金融风险与委托—代理理论，本文主要内容关键词为：金融风险论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融是现代经济生活的核心。改革开放以来，我国国民经济的金融依存度越来越高。我国的改革遵循了一条渐进式的制度变迁道路。在这种方式下，当外围和增量的改革取得成效的时候，改革的成本也在旧制度的自留地上堆积起来——当前国有企业经营困难和国有银行面临巨大的金融风险已经成为我国经济运行的沉重包袱，问题的严峻性已经不须列举种种数据加以说明。众所周知，上述两个问题是密切联系的。国有企业的大部分资金来源于国有银行，它们的不良经营成果都大部分转化为国有银行的不良资产。因此，国有银行金融风险的化解依赖于国有企业的改革取得突破，依赖于其经营效益取得根本好转。但是，国有银行在自身的经营中由于缺乏风险意识，同样形成了大量的不良资产。例如，国有银行在93年的房地产热中的大量投资以及在股票市场投资失败造成巨额损失，显然不能归罪于国有企业。笔者认为，国有企业和银行的经营不善在制度因素上具有同一性，所以本文拟从企业和银行这两个相互联系的方面，运用委托—代理理论，通过分析金融风险形成机理，探讨国有银行金融风险的特殊因素，并尝试提出一些解决之道。
一、关于国有银行和国有企业经营者的基本假设
现代主流经济学对人的假定有两条：一、人是追求利益最大化的，即人是“经济人”。二、人与环境的关系是有限理性的，即个人的行为“既是有意识的理性，又是有限的”。之所以如此，是因为人的智力是一种有限的稀缺资源，同时外部环境又具有不确定性。从信息经济学的角度来看，这种不确定性源于经济活动中的人掌握的信息是不完全的。因为获得信息需要付出成本，而完全信息的成本是如此之高，以致于在现实生活中无法得到。
那么，以上两个对经济活动中人的假定是否适用我国社会现实呢？笔者认为，在社会主义初级阶段，在一个生产力尚不发达、文化素质普遍不高的社会，从这样两个假定出发研究人的行为是完全符合实际的。相反，如果因为我国是社会主义社会就人为拔高人的思想觉悟和知识能力，并由此作出制度安排显然是不负责任的。事实上，近年来我国金融领域的犯罪活动十分猖獗，涉及犯罪金融往往令人咋舌，其中许多案件是银行经营者所为。但我们偏爱用行政手段而不是法律和经济手段来约束各级经营管理者，因而对违法犯罪活动的打击显得软弱无力，这种对经营者行为的软约束是不是反映了我们对各级国有银行和国有企业经营者的基本假定没有到位，我们更多地是将他们看作“国家干部”，而不是经济人。因此，首先确立“经营者是有限理性的经济人”的基本前提，是分析国有银行经营者（以下简称行长）和国有企业经营者（以下简称厂长）行为的逻辑起点，也是进行制度安排的提前条件。
基于以上两个基本假定，现实经济生活中的行为主体在一个充满了不确定性的环境中显然难以运用他的“有限理性”去了解所有的决策方案及实施后的情况，因此导致他们决策不及时、不全面，甚至扭曲错误，从而引起风险。在金融活动中，“有限理性”的借款者无法保证他们的决策同实际情况完全吻合。同样地，“有限理性”的贷款者也无法保证资金配置上的合理性和安全性。这样，金融风险就不可避免地产生了。这种一般性的金融风险是任何市场经济中的经济主体都无法逃避的。因此，无论国内外即使是管理得最好的商业银行也存在金融风险。为提高金融业的抗风险能力，国际金融界在市场化运行中早已摸索出一套有效的制度安排，例如，存款保险制度、资产负债比例管理制度、紧急风险援助制度等。不幸的是，我国现在的金融体系以及国有商业银行远未建立起这些基本的制度安排。庞大而低劣的资产支撑在一个薄弱的基础之上，金融体系的安全性十分脆弱。
二、委托—代理分析框架
从法律意义上讲，当A授权B代表A从事某种活动时，委托代理关系就发生了，其中前者称为委托人，后者称为代理人。但经济学上的委托—代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人，前者的行动影响到后者的利益。在上述定义中有两个重要的概念：一是交易。这里的交易是制度经济学中一个被“一般化”的概念，它覆盖了所有人与人之间的经济活动。二是非对称信息(asymetric information)。由于在现实经济生活中，从事交易活动的双方对交易对象以及环境状态的认识难以相同，因而有关交易的信息在交易双方的分布是不对称的。正是现实生活中处处存在的非对称信息状态，使得“有限理性的经济人”天生具有机会主义行为倾向。这种“道义上的不负责任的随意性”，使得人们有借助不正当手段谋取自身利益的内在激励。
根据康芒斯关于交易的定义，我们从金融体系的运行中抽象出两种交易：一种是买卖资金使用权的交易，即银行与银行之外经济主体之间的经营活动，包括资金借贷、对外投资等业务。并且把交易双方抽象为行长与厂长。另一种是管理的交易。其中被管理者是各分支机构拥有决策权的负责人（行长）。管理者应当是各级行长上级机构的负责人，但由于国有银行最终出资者是国家，因此，如果我们假设国家管理银行的意图可以通过政府由自上而下的层级管理机构传递给每一级的行长，那么就可以把管理者抽象为政府。上述两种交易就构成了国有银行基本的委托—代理关系。其中处于中心地位的是行长，我们把他同厂长一样看作是具有机会主义倾向的有限理性经济人。
在委托—代理关系中，委托人总是希望代理人按自己的意愿行事。例如，在第Ⅰ种关系中，行长希望厂长能够有效率地使用贷款资金，能够按期足额归还银行的利息和本金。在第Ⅱ种关系中，政府希望行长能尽自己的最大努力去经营管理，以实现政府的经济利益。但是，委托人与代理人的目标函数通常是不一致的，代理人不会自觉地按委托人的意愿行事，有时他的行为甚至可能损害委托人的利益。因此，有必要设立相应的制度，以补偿代理人的付出和惩罚代理人的不利行为，这就是委托—代理理论所关心的核心问题——激励和约束制度。
表一：国有银行经营管理活动中的委托—代理关系
三、道德风险和逆向选择
根据信息经济学理论，非对称信息在交易发生前后将分别导致逆向选择和道德风险问题。
让我们首先从第Ⅰ种类型的事后非对称信息情形开始分析。当行长同厂长在签订转让资金使用权的契约时，可以假设双方对对方的情况以及资金项目的风险程度是了解的，即信息是对称的，但签约之后厂长在贷款执行过程中可能出于机会主义的动机，隐藏资金使用的真实信息，采取不完全负责的态度，不采取应当采取的缩减风险的行为，从而有可能酿成金融风险。厂长利用事后的信息优势采取机会主义的行为模式就产生了道德风险问题。如何减小厂长（代理人）的道德风险转化为金融风险的可能性取决于契约设计的两个方面：第一是采取某些措施缩小交易双方的信息差距，使得厂长的信息优势不足以获得较多的机会主义收益。例如国有银行采取的驻厂信贷员制度和主办银行制度。从信息经济学的观点来看，这两种制度安排都是试图改变委托人（行长）信息劣势地位，减低信息非对称化程度。并且后者更着重通过厂长和行长（或银企）之间建立重复博弈关系，从而有效避免在一次博弈（交易）中可能出现厂长的不合作（道德风险）行为，诱导出双方的长期合作行为。第二个方面是强化委托—代理关系中委托人对代理人约束和激励机制。如果在契约中较好地设计出这一机制，将使厂长经过成本收益分析后放弃机会主义行为，自觉地按委托人意愿行事。例如实行贷款抵押或质押，评定企业信用等级，颁发贷款证等制度安排，分别从资产、信誉等方面建立起约束和激励机制。前面提到的主办银行制度除包含信息均衡功能外，更是一种具有激励和约束功能的综合制度。
即使上述种种风险防范措施都是完美有效的，金融风险仍有可能在签约之前就埋下伏笔。这种风险产生的原因是代理人（厂长）有“逆向选择”行为。与道德风险模型不同，此时的信息非对称发生在签约之前。
在第Ⅰ种类型的委托—代理关系中，有可能发生两种逆向选择的行为。第一种是指签约前行长和厂长在贷款的项目投资风险方面信息不对称，厂长仍然拥有项目风险方面的信息优势。这是一种被信息经济学家广泛讨论过的信贷市场模型。研究表明银行要获取较高收益必须提高利率水平，由于它无法了解所有项目的风险程度，因此银行只能根据市场上各个项目的平均风险程度决定贷款利率。这样，低风险项目由于借贷成本高于预期水平而退出借贷市场，那些愿意支付高利率的都是高风险项目。所谓的“逆向选择”由此产生，而贷款的平均风险水平随之提高。国外商业银行解决问题的办法是实行信贷配给制。即维持一个较低的贷款利率水平，但拒绝一部分企业的贷款请求。斯蒂格里兹和温斯(Stiglitz and Weiss,1981)证明，即使没有国家干预，由于借款人方面的逆向选择和道德风险行为，信贷配给可以作为一种长期均衡现象存在。第二种逆向选择行为发生在抵押贷款行为中。银行为提防企业的道德风险可以要求企业提供贷款抵押。显然，企业对自己各种可供抵押的资产信息比银行更加了解，也就是具有这方面的信息优势。这样，类似于阿克劳夫旧车市场模型（Akerlor,1970年）的情形就出现了。阿克劳夫论证，当买卖双方关于旧车的质量信息不对称时，即卖者有信息优势时，只有低质量的车可以成交。同样的道理，在抵押贷款中，达成抵押协议的抵押物总是企业的低质量资产或是资产净值低于抵押金额的资产。这样，当银行贷款资金不能正常收回时，抵押物不能完全补偿资金损失，银行不良资产就形成了。
逆向选择问题产生的原因是事前信息不对称。因此，要减少这种行为可以从事前的信息搜集入手。金融部门的各种贷款审查制度以及最重要的项目评估制度就是与此相应的制度安排。
以上通过对第Ⅰ种委托—代理关系的分析，我们知道在契约签订前后都有发生金融风险的可能。相应地在市场运行中也产生了减低风险的一系列制度。如何有效地规避第Ⅰ种关系中出现的风险就取决于用或不用、多用或少用、高效地用或低效地用这些风险防范制度。此时，银行管理者（行长）的努力水平就变得至关重要了。因为在第Ⅰ种关系中，行长作为委托人是契约的设计者和执行者，厂长（代理人）的机会主义行为的多少取决于行长的认真程度。但是，同样作为一个有限理性的经济人，如何能保证行长会竭尽全力地作好厂长的委托人？他是否也会采取机会主义行为呢？回答这个问题需要分析第Ⅱ类型的委托—代理关系。
在第Ⅱ种委托—代理关系中委托人应是银行的出资者，即银行所有者，分析中以政府代表。行长作为银行经营者并非银行所有者，因此他对经营成果不拥有所有权。这意味着他既不能分享利润，也不需要承担经营亏损。行长在面向政府（或上级）的管理层次中，处于代理人地位，他通过一个报酬函数形式的契约与委托人发生关系。这个报酬函数与行长的目标函数应当一致，即行长通过经营管理银行获取报酬来追求利益最大化，可用公式表示为：
(1)π＝π(X)，π为行长的货币报酬，X为行长经营成果。
委托人的目标函数为：
(2)X=X(a,θ)，a为行长的决策变量，即行动，可代表他的努力程度。θ为不受委托人和代理人控制的外生随机变量。(2)式意味着银行经营好坏由行长的努力程度和外界不确定因素决定。现在的问题是委托人如何通过确定报酬函数(1)来达到他自己的目标(2)。
在政府—行长关系中，如果双方信息是对称的，那么政府可以清楚了解代理人的努力水平。然后据此付酬。所以，当信息对称时，即使行长目标函数(1)和政府目标函数(2)不一致时，政府仍可以完全控制行长的行为。但是，在一般情况下信息是不对称的，政府无法完全了解行长的努力水平，此时，如果银行是在一个确定性的环境下经营，即θ对X的影响是一个常量，经营成果X仅仅是努力水平a的一个函数，那么，虽然努力水平无法观察，但经营成果可以观察，而X与a的关系是已知的，则银行的经营成果可以准确无误地向政府显示出行长的努力水平。现实的情况是行长的经营活动处在一个不确定性环境中，同时他又拥有自己的私人信息优势。政府无法观察行长的所有行为，如努力程度的大小、机会主义行为的有无，以及条件秉赋，如能力、风险大小、风险态度等。行长可能利用自己的信息优势，通过降低努力水平或其他机会主义行为来达到自我效用的最大满足。函数(1)和(2)正是这种现实情况的模拟。
为解决这个难题，英国经济学家米尔利斯(Mirrlees,1976)给出了一个激励机制模型，并因此获得了1996年度诺贝尔经济学奖。略去推理证明过程，这个机制的基本含义是：为避免代理人选择实际的低努力水平或机会主义行为，必须在代理人得到关于状况的信息之前采取行动，即事前提出警告或鼓励：如果产出低于某一限度将受到严惩；相反，如果产出达到某一限度会受到一定的奖赏。事后委托人实践诺言。模型的基本前提是：(1)产出随机因素（即θ）具有一定的边界。(2)为使诺言具有约束力，事先宣布严惩代理人的意向。其实，这个模型隐含了十分明白易懂的道理：即一个好的激励约束机制应当给予代理人的工作成绩以稳定的回报，同时对代理人的经营失败毫不例外地给予惩罚。更为重要的是，一个持续的制度化的激励机制要优于一个偶然的、不确定的刺激机制。
在第Ⅱ种委托—代理关系中如果对行长的激励不足或是约束软化，不仅影响第Ⅰ种关系中约束激励机制的实施效率，导致企业经营风险增加，引发金融风险，而且还可能直接导致银行管理风险的出现。按巴塞尔委员会的观点，管理风险指金融机构由于管理本身失误，如管理上的误操作、交易者越权、超过授权范围额度、计算机系统故障等因素所造成的风险。西方商业银行针对可能出现的管理风险制订了一系列详细的金融机构管理和内部控制制度。尽管如此，象巴林银行倒闭案这样因银行职员越权交易导致的金融风波仍层出不穷。
四、国有银行金融风险的特殊性
以上本文从信息经济学的理论出发分析了商业银行金融风险形成的原因和机制，我国国有银行也同样面临这些一般性的问题。我们考察问题的一般性是为了剥离出感兴趣的特殊性。
我国国有银行金融风险具有十分明显的特殊性，在表现形式上有两点十分突出：第一，信用风险巨大，不良资产比例过高，信贷资产质量低下。有资料表明，我国四家国有银行信贷资产中，不良贷款比重超过20%，银行对企业的不良贷款是我国目前金融风险的主要因素。第二，管理风险较大。国有商业银行由于管理上存在漏洞，导致诈骗、盗窃以及内外勾结等犯罪案件时有发生。此外，由于管理人员不负责任，追逐高额回报，将大量银行信贷资金投向高风险房地产、股票等领域而造成的损失也形成了大量不良资产。
上述两个方面都暴露出Ⅰ、Ⅱ两种关系中代理人（厂长和行长）的道德风险问题十分明显。国有企业的厂长拖欠国有银行的债务已经成为有意识的行为，他们或是改变贷款用途用于非生产性开支，或是用做假帐、转移利润等方式滞留贷款及其收益，或是用破产、合资、兼并等方式转移资产，逃避银行债务。不仅如此，企业之间也相互拖欠。金融机构之间同样有拖欠、压单、压票的行为，金融三角债比企业三角债有过之而无不及。整个社会资金环流发生梗阻，宏观经济运行犹如一团乱麻。有人认为，逃债和废债风盛行，众多市场经济主体信用道德沦丧和全社会信用环境恶化，是由于改革开放以来在经济民主化进程中忽视信用道德建设所致。笔者认为，培育信用观念固然重要，但如果仅止于“精神文明”建设的范畴，而不涉及经济制度的变革，恐怕“信用危机”仍会愈演愈烈。事实上，剔除一般性因素后，我国国有银行金融风险的特殊因素均可归结于第Ⅱ种类型委托—代理关系的模糊。这种模糊关系同时存在于国有企业和国有银行中，是我国社会主义生产关系中需要调整的主要关系之一。其主要表现有以下两个方面：
第一，代理人并非法人财产权的人格化。国有企业和银行中最重要的委托—代理关系是出资者与经营者之间的关系。在现阶段，由于产权改革的滞后，国有企业和银行的法人治理结构尚未真正建立，经营者（代理人）与企业的财产关系以及由此决定的利益关系十分模糊，两者之间的关联度很低。经营者的利益关系由于没有财产关系的制约表现得与企业经营具有偶然性，而没有连续性，与委托人目标无一致性。反映在国有企业的厂长和国有银行的行长身上，就是委托—代理关系契约设计中约束软化和激励不足。
事实上，在出资者—经营者关系中，要强化激励与约束就必须对经营者实现责任（利益）的货币化和契约化（法律化）。因为只有货币才能做到量化和可比较，才能在经营者头脑中构建明确的目标函数(1)。一个单调而连续的（假设不考虑θ）目标函数必然诱导经营者为得到较多的货币报酬而不断地付出努力a。契约化的目的是要剔除出资者和经营者这两个博弈者之间不可置信的威胁，使经营者看得见对机会主义的惩罚。从而将其行动a自觉限定在出资者划定的取值空间中。货币化和契约化实际上就是责权利的清晰化和制度化，这正是米尔利斯激励模型的题中之义。现实生活中的情形恰恰相反，国有企业和银行经营者的报酬非货币化和责任非契约化十分明显。他们作为标准代理人的角色没有到位，仍然保留着十分浓厚的“政府官员”色彩。就报酬来说，货币报酬只是一部分，不能与经营者应当承担的责任和付出的努力相称；另一种报酬形式——行政提拔，不是一种量化付酬形式，与行长在业务经营上的努力水平没有很大的关联性，是否付酬怎样付酬具有不确定性。因此，经营者的报酬函数既不是连续的也不是单调，他无法确定一定的努力水平必然对应相应的报酬水平（比如一定的行政级别），也无法确定较高的努力水平必然对应的较高的报酬水平。就责任来说，非契约化意味着对经营者过失的惩罚不能标准化和强制化，并且大多不能事先约定。事实上，对国有企业和银行经营者的经营失败仍然视同行政单位的工作失误，更多地采取行政处罚手段，因而牵涉到许多人为因素，导致约束软化。在这样的情形之下，代理人的机会主义倾向就会大大加强，他一方面可能降低自身努力程度，变得没有进取心，另一方面又可能利用自己的代理人地位，不惜违法乱纪谋取私利，以补偿货币报酬的不足，变得没有责任感。代理人清楚他受到的惩罚不会超过他获得的利益，或者他清楚来自委托人的警告完全是“不可置信的威胁”。这样，尽管有政府的“三令五申”，各种违规、违纪、越权经营行为仍会屡禁不止，从而酿成国有资产的流失和金融风险的形成，最终受到的惩罚和制裁可能一句“下不为例”就可以搪塞过去。
第二，委托人地位虚置。委托—代理关系中代理人的地位并不是天生就具备的，而是由委托人赋予和规范的。行长和厂长没有履行好代理人的职责，出现“道德风险”和“逆向选择”行为不能归结为他们品德有问题，而应从委托人身上找原因。问题就在于，国有企业和银行的出资者是明确的，但明确的委托人却无法找到。前面笔者将国有银行管理交易中的委托人抽象为政府，只是为说明问题的方便。从理论上说，政府作为国家的代表，可以代表国有资本行使委托人权利。但政府有中央政府和地方政府之分，而各级政府又分为不同的部门，因此，并不存在能代表出资者独立经济利益的单一委托人。由于来自各级和多个政府部门对企业和银行的利益要求是不一致和多元化的，委托人的职能就不可避免地被虚化了。一方面，各级政府部门特别是当地政府首脑都可以对银行发号施令，作为代理人的行长面临着来自各个方面的干预力量，这样函数(2)中θ对X的影响太大，以致于随机变量无法被界定在一定的范围之内，不能满足米尔利斯模型的第一个基本前提，使得行长的努力a与产出X之间的关系模糊不清，有效的激励约束机制无从建立。另一方面，没有地位独立的委托人，也就意味着没有真正的资产看护人，而国有企业和国有银行的资产最终归属于同一所有者——国家，这时国有资产在很大程度上就面临着成为“公共地”的命运，在这片“公共地”上，每一位行长或厂长都会尽可能多地谋求小团体和个人利益，而不会去关心“公共地”的保护。这样，国有企业的逃债是“有利”可图的；既然资产最终都是国家的，那么逃债也是“有理”可依的。
总之，正是国有企业和银行出资者—经营者关系中代理人角色不“到位”和委托人的“缺位”，基本的委托—代理关系模糊不清，从而普遍存在约束软化和激励不足，导致了国有企业和银行经营的低效率，综合地表现为国有银行不良信贷资产比例过高，金融风险十分突出。此外，国有企业特别是国有银行存在的行政层级管理体制也是委托—代理关系模糊不清的一种表现。它使得委托—代理关系多层化，拉长了约束激励机制传导链条，不仅使其功能弱化，而且导致信息拥护和扭曲，加深了信息不对称程度。
五、国有银行金融风险成因的层次分析及制度建设
以上笔者从委托—代理理论的角度，按一般到特殊的顺序分析了我国国有银行金融风险的生成机理。可以分为三个层次：(1)银行和企业与市场体系中其他所有的经济主体一样，由于经营者的“有限理性”和外部的不确定性（信息不完全），即使信息是对称的，也会面临一定的经营风险。比如，汇率、货币政策、市场环境的变化方面的信息对银行和企业都是相同的，但经营风险依然会发生。这方面的制度安排着眼于加强银行抗风险的能力，并有意识地减低银行单纯追求利润的经营动机，设置各种限制指标，达到收益性、流动性和安全性的统一。典型制度安排有风险补偿制度和资产负债比例管理制度。前者包括呆帐准备金制度和存款保险制度等。后者是一个综合指标体系，其中资本充足率一项是抵御金融风险的基础。国有银行目前在这些抗风险的“基础设施”建设方面存在先天不足，如存款保险制度尚未建立，呆帐准备金率提取比例过低，特别是资本充足率不符合巴塞尔委员会规定的要求。(2)在信息不对称的情况，银行经营与管理两方面由于参与人的机会主义行为，必然会导致道德风险和逆向选择行为，引致多种风险。这方面的制度安排着眼于尽可能减低信息不对称程度，减少机会主义行为的发生以规避金融风险。具体的制度安排有对企业的贷款证制度、主办银行制度、信用评级制度、贷款评估制度等，有对银行管理者的信贷管理责任制、内部稽核等内部控制制度。(3)国有商业银行面临巨大的金融风险特殊引致因素是国有企业和银行出资者—经营者这一基本的委托—代理关系模糊不清，这一问题的解决有赖于国有产权制度改革的深入。
第一个层次的问题可以通过国家政府的调整予以解决，例如针对资本充足率过低的状况，可以将每年银行上交的55%所得税返还22%充实银行资本金。第二个层次的问题是技术性的，国有银行有改革开放以来的经营经验和西方先进国家可资借鉴的办法，因而解决起来相对比较容易。实际上在这个层次并不缺乏制度安排，关键是制度实施效率很低，没有起到应有的作用。例如，国有银行的项目评估制度大多数情况下要听命于政府官员的意志，不能保证客观公正。解决国有银行金融风险的核心在第三个层次，只有解决了这一层次的特殊矛盾，才能逐步化解金融风险。如果说前两个层次的改革侧重制度建设，那么第三个层次的改革需要进行制度改革。如果制度变革滞后，制度建设恐怕也难以取得预期的效果。例如我国去年7月1日实施《主办银行管理暂行办法》，在全国推广实行主办银行制度，从信息经济学观点来看，这项制度有助于改善银企双方事前和事后的信息不对称状况和建立双方稳定的合作关系，从两个方面有效减低企业机会主义行为的可能性，是一项有效的制度安排。但在实际操作中，由于不能按市场规则办事，更多地体现为政府和企业的行为，银行地位十分被动，主办银行成了包办银行。银行资金供给的义务有余而监督使用、参与决策的权利不足，制度实施的效果大打折扣。据济南市人行调查，96年该市实行主办银行制度的几家企业集团共欠息3.9亿元，欠息现象有上升趋势。因此，在产权制度改革没有完成，银行和企业未能成为真正市场主体，政府依然干预具体市场运作的情况下，制度建设就好比用新补丁去补一件旧衣服，不可能改变整体的质量。
笔者认为，要根本性地化解国有银行巨大的金融风险，突破口在于产权制度的改革。首先，需要找到能代表国有资本独立行使委托人权利的实现形式，即公有制的实现形式。只有明晰国有银行和企业的委托—代理关系，建立起真正意义上的法人治理结构才能焕发微观经济主体的活力，改善金融运行的市场环境，减低金融风险。其次，就国有银行来说，应当允许其他资本参股，这样有利于通过多个利益主体的制衡作用使委托人职能充分实现。同时政府应当回复到市场“守夜人”和提供“公共物品”的位置，真正做到政企分开。最后，针对国有银行代理层次过多的情况，应仿照母子公司形式，在总行控股之下，允许地方分支行吸收其他资本入股，使委托人“地方化”，从而打破行政层级管理结构，建立起有效率的激励和约束机制。
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