我国湿地生态补偿引入 PPP模式探讨
潘 华 刘江娥
(昆明理工大学管理与经济学院，昆明650093)
摘 要: 我国湿地生态环境日渐恶化，湿地生态补偿项目周期长、回报低、项目交易结构复杂，作为逐利的社会资本参与公益性质的湿地生态补偿热情不高，其生态补偿主要依靠政府财政投入，补偿面临严峻挑战，引入PPP模式举步维艰。探讨市场化机制条件下湿地生态补偿引入PPP模式的必要性和可行性，对于推动政府与社会资本的长期合作，激活生态环保要素市场，提高资源使用效率，具有重要现实意义。
关键词: 湿地；生态补偿；PPP模式；市场化机制
湿地，一直被称为“地球之肾”，是人类赖以生存的自然环境的重要组成部分。为人类的生产、生活提供各种物质资源，在维护生物多样性、调节当地气候、净化水质等方面发挥着不可替代的作用。然而在自然和人为因素的共同影响下，我国面临湿地面积缩小、生物多样性受损、生态功能退化等危机，生态安全遭到严重威胁，保护湿地迫在眉睫。开展湿地修复和保护是区域可持续发展的需要，其有效手段是实施湿地生态补偿。湿地生态一头连着陆地，一头连着水域，湿地生态补偿具有承上启下的生态效应。长期以来，湿地生态效益被忽视，湿地资源“搭便车”现象较为普遍，甚至成为资源市场的“公地悲剧”。近年来，随着生态环保意识深入人心，湿地生态修复保护受到重视，但其补偿资金主要依靠财政投入，远远不能满足日益增长的投资需求。湿地生态补偿采用PPP(Public Private Partnership)模式，可以充分利用社会资本在资金、技术、管理等方面的优势，提高湿地生态补偿的综合效率和效益。本文试图探索我国湿地生态补偿引用PPP模式的必要性、可行性和回报机制，并提出相关政策建议。
1 我国湿地生态补偿的现状及存在的问题
1.1 我国湿地生态保护现状
我国在2003年和2014年先后两次开展湿地资源调查，对比两次调查结果，发现十年间我国湿地面积减少339.63万公顷，生物多样性退减、受威胁压力进一步增大等一系列生态环境恶化、湿地功能呈退化的态势[1]。湿地功能退化最直接的原因是人口增长，物质需求增加，人类不断地发展工业和畜牧业，对湿地价值缺乏认识，不能正确处理经济发展和生态保护两者的关系。2004年国务院下发《关于加强湿地保护管理的通知》，大力支持湿地保护奖励、退耕还湿、退养还湿等湿地生态补偿，加大资金投入，以推动湿地恢复保护。2005年党的十六届三中全会首次提出“开发者保护、利益者补偿”，探索建立和实施生态补偿机制，并在森林、湿地、草原等领域取得巨大进展。然而，由于经济落后、交通不便、生态环保意识落后等原因，不少湿地区域周边居民对生态资源依赖程度较高，生态治理与脱贫致富相交织，使其生态保护难度大、环节多，尤其在生态脆弱的贫困地区，湿地生态保护的系统性、艰难性十分明显。以洞庭湖湿地保护区为例，生态恢复工程改善了湖区生态环境，野生鸟类增多，但伴随而来的是人鸟争食；退田还湖工程推动了湖区湿地面积的增加，人均耕地面积减少，导致劳动力过剩[2]。
1.2 我国湿地生态补偿现状及存在问题分析
1.2.1 资金来源单一
我国湿地生态补偿以政府投入为主导，资金的主要来源是公共财政投入、湿地保护补助资金和生态补偿专项资金等，而湿地生态保护或生态功能外溢的受益者几乎没有参与补偿，这不符合“谁受益，谁补偿”的原则，况且，财政资金也难以承受生态补偿的巨大成本。湿地生态补偿资金的短缺，导致许多不利后果，如：减少救援保护项目,缩小示范湿地项目的数量及规模，降低保护和管理工作的水平，非保护区湿地资源不能得到保等。并且地方财政转移支付的制度不够健全，财政支付不到位的情况时有发生，严重制约了补偿机制的建立和发展。
1.2.2 补偿标准低
我国湿地生态补偿标准设计大都以财政资金承受能力为基础，很少考虑相关公众的受偿意愿，因此补偿标准不高，被征地农民得到的补偿往往难以维持长远生计，有些受害者甚至得不到应有的补偿，影响补偿的科学性和补偿效果。目前实施的湿地保护补助项目仅仅针对国家湿地公园、湿地自然保护区，带有示范性质，补偿规模不大，远远不能满足实际需求[3]。
1.2.3 制度缺失
总而言之，早期的习惯培养就像一粒种子，绝不能等到要收获的季节才匆匆忙忙想到播种，而是要赶在生命的春天里就有意识、有计划地培土、撒种，并坚持不断地施肥、灌溉，才能使它及早地生根发芽，茁壮成长，并在人生成功之路上结出累累硕果。
整体而言，湿地生态补偿制度落后于实践。2013年国家林业和草原局令第32号公布《湿地保护管理规定》中规定：“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿”[4]，但没有详细规定“怎么补偿”。我国有很多间接涉及湿地生态补偿的法律法规，都仅有原则性的规定，尚未明确补偿的对象、补偿范围等实质性内容，缺乏可操作性。虽然很多地方都颁布了《湿地保护条例》，且开展了湿地生态补偿试点，然而，迄今为止尚未出台国家级湿地保护管理专项规定，尚未建立全国湿地生态补偿制度，只发布了一些规范性文件和部门规定，缺乏权威，没有约束力，大大削弱了对湿地的保护。除此之外，湿地涉及多项资源要素，水产、林业、海洋、环保等部门均有权管理，造成多部门职责交叉、多头管理的现象，令补偿难以落实。
☆秋风阵阵，枝头上的树叶纷纷飘落。有的如蝴蝶，扇动着美丽的翅膀；有的如蜜蜂，转着“8”字飞舞；有的如降落伞，缓缓地打着旋儿……一片片树叶，无论是怎样飞舞，都会缓缓落下，在地上铺成一条金色的道路。
1.2.4 补偿方式单一
生态补偿包括资金补偿、政策补偿、物质补偿和智力补偿等措施。目前，我国湿地生态补偿以资金补偿为主，忽略了其他补偿方式。资金补偿主要依靠中央和地方政府的财政补贴及政策倾斜进行，更多表达了政府的财政意愿，这种单一的补偿方式不能充分发挥补偿作用，更不能从根本上解决湿地生态补偿对象的生存及发展问题。部分湿地保护区内移民迁出后，因离开熟悉的生存环境以及缺乏生存技能，生活质量难以保障。由于湿地生态补偿中项目、技术、人才、政策等补偿方式较少，难以调动更多的资源投入其中，致使社会资本参与湿地生态补偿的程度低。
无土栽培基质蒸汽消毒机消毒效率高，消毒效果好，而且不需要施用化学药品，保证设施农产品品质，符合环保需要；提高基质的通透性和持水保肥能力，改变作物生长的基本条件、基质板结和水气不调的状况，提高设施农产品产量；高温高压的蒸汽能烫死杂草种子，达到人工除草的功能，还能彻底杀死幼虫和致病细菌等[4]。无土栽培基质蒸汽消毒机采用拖拉机牵引，可以进行跨区作业服务，从而对对不同地区的温室种植户的基质进行蒸汽消毒作业。农民可以购买该设备进行社会化服务能够达到增收的目的，市场前景广阔。
2 湿地生态补偿引入PPP 模式的必要性
2.1 缓解政府的财政压力
传统湿地生态补偿主要依靠政府的投资及补贴，社会资本参与较少，这种情况不能缓解当前湿地生态急需补偿的困境，也难以充分挖掘湿地生态资源潜力，发挥湿地生态价值。改革将逐渐减少政府直接参与的经济活动，减税降费终结了财政收入的高增长时代，建设型财政也将逐步回归到公共财政。因此，提供湿地生态补偿这类公共产品及基础设施建设，仅靠政府既无这个财力，也无这个必要，完全依靠财政资金埋单容易造成生态补偿的“公地悲剧”。湿地生态补偿引入PPP模式，正是发挥资源配置中市场的决定性作用和政府主导作用的示范，缓解财政压力，盘活资源，激活市场，为社会资本创造投资机会，也有助化解财政风险和金融风险。
PPP有一套成熟的运行模式，虽然我国引入PPP的时间不长，但截至目前，在西方及我国的生态项目也进行了诸多实践，已经有众多成功的案例[6]，积累了大量经验。或许每个行业都有各自的特点，但很多成功经验都可以借鉴到湿地生态补偿中。PPP模式能挑选出符合条件的各类企业，进而形成各个专业化的团队，由这些专业化的团队来完成专业性较强工作，可以提升资源的配置效率、节省成本，使项目的完成度更高。根据全国PPP综合信息平台项目库，截至2018年10月31日，全国PPP入库项目合计8 441个，入库项目金额125 925.13亿元。我国已经拥有全球规模最大、最具影响力的PPP市场，在运营和建设方面取得了飞速的发展。国内外的实践及成功经验，使我国湿地生态补偿PPP模式的引入具有循证性和可遵循性。
2.2 有利于引入先进的技术和管理经验，提高补偿效率
传统的湿地生态补偿存在部门交叉管理和多头管理的情况，导致生态补偿效果不尽如人意，同时，也存在政府部门管理效率偏低、技术落后、补偿成本偏高等问题，甚至出现补偿程序不健全、补偿范围边界模糊等。引入PPP模式，政企、政资分开，政府当好裁判员，做好项目的行政管理和履约管理，社会资本发挥专业技术优势和管理经验，从设计、建设和营运各阶段优化方案，促进技术创新和制度创新，提高湿地生态补偿效率。目前，湿地生态补偿的利益链条设计较短，产业化程度低，不利于发挥社会资本的创造性，这需要创新思维，正确处理好湿地生态的产业化和产业生态化。
2.3 发挥市场化、多元化补偿机制
如今，在公用事业和基础设施领域广泛应用PPP模式，取得了不错的成绩。但是，优点众多的PPP模式并不是适用于所有项目，适合PPP模式的项目通常具有以下特征：项目周期长，具备社会服务和公共产品的属性，有市场服务的需求；项目收入不能覆盖其建设成本和经营费用；通过社会资本的加入，提高资源使用效率;通过引入社会资本，可以提高项目效率；政府和社会资本都是投资主体。此外，政府还是监管主体，社会资本是建设主体和运营主体。湿地生态补偿项目投资大、运营期长；利润低、投资回收期长的特点，需要政府财政补贴及政策优惠等扶持；PPP模式的引入可以提高湿地生态补偿的资源配置效率，降低补偿成本。由此可见，湿地生态补偿项目的属性与PPP模式适用项目的特点非常契合，湿地生态补偿适用于PPP模式。
3 湿地生态补偿引入PPP 模式的可行性
3.1 湿地生态补偿项目的属性与PPP 模式相契合
目前，我国湿地生态修复保护试点大多是由湿地收益区及保护区的上级政府牵头，用行政手段在两者之间开展生态补偿工作。在实际运行中，这种补偿模式往往不能保障湿地保护区的利益，因此打击了湿地保护区保护湿地的积极性。十九大报告中指出：“建立以市场为导向，多元化的生态补偿机制”。引入PPP模式可以激活湿地生态资源要素市场，将保护区及受益区放在平等的市场地位，根据双方意愿，建立两者都可接受的生态补偿方式，提高社会资本保护湿地的积极性。然而，公益性质较强的湿地生态补偿项目难以吸引逐利的社会资本，因此，成功引入PPP模式的关键是如何统一项目的公益性和逐利性。合理挖掘湿地生态价值，通过市场发现生态资源的效用价值，进而通过市场交易获取经济价值，实现生态资本价值，在提高项目合理收益率同时，也在一定程度上缓解财政压力。当然，运用市场化机制挖掘湿地生态价值，必须针对湿地生态的特殊属性，进行PPP模式的顶层设计，除了涉及生态资源的资产化、产权市场交易的完善及生态金融机制创新等基本制度外，还需要根据湿地生态服务产品的功能属性，将其生态价值转换为商业价值。例如，目前推出较多的湿地公园、生态旅游和生态康养等，人们在享受生态产品提供的服务时支付一定费用，形成稳定现金流，将项目未来收益权作为基础资产进行抵押质押，利用金融交易市场将生态价值变现，引导资金流入生态补偿项目。又如在碳排放交易机制的基础上，利用湿地生态资源的碳汇功能，将项目实现的固碳量作为基础资产进入流通市场，碳排放量超标的企业可以购买固碳量作为抵消，但价格的确定还有待探讨研究。
3.2 具备良好的政策环境
政府付费的资金来源于公众纳税，政府具有保护纳税人利益的责任和义务，然而，社会资本具有逐利性，为了追求自身收益最大化或许会损害公众利益。对于湿地生态补偿中没有现金流流入的公益型项目，政府给予社会资本的补偿过多会损害公众纳税人的利益，过少又不能吸引社会资本方，所以补偿金额的多少需要政府部门按照市场化取向与公共产品定价相结合的原则与社会资本磋商。通常政府会依据项目的建设运营成本、实际使用量及项目服务质量等向社会资本付费，从而保护公众的利益。使用者付费是由用户自己付费，例如，付费享有湿地旅游项目、游船观光项目，付费购买湿地产出的药品、木材、粮食等，现金流收入能覆盖投资运营的所有成本[7]。项目公司直接从最终消费者那里收取费用,不确定因素众多，因此社会资本将承担大部分的风险。政府部门可以在不破坏生态环境的前提下，考虑项目的可行性、政策性、合理性，用林地、土地、旅游等资源做补偿，带动湿地周边的商业开发。由于项目公司成本回收及获取收益与项目用户的实际需求量相关，为确保PPP项目可以顺利获得合理的回报和融资支持，项目公司利用合同约定项目特许经营权在一定时间范围内的排他性、唯一性，即政府需要承诺不批准建设运营与本项目有竞争的项目。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本回收成本和获取合理回报时，通过政府的经济补助来弥补使用者付费以外的缺口部分，包括投资补助、土地划拨、价格优惠、贷款优惠等补助形式。
泪水顺着面颊流下，老人闭上了眼睛。林志回过头来，水仙芝正望着他。就在目光交接的一刹那，她低下了头。告别老师，林志默默无语，独自走向大堤。一切都是乱的，他想理出一个头绪来。
3.3 具备良好的运作基础
式中：qc为单位长度上的热流密度；λl为外壳金属材质的导热系数；dT/dX为单位长度上的温度微变量。则通过外壳导体的热流量Qc为
4 湿地生态补偿PPP 模式的回报机制
PPP项目的回报机制是社会资本通过投资PPP项目获得投资回报的资金来源，包括使用者付费、政府付费及可行性缺口补贴3种。合理的选择PPP回报机制可以提高社会资本的积极性，推动PPP项目的应用及发展。解决融资问题是成功实施PPP项目的前提，积极探索完善PPP项目的多种付费机制，完善投资回报机制，提高项目的融资、营运效率，降低成本，可以让社会资本方获得预期收益，增添投资项目的吸引力。
党的十八届三中全会提出，在城市公共基础设施服务的投资和经营中，允许社会资本通过特许经营等方式参与进来。于是PPP模式在我国进入了大力推广阶段。国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)指出，投资项目的发展应该是创新的投融资机制，加深政府与社会资本之间的合作[5]。地方政府也积极响应国家的号召，许多地方政府还集中开展了政企合作项目。财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财经〔2016〕90号)指出，在污水处理、垃圾处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在这股热潮下，为了形成PPP健康发展的大环境，不仅加大了市场的开放力度，还进一步规范了地方债的发展。党的十九大召开以后，财政部和国有资产监督管理委员会相继出台相关政策，规范PPP项目，规范的核心是加强一般公共预算支出10%的红线和“名股实债”的管控，逐步建立健全的PPP监管体系。这些措施都极大地促进了中国PPP模式的发展。
5 湿地生态补偿引入PPP 模式的建议
5.1 制定完善的PPP 法律法规
政府应该制定完善的PPP法律法规，在立法推进的过程中，加强各部门之间的沟通与合作，加强全面综合管理，确保基础法律法规的可行性。在PPP项目的招投标、建设、运营、移交、管理等方面，明确各个参与方的权利和义务，避免交叉管理和多头管理。地方政府要结合具体湿地生态系统的特点，进一步完善湿地生态补偿的风险分担和补贴机制，促进民间投资者的生存和可持续发展，以提高社会资本参与湿地生态补偿的积极性，加大引入市场竞争机制，从而引进实力强、管理技术水平高的投资者参与。
5.2 将湿地生态功能价值化
为缓解全球变暖，形成了国际“碳排放权交易制度”(简称“碳汇”)。湿地生态系统利用其特殊的还原环境和较高的生产力水平，具有很强的储碳和固碳能力[8]，是重要的碳源，呈现出重要的碳汇功能。相对于利用技术人工固碳来说，湿地碳汇成本较低，对减缓全球变暖具有更重要的作用，政府要肯定湿地生态资源给我们带来的巨大功能和价值，引入社会资本方，通过科学经营改善湿地的土壤和水文环境[9]，从而增强湿地的碳汇量，再通过碳汇交易进行收益，将湿地生态功能价值化，弥补湿地生态补偿投资期长、短期没有收益的问题，同时社会资本方能通过参与湿地生态补偿从中积累碳排放指标，提高碳信用，为社会资本方未来的发展储备更大的生存空间。
（4）在水泥土施工中应考虑延迟时间的影响，水泥剂量越高，延迟时间的影响就越大。在实际施工中，应尽可能缩短从掺加水泥到压实的间隔时间，以保证水泥石灰综合处治土达到应有的强度。
5.3 湿地生态补偿PPP 项目包捆绑
建立湿地生态补偿PPP项目包，项目包内分为高、中、低利润项目组，这些产业链能互相衔接、互相联系，低利润湿地生态补偿项目可以与湿地污水处理、湿地旅游产业开发等高利润的项目捆绑起来[10]，通过产业链互相衔接的设计起到降低补偿风险的作用，形成一个大的经营性项目，提高整个项目包的收益。此外，政府用招投标这种竞争机制选择合适的社会资本方开发捆绑的项目包，社会资本不能只挑高利润项目，所以不会出现湿地生态补偿中低利润项目无人问津的尴尬场面，这大大提高了社会资本参与补偿的可能性，部分社会资本拿下包括整个项目包在内的许多项目，避免了频繁换项目、频繁换地方的资源损耗。
5.4 建立重点生态建设工程
湿地可以利用其多样性的景观和良好的生态环境建立湿地公园、湿地自然保护区，不仅可以保护动植物资源，增加系统有机物质，还可以在环境条件允许的情况下发展旅游，增加经济反馈，使系统经济可持续发展[11]。国家和地方政府应该给予一定的财政资金支持，利用政策和财政资金预计未来的投入，将其转化为财政担保或财政补贴或资本投入，从而为重点生态建设项目增信，为湿地生态补偿PPP项目的应用创造良好的条件。此外，政府需建立人才激励机制，不仅可以提升PPP相关专业人才工作的积极性和归属感，还可以提高项目的效率。
6 结 论
对我国湿地生态补偿的现状及存在问题进行分析后可以发现，传统补偿方式存在许多不足，难以从根本上解决资金短缺、补偿方式单一等问题。在我国湿地生态补偿中引入PPP模式，推进政企合作，可以活跃民间资本，缓解财政压力，提高资金使用效率，发挥政府在政策、规划、监管等方面的主导作用和社会资本在资金、人才和专业技术等方面优势的市场主体作用。然而，我国湿地生态建设引入PPP的经验尚少，如何合理捆绑PPP项目包，兼顾其生态效益、社会效益和经济效益的统一，充分挖掘项目的生态资本价值，这些都有待进一步探讨研究。
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Discussion on Introducing PPP Model into Wetland Ecological Compensation in China
PAN Hua LIU Jiang -e
(Kunming University of Science and Technology, Kunming 650093, China)
Abstract : The wetland ecological environment in China is deteriorating. The wetland ecological compensation project has a long cycle, low returns, and complicated project transaction structure. The profit-seeking social capital does not have high enthusiasm in investing in wetland ecological compensation. The wetland ecological compensation mainly depends on the government’s financial input, and the compensation faces severe challenges; the introduction of the PPP model is difficult. It is of great practical significance to explore the necessity and feasibility of introducing PPP model for wetland ecological compensation under the condition of marketization mechanism, which can promote long-term cooperation between government and social capital, activate eco-environmental factor market and improve resource use efficiency.
Key words : wetlands; ecological compensation; PPP model; marketization mechanism
基金项目: 国家社会科学基金项目——“吸引社会资本投入生态补偿的市场化机制研究”(项目编号：14BJY029；项目负责人：潘华)成果之一。
作者简介: 潘华，昆明理工大学管理与经济学院教授，研究方向：项目投融资及资产评估；刘江娥，昆明理工大学管理与经济学院硕士研究生，研究方向：财务管理。
(收稿日期： 2019 -02 -20)
标签：湿地论文; 生态补偿论文; ppp模式论文; 市场化机制论文; 昆明理工大学管理与经济学院论文;