加拿大自然保护区的两种建立模式，本文主要内容关键词为：两种论文,加拿大论文,保护区论文,自然论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，可持续发展的观念逐渐深入人心，我国的自然保护事业也有了长足的进展。与国际上广义的自然保护区概念相符的，中国自然环境和自然资源的就地保护系统主要有各级自然保护区、森林公园及风景名胜区等，近年来在数量上增长很快。到1999年底，我国已有自然保护区1146个（其中国家级136个），森林公园上千个（其中国家级322个），风景名胜区500余个（其中国家级119个）。但是，在数量迅速增加和保护面积不断扩大的同时，也存在着管理上的问题。我们迫切需要学习和引进其他国家对自然保护区管理的先进经验和有效机制，提高我们的综合管理水平。加拿大正好可以提供这方面的经验。
加拿大有许多不同层次、不同类型的自然保护区，在不同层次上，对保护区的建立有不同的要求。本文重点介绍加拿大自然保护区建立方面的两种模式，以期为中国的自然保护事业提供参考。
1 “自上而下”的建立模式
“自上而下”的建立模式以国家公园为代表。加拿大的国家公园属于自然保护区的范畴，国家公园的目的是保护加拿大重要的、有代表性的自然环境遗产，鼓励公众了解、鉴赏和享用这些自然遗产并将它们健全地留给后代。国家公园是一种特殊的公有土地，由联邦政府依据《国家公园法案》的规定来管理。一般来说，正规的程序分为如下五个步骤：
1.1 鉴别典型的自然区
加拿大有一个高层次的国家公园系统规划，将国土划分为39个国家公园自然区，其目标是要在国家公园系统中表现每个自然地域的特点。因此，新公园的设立首先考虑那些至今尚未建立国家公园的自然区，并对那些值得考虑的区段进行鉴别研究。其标准是：首先，这些区段在区域自然特征和过程特点上要具有很好的代表性，包括野生生物、植被、地质和地貌等；其次，该区段所受到的人类影响应极小，即应处于自然状态或是能够恢复到自然状态。
1.2 挑选潜在的国家公园
在一个自然区域中，一俟完成典型自然区段的鉴别认定工作，就要对这些自然区段进行进一步的研究和咨询，从中选择一个作为潜在的国家公园。在对比若干候选区段的过程中，要考虑的因素涉及很多方面，包括：自然区的代表性，独特的自然特征，文化遗产特征，省／地区政府原先的打算，户外游憩机会，易达性，教育价值，不相容的土地利用，对环境存在和潜在的危胁，其他保护区的存在（如省立公园），土地权属，是否牵连土著居民的要求和协定，可持续旅游开发潜力，国家和当地公众是否支持等。
1.3 评价国家公园的可行性
在选定了一个潜在的公园区之后，紧接着要准备一个新公园提案，作为进行详细的可行性评价的基础（此过程要包含公众参与）。此时，要对上述各要素进行更为细致的研究，研究过程通常要有所在省或地区政府的直接参与，并与当地社区的代表进行磋商。在进行公园可行性评价时，有时要明确地考虑和对比其他土地利用方式；此外，当土地属联邦政府管辖时，还要对其进行矿产和能源资源方面的评价。要划出该潜在国家公园的可能边界，使其包含关键的野生动物栖息地和可实行长期保护的生态单元。如果评价表明这个国家公园的建立是可行的，并且公众支持此种土地利用选择，那么政府就可以着手进行公园协议的谈判；如果评价表明在这里建立国家公园的选择是不可行的，那么就要另外考虑本自然区域中其他的典型自然区段。
1.4 谈判磋商新公园协议
加拿大宪法规定，国家公园的土地所有权归联邦政府所有。由于各个省政府管理着该省的大部分土地，通常要通过磋商或谈判来达成一个“联邦一省”的协议，以将新国家公园的土地管理和控制权限从省政府移交给联邦政府；在北方地区，则通过“联邦—地区”协议就新国家公园的建立与地方政府达成一致。在那里，土著居民根据权利提出包罗广泛的土地要求，要通过谈判解决这些要求，才能建立新的国家公园；或者在土地要求解决之前，先建立国家公园保护区。
新公园协议将根据具体情况而涵盖不同的议题，包括：最终的公园边界，土地附加物的价值分配，土地交接的时间，传统可更新资源收获的延续，在公园规划和管理中的合作，区域整合，经济利益等等。
1.5 立法建立新的国家公园
经责任各方协议创建新的国家公园并且土地归属联邦政府管理后，还必须通过加拿大议会立法来正式建立国家公园，从而使《国家公园法案》和一系列规章得以实施。在那些土著居民提出综合性土地权利要求的地方，一般建立国家公园保护区。区内执行《国家公园法案》和各种规章，但土著人传统的狩猎、捕捉和打鱼活动可以继续。只有当土地权属问题得到解决，公园的最终边界才能被确定下来。
加拿大国家公园的建立具有最为规范的程序，而且只有在这一层次，公园要通过立法来建立。国家海洋保护区的建立程序类似于国家公园的建立，也包括5个步骤并且有相似的问题。当然，其必须考虑和反映海洋的特点。
2 “自下而上”的建立模式
加拿大还有一些自然保护区采用“自下而上”的创建模式，以加拿大遗产河流为例。加拿大遗产河流是加拿大的淡水遗产保护区系统，该系统由一个国家级和省／地区级联合的委员会进行管理，第一条遗产河流是通过提名和委员会宣布认定来建立的，具体步骤包括：
2.1 建议
任何公民和团体都可以对他们认为有价值的河流向联邦、省或地区政府的成员提出建议，但只有相关政府部门可以向加拿大遗产河流部进行遗产河流的提名。
2.2 公众磋商
公众磋商通常在提名之前进行。在此最初阶段，公众对全省或全地区的河流进行研究，从中选出价值相对较高的作为加拿大遗产河流的候选者。当河流的候选名单列出后，公众会进一步参与磋商，帮助政府官员在他们的辖区内确定首要的遗产河流候选者。
2.3 挑选
有关政府部门要依据河流的自然、文化、游憩价值和公众的支持程序来决定是否提名某条特定河流进入遗产河流系统。在挑选过程中，通常要分析究竟有多少土地利用存在冲突以及冲突的复杂程度，此外还要分析对河流廊道进行有效管理所需要的费用。
2.4 提名
一经决定向“加拿大遗产河流系统”提名某条河流，提名政府就要与其他相关的或未来将对该河流负责任的团体和机构通力合作，准备一份提名文件并将其提交给加拿大遗产河流部。这份文件要包含所有必要的信息，以显示此河流具有加拿大遗产河流系统所定义的国家级突出价值，而且政府将采取完备的措施来确保维护其所有价值。然后遗产河流部对此提名文件进行评审，并且向负责加拿大公园局的联邦政府部长和相应的提名政府部长进行推荐。
2.5 提交管理规划
河流的认定过程从加拿大遗产河流部中提名政府的代表向部里提交河流管理规划开始。管理规划为责任部门制订了各项政策和方案，以确保河流的发展、管理和利用符合系统的目标和加拿大遗产河流部的指导方针。管理规划一般要求在加拿大遗产河流部接受河流提名之后的3年内提交，必要时也可以延长。此过程要确保为该河流地区制订一个有效的规划。
2.6 认定
加拿大遗产河流部接受了管理规划后，主管人就会通知负责加拿大公园局的联邦部长和提名政府的相应部长：该河流已满足了诸项认定标准。然后部长们将会在这条河流的某一重要地点出席一个正式的剪彩命名仪式，并签署一份将要载入“加拿大遗产河流系统”登记册的正式文书。
对加拿大遗产河流系统来说，认定一条河流意味着将按照一定的方式来管理这条河流，以保护其突出的遗产资源和实现其游憩潜力。管理职责将由联邦政府和整条河流所在辖区的省或地区政府部门来共同承担。
此种“自上而下”的创建方式可为那些专题性的、预先不了解的保护区的建立提供参考。
3 启迪与借鉴
分析加拿大自然保护区建立方面的经验，可以得到以下的启迪和借鉴：
(1)不同层次、不同类型自然保护区的建立应有相应的明确要求。对于国家级自然保护区，应该有计划地在科学指导下选择建立，这就需要一个全国性的自然保护区划和系统规划。在选建时需要慎重地挑选和进行可行性评价。国家级自然保护区具有永久保护价值，需要国家进行永久的投入，而且禁止在保护区内进行工矿开发，这或许与地区发展有矛盾，所有可能产生的问题在批建之前都应考虑到。对于重要的国家级自然保护区，有必要通过立法建立。
(2)自然保护区选择和建立的过程需要公众和有关部门的广泛参与。一方面可以帮助政府准确地选择待建的保护区，认识和解决保护区建立中的问题：另一方面也可以籍此提高公众的自然保护意识，为今后的有效保护打下基础。
(3)中国和加拿大的国情不同，但也存在土地权属问题，有的自然保护区在批建时过于仓促，面积和范围界线不明确，以致长期有土地权属的纠葛，所以在批建之前应该做深入细致的工作，解决土地权属问题，明确保护区的边界，以利于今后的有效管理。
(4)“自上而下”和“自下而上”都是行之有效的自然保护区建立模式，不同的类型可以采取不同的方式，关键是规范程序法规，有利于保护区的科学申报和审批。
总之，我们可以借鉴加拿大的先进经验，立足于中国国情并着眼于与国际接轨，搞好中国的自然保护区管理。