济效益。但在具体实施这一有效竞争政策时遇到的一个难题是：在特定自然垄断产业由一家垂直一体化垄断企业主导的情况下，新企业很难进入，即使进入以后，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断性业务和竞争性业务间采取交叉补贴战略，以掠夺性定价方式把新进入的竞争对手驱逐出去。为破解这一难题，许多国家在自然垄断产业政府管制体制改革中，都对自然垄断产业实行市场结构重组，实行自然垄断性业务与竞争性业务相分离的政策。为此，有必要分析特定自然垄断产业的自然垄断性业务和竞争性业务（见表1）。
表1 具体产业的自然垄断性业务与竞争性业务
资料来源：作者整理。
值得一提的是，由于自然垄断产业具有动态性，随着技术的进步和市场范围的扩大，存在着自然垄断性业务领域不断缩小、竞争性业务领域相应扩大的趋势。而且，由于不同国家在经济与技术发展水平、自然地理环境、收入与消费需求水平等方面存在较大的差异，导致各国对特定自然垄断产业的自然垄断性业务与竞争性业务会有不同的认识。因此，表1只是根据目前和可预见的将来的技术经济特征，对上述5个自然垄断产业的两类不同性质的业务作了粗略的划分。其目的是为下面讨论自然垄断产业市场结构重组的模式作必要的铺垫。
二、自然垄断产业市场结构重组的主要模式
1.接入管制
这种市场结构重组模式的特点是，政府实行放松进入管制与加强接入管制相结合的政策。
由图1可见，在保持原有企业实行自然垄断性业务和竞争性业务垂直一体化经营的前提下，政府采取放松进入管制政策，允许一部分新企业进入竞争性业务领域；同时，政府制定接入条件（如收费标准等），强制性要求原有垂直一体化企业向竞争企业公平地提供接入服务；最后，经营竞争性业务的所有企业向最终消费者提供服务。这种市场结构重组模式的优点是能保持原有企业的范围经济性。这要求政府管制者采取有效的管制政策措施，以防垂直一体化垄断企业采取各种拒绝向竞争企业提供接入服务的反竞争行为。但许多政府管制实践证明，这对管制者来说是一道难题，而且，管制效果并不理想。例如，在1984年，美国AT&T和美国微波通信公司（MCI）在联网问题上的较量，在20世纪80年代和90年代，英国电信公司与莫克瑞电信公司等在联网中的矛盾，1997—1998年，中国电信与中国联通在天津市联网的曲折过程，都说明了这一点。（注：对上述联网管制实践的讨论，有兴趣的读者可分别参阅王俊豪（2001），第190—191页、212—213页；王俊豪（1998），第122—127页；王俊豪（1999），第174—175页。）
图1 接入管制
2.所有权分离
这种市场结构重组模式的特点是，政府实行自然垄断性业务与竞争性业务相分离的政策。
图2意味着政府对某一自然垄断产业原有的垂直一体化垄断企业实行分割政策，由一家企业经营自然垄断性业务，由若干家企业经营竞争性业务，经营自然垄断性业务的这家企业不能同时经营竞争性业务。显然，这种市场结构重组模式的优点是，有利于消除实行第一种市场结构重组模式时，垂直一体化经营企业在竞争性业务领域可能采取的歧视行为，即对本企业的经营单位和其他竞争企业采取差异性行为，以排斥竞争企业。因此，这有利于促进竞争性业务领域的公平竞争。其主要缺点是可能会在一定程度上牺牲范围经济性。
图2 所有权分离
3.联合所有制
这种市场结构重组模式的特点是，政府允许竞争性业务领域的企业共同拥有自然垄断性业务经营企业。
由图3可见，像前一种市场结构重组模式一样，首先对原有垂直一体化垄断企业实行分割政策，由一家企业经营自然垄断性业务，多家企业经营竞争性业务，但经营自然垄断性业务的这家企业由经营竞争性业务的那几家共同所有，每一家企业都拥有一定的股份。这种市场结构重组模式的主要优点是，有利于保持自然垄断业务与竞争性业务的高度协调性，消除自然垄断性业务经营企业和竞争性业务经营企业间的矛盾；也有利于自然垄断性业务经营企业能对最终消费者需求变化做出快速的反应。但这种市场结构重组模式也存在一些明显的缺陷：一是竞争性业务领域的企业往往会联合排斥新企业占有自然垄断性业务经营企业的股份，这就要求政府管制者做出行政协调；二是这些具有共同利益的竞争性企业可能会达成某种合谋协议，利用自然垄断性业务对局外企业采取歧视政策，以排斥新的竞争企业；三是假如联合所有制中的企业数量很多，就可能导致这种联合所有制太松散，从而产生公司治理结构问题。
图3 联合所有制
4.经营权分离
这种市场结构重组模式的特点是，政府让一个非营利性的独立机构控制自然垄断性业务。
从图4可见，这种市场结构重组模式的特点是，从所有权方面保持原有垂直一体化垄断企业的完整性，但其自然垄断性业务由一个非营利性的独立机构控制，即实行所有权与经营权的分离。这种模式实际上是前面三种市场结构重组模式的“混合物”，其特性取决于这个对自然垄断性业务拥有控制权的独立机构的性质：如果这个独立机构受政府管制者支配，则这种市场结构重组模式就类似于前面的“接入管制”模式，不同的是这个独立机构能比政府管制者掌握更多的有关信息，并可采取多种控制手段。假如这个独立机构由竞争性业务经营企业的代表组成，则这种市场结构重组模式就类似于前面的“联合所有制”模式。如果这个独立机构是完全独立的，则这种市场结构重组模式就类似于前面的“所有权分离”模式。这种市场结构重组模式的优点是，由于自然垄断性业务由独立机构所控制，这就有利于消除自然垄断性经营企业（单位）采取反竞争行为的可能性，竞争性业务领域的经营单位和其他竞争企业一样，公平地接受自然垄断性业务经营企业（单位）所提供的服务。其缺陷是，由于自然垄断性业务由没有利润动机的独立机构所控制，这往往使自然垄断性业务经营企业（单位）缺乏创新和努力提高生产效率的刺激。
图4 经营权分离
5.形成若干互利的部分
这种市场结构重组模式的特点是，政府将自然垄断性业务分割为若干互利的部分。
在图5中，政府将原有垂直一体化垄断企业分割成两个独立的企业，每一个企业在各自范围内同时经营自然垄断性业务和竞争性业务。由于存在网络的正外部性，刺激这两家企业的互利动机而主动实行联网，即每家企业的自然垄断性业务（网络性业务）不仅向本企业的竞争性业务单位开放，而且向竞争企业的竞争性业务单位开放。这种市场结构重组模式主要适用于网络正外部性比较明显的电信产业等少数自然垄断产业。因为在电信产业，同一网络内的用户越多，用户之间的通信越方便，通信消费量就越大，显然，通过联网，将两个或两个以上的通信网络联结为一个庞大的通信网络，这就能大大增强用户通信的方便性，电信企业也因此而扩大市场覆盖面。这就会促使电信企业出于互利而实行联网。这种市场结构重组模式的主要优点是，不仅有利于促进企业在竞争性业务领域的竞争，而且有利于打破自然垄断性业务领域由一家企业垄断经营的格局，促使企业在自然垄断性业务领域也进行竞争，从而促进整个产业的生产效率。其缺陷是，它受到产业特性的限制，只适用于电信等网络正外部性相当显著的产业，同时，在各个企业的网络规模差别不大时，才能达到预期的政策目标。否则，网络规模较大的企业必然会采取多种理由拒绝与网络规模较小的企业实行联网。这是因为，具有较大网络规模的企业为保持其市场优势地位，它只希望通过自身的通信网络向本企业的顾客提供通信服务，而且，具有较大市场力量的企业完全有能力通过拒绝与其他竞争企业联网而排斥竞争者。这就需要一种非市场机制的外在力量——政府管制，以促进企业间的联网。因此，政府在制定与实施这种市场结构重组模式时，应该考虑这一因素，尽可能把自然垄断性业务分割为若干个规模相当的部分，以实现理想的政策目标。
图5 形成若干互利部分
由上面的讨论可见，5种市场结构重组模式各有利弊，为便于政府管制者根据特定自然垄断产业的特点而作出合理选择，现列表总结如下：
表25种市场结构重组模式的比较
资料来源：作者整理。
三、自然垄断产业市场结构重组的政策实践
从经济发达国家自然垄断产业政府管制体制改革的政策实践看，自然垄断产业市场结构重组，对促进有效竞争，提高经济效率，增加消费者福利是十分必要的。例如，英国在1984年对电信产业实行改革时，英国政府所采取的市场结构政策是没有对英国电信公司（BT）实行垂直（或地区）分割，而是对它实行整体民营化。这就使英国电信公司从国有垄断企业转变为民营垄断企业，这虽然有利于保持规模经济，但失去了及时地把电信产业从垄断性市场结构重组为竞争性市场结构的良好机会，这为后来重构竞争性市场结构造成很大的困难。只是在1991年“双寡头垄断政策”（Duopoly Policy）到期后，英国政府才允许有线电视公司和一大批新企业进入电信产业，并对英国电信公司加强接入管制，即实行“接入管制”市场结构重组模式，逐渐形成竞争性市场结构，竞争促使企业提高效率。以电信产业为经验教训，英国在1989年对电力产业实行改革时，就对电力产业的市场结构作了较大幅度的重组，即把原来国有垄断的“中央电力生产局”（Central Electricity Generating Board）从横向和纵向划分为四个部分。在横向方面，中央电力生产局原有的电力生产资产分别划拨给“国家电力公司”（National Power）、“电力生产公司”（Power Gen）和“原子能电力公司”（Nuclear Electric）这3个新组建的电力生产企业。在纵向方面，中央电力生产局原有的电力输送资产转给新组建的“国家电网公司”（Nation Grid Company），原来的12个地区电力局改组为“地区电力公司”与制造业的比率（以1989/1990年度为100％）（Regional Electricity Companies），它们共同拥有国家电网公司，从所有制上对输电和配电实行垂直一体化。即实行“联合所有制”市场结构重组模式。通过市场结构重组，英国电力产业在改革不久就形成了竞争性市场结构，生产效率有较大幅度的提高。（注：对于英国电信产业和电力产业改革的详细讨论，有兴趣的读者可参阅王俊豪（1998）。）图6显示了英国电信产业和电力产业在改革前后，与制造业相比较的生产效率情况（Newbery，1997）。
与制造业的比率（1989/1990年度为100％）
图6 英国电信产业和电力产业的经济效率变化
由图6可见，1984年，英国政府对英国电信产业实行改革时，没有实行实质性的市场结构重组，其结果是与制造业相比较，相对生产效率几乎没有变化。直到1991年“双寡头垄断政策”结束后，大批新企业进入，形成了竞争性市场结构后，相对生产效率才大幅度提高。而英国电力产业在1989年实行改革时，就实行了市场结构的实质性重组，其结果是改革后生产效率就大幅度提高。这充分说明了在民营化改革前，实行市场结构重组是实现有效竞争，促使企业提高生产效率的重要保证。
许多欧洲国家和日本在自然垄断产业改革中，都对原有的垄断性市场结构实行实质性重组。如日本在铁路运输产业改革中，把国铁分割为北海道旅客铁路股份公司、东日本旅客铁路股份公司、东海旅客铁路股份公司、西日本旅客铁路股份公司、四国旅客铁路股份公司、九州旅客铁路股份公司6家客运公司和1家货运公司，在客运领域基本上是实行“形成若干互利部分”的市场结构重组模式。
美国政府为打破电信垄断，强化竞争机制，以实现有效竞争，也实行了市场结构重组政策。即在1984年，把垄断性的美国电话电报公司（AT&T）分割为7个地区性本地电话公司和一个长途电话公司。可见，美国政府当年对电信产业市场结构重组，既实行纵向分割（长途电话业务与本地电话业务相分离），也实行横向分割（将本地电话业务分割为7个本地电话公司），基本上也是实行“形成若干互利部分”的市场结构重组模式。其结果是把原来垄断性的电信市场结构改革成为竞争性市场结构，初步形成了有效竞争的格局。在电力产业，美国政府则主要采取“经营权分离”市场结构重组模式，美国公平交易委员会（FTC）对这种模式的评价是：虽然垄断企业拥有物理网络资产的所有权，但由一个独立机构控制高压输电和低压配电网络，有利于保证竞争性业务经营企业公平接受输配电服务和收费价格的透明性；也有利于保持垂直一体化的经济性，把电力输送的外部性问题内部化；同时，有利于向潜在的发电投资者提供透明的投资信号（FTC，1999）。
众所周知，中国在自然垄断产业管制体制改革中，对一些产业（主要是电信产业和电力产业）都实行了市场结构重组政策。如电信产业，中国政府在1999年将国有垄断企业中国电信一分为四，即把无线寻呼业务剥离出来，成立国信寻呼有限责任公司（1999年6月该公司成建制划转中国联通）；把移动通信业务也剥离出来，成立中国移动通信公司（2000年4月该公司改组为中国移动通信集团公司）；同时，成立独立的中国卫星通信公司。即实行自然垄断性业务与竞争性业务相分离的“所有权分离”市场结构重组模式。2002年，经国务院批准，由信息产业部负责实施，又将中国电信分割为南、北两个部分，华北地区（北京、天津、河北、山西、内蒙古）、东北地区（辽宁、吉林、黑龙江）和河南、山东共10个省（自治区、直辖市）的电信公司归属中国电信北方部分；其余归属中国电信南方部分。北方部分和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司；南方部分保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。重组后的两大集团公司仍拥有中国电信原有的业务经营范围，允许两大集团公司各自在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务，双方相互提供平等接入等互惠服务。南北两部分按光纤数和信道容量分别拥有原中国电信全国干线传输网70％和30％的产权，以及所属辖区内的全部本地电话网，即实行“形成若干互利部分”的市场结构重组模式。
在中国的电力产业，20世纪80年代中期以来，先后实施了多家办电、允许外商投资电力项目、撤消电力部成立国家电力公司等一系列改革，打破独家办电的局面，多年的电力短缺问题得到缓解。但国家电力公司仍拥有占全国46％的发电资产和90％的输电资产，仍有着“巨无霸”的垄断地位。要从根本上改变这种垄断性市场结构，就必须对原国家电力公司实行重组。因此，2002年，根据国务院批准的《电力体制改革方案》，对原国有电力垄断企业——国家电力公司实行根本性重组。为在发电环节强化市场竞争机制，首先要实行“厂网分开”，为此，将原国家电力公司的发电资产重组为华能集团公司、大唐集团公司、华电集团公司、国电集团公司和电力投资集团公司这5家发电企业，每家发电公司的资产规模、质量大致相当，地域分布比较合理，基本上届于同一“等量级”。同时，将原国家电力公司的电网资产，重组为国家电网公司和南方电网公司。并规定这两家电网公司不能经营竞争性领域的发电业务。这实际上就是实行了自然垄断性业务与竞争性业务相分离的“所有权分离”市场结构重组模式。通过这次市场结构重组，基本上将电力产业从原来的垄断性市场结构改革成为竞争性市场结构。
从上述一些经济发达国家和中国自然垄断产业市场结构重组的政策实践可见，对于特定自然垄断产业（如电信或电力产业），不同国家有各自的市场结构重组政策实践；而对于特定国家，对不同自然垄断产业也采取差异性的市场结构重组政策。其基本原因是，世界各国在技术与经济发展水平、市场制度、改革的目标导向等方面都存在相当大的差异；而不同自然垄断产业则有自身的技术经济特点。因此，对于中国来说，不仅应根据本国的基本国情，而且应根据特定自然垄断产业的特点制定与实施市场结构重组政策。
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