改革和完善县乡财政体制的思考，本文主要内容关键词为：县乡论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年分税制财政体制改革以来，国家集中了大量财力，为实施宏观调控提供了有效的财力保障，省以上财政体制日趋完善。但是省以下财政体制千差万别，体制缺陷明显，特别是随着城乡一体的农村税费改革进程的加快，县乡财政减收，使得财政体制自身问题更加突出地暴露出来。如何完善省以下财政体制改革，缓解县乡财政收支矛盾，摆脱财政困境，已成为各方普遍关注的重大课题。
一、我国县乡财政运行过程中存在的矛盾与问题
县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是小城镇、农村政权和经济建设的重要组成部分。近年来，随着我国县域经济的快速发展，经济结构不断优化和调整，经济增长质量和效益进一步提高，我国县乡财政也不断发展壮大，收支矛盾和结构明显得到改善，对农村和小城镇的经济社会的发展，对国家财政的总体建设，对我国县乡政权建设，都发挥了重要的作用。但是，随着农村税费改革步伐的加快，县乡财政运行的很多困难和问题全面的表现出来，目前已经成为我国经济和财政领域面临的一个突出矛盾。
（一）省以下地区间县乡财政差距扩大。2002年我国共有2860个旗县市区，其中东、中、西部地区分别为889个、895个、1076个，就财政收入结构而言，东部地区县乡财政一般预算收入中增值税、营业税、所得税、城建税、农业五税所占的比重一是西部地区地域面积广阔，旗县市区的拥有量最多，财政收入上亿元旗县的数量最少，但是东部地区旗县市区数量最少，财政收入上亿元县拥有量最多。二是东部地区县乡经济发达，县乡财政实力较强，财政赤字旗县所占的比重较低，而西部地区县乡经济落后，县乡财力不足，财政赤字旗县所占的比重最高。三是东、中、西部地区经济结构不同，财政收入结构也有很大的不同，东部地区二、三产业发达，县乡财政收入以增值税、营业税和所得税为主，中部地区县乡财政收入以增值税和营业税为主，而西部地区经济发展水平落后，在过去很长一段时间，除了增值税和营业税外，农牧业税曾经成为财政收入的主体税种之一。四是东、中、西部地区旗县之间贫富差距悬殊，地区间财力极不均衡，西部地区财政困难比较突出，在转移支付补助均衡财力的支持下，财政仍入不敷出，保吃饭、保运转成为西部地区县乡财政主要目标。
（二）县乡财政收支矛盾突出。具体表现一是县乡债务沉重。县乡财政负债率不断扩大，负债面较广、负债额度较大。二是支出结构不合理。县乡财政一般预算支出占县乡财政支出的90％以上，县乡支出结构亟待调整。
（三）县乡没有建立规范的事权支出格局，财权与事权不相匹配。表现在政府事权与市场事权界定不清，地方政府间经济社会事务管理职责和财政支出责任划分不明，县乡财政支出有责无权，层层向上集中财力致使县乡财政收入增长乏力。
（四）对县乡转移支付制度不规范。我国真正意义上的转移支付是在1994年分税制改革以后才建立起来的，由于对转移支付资金的确定采用基数法，没有建立起规范、科学和合理的转移支付制度。具体表现在转移支付资金结构不合理，转移支付制度不规范、不透明。
（五）地方税制体系不健全。具体表现一是税收征管与分税分级的财政体制相互脱节。二是地方税权过于向上集中，不利于县乡基层财政收入的规范。
二、县乡财政体制改革的基本原则和目标
（一）改革的基本原则
实施县乡财政体制改革重点在乡镇财政改革。其改革的基本原则为：
1、坚持分类指导。依据各省制定的县乡财政改革政策框架，根据所辖旗县市区自然、经济和社会特点，合并归类，结合当地不同情况实施有针对性的改革，并加强跟踪指导，逐步总结经验，形成统一的管理办法。
2、坚持事权与财权对称，权责对等。县乡财政体制不顺主要症结就是财权上移，事权下移，人员增多，机构膨胀，管理落后。要改革当前财政体制，以事权定财权，规范政府职能范围，层层规范财力配置，合理确定各级政府国民事业负担比例，一项事权对应一项财权，限制举债积极还债，精简财政供养人员，保运转保发展。
3、分步实施，积极稳妥，循序渐进。在全国范围内逐步推行“乡财县管”，根据地方财力困难程度，分步实施。在前半阶段，按照《预算法》关于县乡财政之间的收入范围和支出责任的有关规定，坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的三权不变原则，选取试点，逐步展开；后半阶段，制定统一办法，完善配套措施，颁布实施。
（二）改革的目标
我国共有2800多个县，面积占国土面积的90％以上，人口占全国总人口的70％以上，经济总量占全国的比重超过75％。可见县乡基层政权在推动我国经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命，而县乡财政是政府职能实现的重要保障。因此，要加快县乡财政体制改革，就应抓住两点：
1、逐步建立农村公共财政框架。公共财政是我国财政改革的基本方向。其宗旨就是按照公平、公正的原则为全体居民提供公共物品，满足社会公共需要。就目前情况来看，农村公共财政框架建设比较好的县乡主要集中在东部沿海发达地区，中西部地区的县乡一般仅仅维持在“吃饭财政”的水平上，且债务缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政。因此要冲破“二元社会”的传统模式，切实转变政府职能，合理划分各级政府的财权与事权，完善转移支付制度，加大对中西部地区的转移支付力度，实现全国县乡公共服务的均等化。
2、实现农村全面小康社会。实现全面小康社会，重点在农村，差距在农村。县乡财政体制改革就是要逐步建立完善的覆盖农村的公共财政框架体系，统筹城乡经济发展，不断加强财政对农村经济的扶持力度，增加对农业和农村基础设施的投入，积极推进小城镇建设，加快农村富余劳动力向非农产业转移，与此同时，统筹城乡公共产品供给，大力发展农村社会事业，提高农民素质，丰富农村群众的精神文化生活，努力增加农民收入，真正提高农民生活质量，支持农村全面建设小康社会。
三、完善县乡财政体制改革的对策和建议
（一）合理确定基层财政承担的公共支出责任减少财政管制
实行城乡一体的农村税费体制改革后，农村财力大幅度下降，再加上政府财政的管制性支出，使县乡两级财政陷入困境，将直接影响农村公共产品的供给，因此，对各级政府的财权和事权调整势在必行，同时，上级政府尤其是中央政府和省级政府要合理运用财政管制支出政策。
1、明确县乡公共财政的支出范围。所谓公共财政，是在市场经济条件下，由市场在资源的配置中起基础性作用的财政。县乡政府事权支出范围由市场直接决定，所以县乡政府要按照公共财政框架的基本要求，从以下几个方面规范县乡政府事权与市场事权的关系：
一是理顺县乡政府部门与事业单位的关系。对于经营性的事业单位彻底推向市场，财政不再给予拨款；对于有一定收入的社会性公益事业单位逐渐减少财政支持，培养自收自支的能力。
二是理顺县乡政府与企业之间的关系，改变对企业的扶持方式。政府要逐步从一般的竞争性、盈利性的领域退出，减少对企业的直接投资，通过加强基础设施建设，创造良好的投资环境、制定科学合理的财政锐收政策，为各种所有制企业创造一个良好的公平竞争环境、通过财政投融资的杠杆作用为引导社会资金流向企业、通过担保和贴息的方式对地方重点企业和高新技术企业进行有选择的支持等手段，优化产业结构，实现地方经济的可持续发展。
2、合理界定各级政府间的事权支出责任。一是根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权支出责任。财政的主要职能之一是提供公共物品，提供公共物品的政府层级应该与该公共物品的性质相吻合，即全国性的公共物品应该由中央政府提供，地区性的公共物品应该由地方政府提供。根据这一理论，逐步改变县乡政府过多地承担农村公共产品供给的现状，例如计划生育是基本国策，为了全国人民的共同利益，属于全国性的公共产品，应该由国家承担；农村九年制义务教育也不单纯是地方性的公共产品，具有强烈的效益外溢性，应该主要由中央政府和省级政府来承担。
二是明确县乡两级政府的事权和支出范围。从维护基层政权稳定这一大前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府。此外，对某些与国计民生关系较密切的具有县域性影响的事权如计划生育、义务教育、基础卫生、基础科学、基础文化、抚恤救济等主要应划归县级政府，乡镇政府主要负协办责任。对于城乡基础设施建设、交通建设、水利建设等事权，原则上应按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目事权主要划归乡镇管理。
3、减少财政管制，合理制定各种法定支出、专项配套支出和政策性支出。由于我国县乡财政以薄弱的农村经济为基础，财政收人和支出存在着突出的矛盾，特别是90年代中后期实施的工资刚性支出、各种法定支出、专项配套支出和社会保障兜底支出等政府财政管制支出都以较高的幅度增长，更近一步加剧了县乡财政的收支矛盾，在有的县乡不得不靠举债来弥补各种财政管制支出。因此，财政管制必须审慎运行。
一是审慎出台一些有法定比例支出的法规，取消不合理的政府管制性支出。近年来，随着我国经济的快速发展，财政收入增长很快，为了保障社会各项事业的发展，中央政府出台了一些关于科技、教育、公检法、计划生育、文化、社会治安等法规，要求法定支出在各级政府财政收入中占有一定比例，并且随着政府级次的下降而上升，与政府财力分布成反方向变化。但据世界银行的实证性研究表明，很多公共支出的工作质量与支出规模的增长不存在显性相关，并且很容易造成部门的工作依赖性。因此要对目前的法定支出项目进行归并、清理和取消，杜绝政府管制上的不合理负担。
二是上级政府要为政策性支出提供必要的财力保障。政策性增人、增资等由上级政府出台的管制性支出增长过快，增加了地方财政支出规模。例如大中专学生分配、复转军人安置、民办教师等政策性增人所导致的支出主要由地方政府负担，造成地方在收益和支出成本上不匹配，因此上级政府很有必要为其出台的政策根据各地的实际情况，通过转移支付的形式，提供必要的财力保障。例如我国在1999年出台的增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员离退休费，增资支出原则上要求按照隶属关系由各级财政承担，但中央承诺通过转移支付的办法，对财政困难的老工业基地和中西部地区进行补偿，这是对分担管制支出成本的一种有益尝试。
（二）科学合理地划分各级政府的收入范围
我国的财政体制是“一级政府，一级财政”，地方政府的基本职能是有效率地为本地区居民提供公共服务，财政是实现其职能的基本保证，而税收是作为财政收入的主要来源，按照“分税制”的要求，地方各级政府都应该有自己相对稳定的税源，尤其是对于目前解决我国县乡财政困难有着重要的意义。因此为了保证稳定的地方财政收入，要在明确各级政府事权和支出范围的前提下，按照财权和事权相统一的原则，结合各税种的特点进行科学合理的划分税种和收入范围。
一是按照规范标准，调整中央和地方税种划分。建议将营业税与城市维护建设税全部划归地方，个人所得税划归中央。
二是地方政府也要按照中央对省之间已基本打破了旧体制下按企业经济成分、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，主要以税种划分为主划分财力。
三是结合税种的特点、当前的收入数量以及潜在的增长能力，确定地方各级政府的主体税种。从近几年地方政府税收构成的比例看，营业税、增值税和企业所得税为主体税种，但由于政府级次太多，税种的划分仍很困难，很有必要将财产税、 城市维护建设税以及其他税收完善后作为主体税种。
四是结合地方分税制改革的实施，确立地方各级政府的主体税种。根据各税种在各级政府税收收入中所占的比例和各税种对经济的调控功能，营业税适合充当省、市级财政的主体税种，财产税和城市维护建设税适合充当市、县级财政的主体税种。
（三）完善地方税收管理体制
地方税收管理体制是在中央和地方之间划分地方立法权和税收管理权的一种制度，它是税收管理制度的重要组成部分。1994年分税制财政管理体制改革，对税权的改革并没有太大的动作，仍以高度的中央集权为特点，全部税收立法权归中央，其他的管理权也大都在中央，即使是下放的税收管理权利也大都集中在省级政府。为了加强地方政府尤其是县乡政府对本地区社会经济的宏观管理职能，使其能够根据本地区的特点灵活掌握地区税收政策，及时解决经济中出现的各种问题，必须对目前的地方税收管理体制进行改革和完善。
一是改革税收征管模式，理顺税收征管体制。为了加强对税收的征管，改变当前税收征管工作中的混乱状况，必须建立一个税收征管权和完成政府确定的税收收入任务间的相互制约的机制，理顺地方税务部门的“条块”管理关系。应该把地税部门与财政部门合并办公，成立财税部门，实行“一套班子，两快牌子”，由当地政府领导，使地方财税部门真正成为地方政府制定预算的执行部门，并完全接受当地人大的监督。
二是给予地方政府适当的税收立法权。地方政府必须在不侵占中央的税基、不影响国家宏观调控和全国统一市场形成的情况下，可根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法，开征地方性税种。同时中央应保留对地方开征新税种的否决权。
（四）加大对县乡的转移支付力度
转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力、缓解基层财政困难的一项重要措施。我国目前的转移支付制度还是延续分税制改革之初的制度设计，是中央试图增加均等化努力的第一步尝试，具有明显的过渡性色彩。针对目前的县乡财政运行困难状况，需要从以下几个方面改革和完善转移支付制度。一是提高中央转移支付资金水平。目前纵向和横向财政失衡矛盾都十分突出，有限的转移支付资金在地方经济总量迅速增长的背景下，财政转移支付资金的均衡作用被明显淡化，因此需要提高中央用于转移支付的资金总量规模。
二是增大一般性转移支付资金的力度，完善过渡期转移支付办法。我国一般性转移支付从1995年起实施，原来称之为过渡期转移支付，一般性转移支付是以公共服务能力的均等化为目标，参照标准收入和支出的差额以既可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。2000年中央财政使用公式法实施的转移支付资金为85.45亿元，而用于体制补助、专项补助和税收返还的资金高达4583亿元，相差54倍。因此，有必要对我国的现行财政转移支付资金结构进行调整，逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范围内。 同时也要完善过渡期转移支付办法，规范标准收入、标准支出和财政补助系数的测算标准，增加转移支付的透明度、科学性和公正性。
三是建立规范的专项拨款制度。合理调整现行的中央专项拨款，引导地方政府增加对农业、教育、基础设施等社会经济的关键领域的投入，尤其是生态环境、基础教育等具有较强的外部性领域的投入，从而简化和归并目前过多的专项拨款种类。同时为了做到各类专项拨款的公平、公正，防止其过快增长和过多过滥，要改革现行专项补助办法，在对项目的科学性、可行性和效益性进行充分研究和论证的基础上分配项目资金，并根据各地区的实际情况实事求是地降低欠发达地区的配套资金比例。
四是完善省对县政府的转移支付制度。为了确保省级财政充分发挥宏观调控功能，并实施“省管县”的财政管理体制改革，必须加强省级可用财力占全省可用财力的比重，增加省以下转移支付资金。对于省以下转移支付资金，要打破省对下体制补助、专项补助、结算补助以及其他补助的界限，根据转移支付资金总量和调控目标按照因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额，充分发挥省一级调解县域之间财力均衡的作用，逐步缩小辖区内地区间财力差距，从而确保全国地区间差距的本质缩小。
（五）改革和完善现行县乡财政体制
1、改革县乡财政预算体制
（1）合理核定收入基数。县乡财政收入基数的确定成为县乡财政矛盾产生的焦点，只有确定科学合理的收入基数，才能避免县乡财政苦乐不均和财力差距拉大。富裕县乡完成积极财政收入任务，推动地方经济持续发展；对经济欠发达的县乡要实施“统收统支、收支两条线”，不再下达硬性任务，将困难和负担适度上移，通过转移支付弥合财政收支缺口，防止地区财力差距扩大。
（2）严格控制支出基数。由于全国旗县市区财政多数为吃饭财政和困难财政，所以，要加强财政支出管理，科学核定支出基数。
2、完善县乡分税机制
（1）在县乡政府间试行“分率分税”的分税体制。为加强县级财政宏观调控能力、进一步稳定乡镇财政基础，县乡财政分率分税体制具体可这样确定：将营业税、企业所得税、个人所得税等与上级财政共享或单独享有的地方较大税种，其与上级财政分成部分或全部独享部分划归县级财政；将车船税、资源税、房产税等规模适中、税基稳定、地域特色较浓的税种与上级财政分成部分或全部独享部分，由县级财政和乡镇财政共享分成。
（2）改变税收返还办法。现行“两税”（增值税和消费税）返还，按照增量的1∶0.3弹性系数进行分税，使得地方财政分享比例越来越低，有增长无发展。改革分税制税收返还办法，推行“环比增长”法，即实行“两税”增量“三七开”式的税收返还。即当年地方（县乡）得到的税收返还数，在去年税收返还数的基础上，加上今年“两税”增量的30％，其余的70％归中央。
3、完善现行县乡财政管理体制
（1）加强预算外资金管理。随着乡镇苏木分税制管理体制和农村税费改革深入，乡镇苏木预算外资金不断减少，改革乡镇苏木预算内和预算外两套账分设，合并预算内和预算外两套账。根据《财政总预算会计制度》，结合“统一报表”的要求，将原来执行的乡镇自筹资金核算的有关会计科目与预算内有关会计科目合并，保留原预算外收入和预算外支出和预算外结余三个一级科目。综合财政预算，缓解预算支出压力，把预算单位所有资金纳入预算管理，统筹使用，统一安排，提高预算外资金使用效率，“以外保内、综合平衡”。
（2）明确处理“吃饭”和“建设”的关系。充分发挥财政贴息、补贴和杠杆作用，培植地方财源。财源建设和发展水平离不开，只有提高财政管理水平，加强调控经济和鼓励经济发展，财政有可靠的财源保障。欠发达地区财政多为吃饭财政。财政只有大力发挥“建设”职能，合理配比支出结构，才能摆脱困难的恶性循环。大力压缩招待费、会议费、电话费、燃油费和修理费，清理各项巧立名目的奖金、补贴，减少吃饭成本，增加财政发展经济支出。
（3）建立以定额定员管理为主的预算分配机制。一是建立科学支出标准体系。预算支出定额要体现部门、行业特点，解决支出管理中挤占挪用、转嫁支出负担和套取财政资金的问题，对预算单位实际开支水平进行定性定量分析，建立部门分类准确、档次相当、支出水平趋同、收支项目详尽和定额量化的科学支出标准体系。二是坚持量力而行的原则。部门职能不同，支出需求不同。结合政策性因素、管理因素，核定人员支出、日常公用支出、个人和家庭补助支出，均衡配置财力。
（4）综合推行收支两条线、国库集中收付制度、政府采购和财政绩效评价制度。细化部门预算，严格实施收支两条线。取消预算外资金收支挂钩，改变预算内外两张皮，完善公开收费政策审批权限、公开收费政策具体内容、公开收费征缴程序的收费政策公开办事机制。
4、审慎解决县乡债务，化解县乡财政风险
农村税费改革后，理顺了农民与县乡政府的分配关系，但随着县乡基层政府的财政减收，各种矛盾充分暴露出来，尤其是县乡两级债务更是惊人。为了保证农村税费改革的顺利进行，要把解决县乡债务，化解县乡财政风险作为县乡两级政府工作的重中之重。在近期县乡财政风险没有完全爆发的情况下，加上中央也在密切关注而没有拿出具体办法的情况下，要尽快行动起来，组织各级政府本着“有所为与有所不为”的原则，利用一切可利用的手段，逐步消减债务。一要分类处理陈债；二要严控发生新债；三要按照有关文件精神，限期清除债务，落实偿债责任人，制定偿还目标；四要制定还债措施，积极组织落实。
四、推进相关的配套改革，保证县乡财政体制改革顺利进行
（一）大力发展县城经济，做大县乡财政收入蛋糕
抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要坚持科学的发展观，树立科学的理解观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、加快国有企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。具体措施包括以下几个方面：
1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展。
大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡镇企业，为乡镇企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。
2、巩固支柱财源，培育新财源。
注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展的规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固支柱财源，全面培育新财源。一是要抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势，集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四是要扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是要积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。
（二）加快行政事业单位机构改革，大量压缩财政供养人员
我国行政事业单位经历了数次机构改革，在经济发达的沿海地区人员分流稳步实施，但在经济不发达的地区行政事业单位人员分流力度并不大，尤其是随着农村税费改革的推进，县乡两级财政供养人员膨胀矛盾突出地显现出来。俗话说：“上有政策，下有对策”，乡镇“七站八所”和县乡两级机构撤并仍然“换汤不换药”，只是机构的名称减少了，上班的人员减少了，但人员没有分流，财政支出并没有减少。当前，县乡机构庞大是造成县乡财政支出过多，政府职能错位，人浮于事，资源利用率低下的重要原因。因此，全面深化县乡机构改革，转变政府职能、精简机构、要下大力精简人员，减轻财政负担。一是县乡财政职能应按照“小政府、大社会”的原则，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。二是对乡镇一级管理区要结合小城镇建设进行调整，合理布局，对那些人口少、经济基础薄弱，支出规模小的乡镇予以撤并。三是进一步理顺县乡关系，县级直属部门派驻乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放，同时加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。
（三）改革农村基础教育体制，调整农村基础教育布局
1986年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式确立了我国义务教育管理体制是“义务教育事业，在国务院领导下实行地方负责、分级管理”。1978年国家教委、财政部下发的《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》进一步明确了农村义务教育管理体制，并形成了相应的农村基础教育投入落在了乡镇级政府。据国务院发展研究中心的调查，2001年我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县级财政负担，省级财政负担11％，中央财政只负担约2％。而从国际情况来看，无论是发达国家还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同承担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担更大的责任。2000年农村税费改革以来，进一步理顺了农民和乡镇政府的分配关系，乡镇政府财政收入减收，农村公共产品供给成为无米之炊，尤其是农村基础教育经费投入严重不足，教师欠发工资、学生在危房中上课、由于取暖而缩短学生授课时间等现象屡见不鲜，因此，应对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制进行力度较大的改革。进一步做好学校布局的合理调整，抓紧进行各县（市、区）农村中小学校教职工编制核定工作。要依法全面实施教师资格准入制度，严格新聘教师录用条件，分流安置不合格教师，妥善做好农村中小学教职工定岗、定员和超编教职工分流工作。调整和优化教育支出结构，切实贯彻中央关于新增教育投入主要用于农村的要求，确保农村中小学教职工工资按国家规定标准及时足额发放，确保学校公用经费的正常需要，确保危房改造资金的必要投入。进一步规范农村义务教育收费管理，全面推行‘一费制’收费办法。加强农村教育经费、财产管理，提高资金是由效益。”
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