试论行政体制的结构与政府机构改革的动力，本文主要内容关键词为：试论论文,体制论文,结构论文,行政论文,动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1978年以来，我国先后共进行了四次政府机构改革。前三次政府机构改革走了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环圈。尽管人们对此众说纷纭，莫衷一是，但有一点可以肯定，我国政府机构改革有强劲的外部动力，而缺乏足够的内在动力。要认识这个问题，首先必须对行政体制结构进行分析。
一、行政体制的结构分析
1、行政体制的结构
行政体制是政府系统内进行权力划分、机构设置和运行的一种机制。它可以保证政府呈良性运行状态。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定和制约行政体制。同时，行政体制又必须与经济体制相适应。政府机构是行政体制的重要组成部分。政府一方面作为阶级统治的工具，具有很强的政治性；另一方面作为公共行政组织，又有很强的社会性。因此，政府在社会中处于领导地位和管理地位。政府机构改革不仅造成对行政体制结构的变化，而且会影响到政治体制、经济体制和全社会。反之亦如此。政治体制和经济体制的变化必然导致行政体制结构的变革。因此，分析机构改革的动力，除对政治体制和经济体制外在动力分析之外，必须从分析行政体制的结构入手。
行政体制可分为显性结构和隐性结构。显性结构包括职能结构、权力结构和组织结构。隐性结构包括文化结构和利益结构。
行政体制的职能结构是指行政系统内的职级目标结构。职能结构是由社会管理需求决定的，具有横向结构和纵向结构。社会发展必然导致社会功能分化，横向结构就是为了适应这种社会功能分化而形成的，也是进行分工管理的需要。纵向层级结构主要是由于管理效率的需求而进行职能目标分解而形成的。
组织结构是指行政体制内的机构设置，也就是指政府机构。有什么样的职能目标，才会设置什么样的政府机构。因此可以讲组织机构与职能机构是重叠的。组织都有一定的职能。从理论上来讲，没有职能的组织则没有必要设置，也没有存在的价值。组织结构是职能结构，和权力结构不同，它是个实体。它由机构、职位和人员组成。
权力结构是指行政体制内权力划分和运行的结构。权力结构与组织结构和职能结构是重叠的。政府有什么样的职能，才会有什么样的组织，并拥有什么样的权力。权力是达成职能目标的中介条件。权力结构的构成要素有：中央与地方关系、上级组织与下级组织之间的关系、平行组织之间的横向联系、领导与被领导的关系以及权力制衡等。这些关系都是权力关系。
行政体制中的隐性结构即文化结构和利益结构是看得见的，但其作用是很大的。
文化结构是很复杂的，但总的来讲可包括公共行政价值观、公共行政规范和行政伦理观，权力观念和管理观念。
利益结构包括国家利益、地方利益、集体利益和个人利益，以及利益获得方式。
2、行政体制结构之间的关系
从理论上来讲，职能结构决定组织结构和权力结构。职能目标是设置政府机构的唯一基础。职能就是指政府管什么，有了职能目标才能设置相应的政府机构，才能授予政府机构达成职能目标相称的行政权力。
组织结构是政府职能和行政权力的载体，是政府职能和行政权力的外在表现。没有政府机构，政府职能和行政权力便成为空中楼阁，便不会起到应有的作用。政府机构之所以有权威，就是因为它拥有法定的管理权限和行政权力。如果政府机构没有职能目标，没有权力，便没有其合法性，也就没有权威。
权力结构是组织结构的生命力。没有权力的组织是没有作用的组织，没有权力的政府机构是没有权威并且是无所作为的政府机构。没有权力政府便无法行使自己的职能，政府的职能目标便会落空。但我们应该看到，权力必须由政府机构和具体的管理人员掌握。尽管我们反对行政管理人格化，但由人掌权在任何时候都是无法改变的事实。社会功能分化，社会管理事务增加，必然会导致权力扩张，最后导致政府机构的增加。
政府职能目标和政府组织以及权力结构受文化结构的影响很大。政府应该管什么，政府机构多少，权力行使的范围和方式，均受文化价值因素的决定。如果认为政府管得越多越大越好，那么政府职能必然扩大，政府机构必然很多，而权力行使的范围必然很广而且往往采用行政干预的方式进行管理。如果认为政府管理越少越是好政府，那么政府管理职能有限，政府机构精简，权力行使范围不大并且不以行政干预方式进行管理。
政府职能目标、政府机构和权力的扩大和扩张，其内在驱动力是利益。我们应当承认，中央政府、地方政府、基层政府和国家公务员都有各自的利益。政府职能目标、机构和权力的变动和调整，都是这种利益结构的调整和变动。我们仅把政府作为公众利益的代表有失偏颇，而实际上政府组织作为一个群体有自身的利益。政府应当是非赢利性组织，但实际上利益是政府活动的真正驱动力。只有政府才为财政赤字操心，才有税收忙碌。只要有政府利益的存在，政府在职能发挥上就很强，而没有利益的地方，职能发挥则较弱。利益驱动会使预先设计的职能结构变型。
利益结构对权力结构的影响是很明显的。利益结构首先影响到中央与地方的关系。中央与地方的关系在一定意义上来讲是博弈关系，本质上是一种利益关系。高度集权的行政体制，表面上看是中央政府对地方政府节制太严，管得太死，地方没有自主权和积极性，但其本质上是地主利益被侵占。利益结构也影响到权力的正常行使，本位主义、地方主义、权钱交易、以权谋私等等都是因为利益驱动而导致偏离权力行使的目的性。
职能结构、权力结构都是虚拟结构，而组织结构才是实体结构。利益结构对职能结构和权力结构的影响最终都落实在组织结构上。组织结构的存在，不仅表明职能结构、权力结构的存在，同时表明利益结构的存在。组织结构当中，职位则是权力的支撑点和联络点。因此，不仅组织有其自身利益，而且每个职位都有其自身利益。只要组织结构存在，这些利益就存在。组织结构会利用自身所拥有的权力谋求更大的利益，其结果是扩大管理职能、权力扩张，导致职能结构和组织结构变型。
二、中国政府机构改革的外部动力分析
自从改革开放以来，我国政府机构改革都是在外部动力的推动下进行的。把政府机构改革作为我国行政体制改革的切入点是十分正确的选择。中国政府机构改革之所以取得了巨大成绩，与外部动力的强劲推动有直接关系。我国政府机构改革的外部动力主要包括两个方面，一个是政治权威的推动，二是经济体制改革的推动。
首先，我国行政体制改革是在经济体制改革推动下进行的。在改革开放之时，我国是高度集中的经济体制，与之相适应的是高度集权的行政体制。经济成份单一，缺乏活力。政府是企业的拥有者、代表者、管理者和经营者，企业是政府的生产部门。政企合一，党政不分。企业的驱动力是政府的计划和政策而不是市场和利润。
经济体制改革是在我国政治权威的推动下开始进行的，而不是由政府推动的。但是政府作为经济体制改革的推行者确实是十分得力的。经济体制改革首先打破高度集中的计划经济体制，计划经济引进商品经济成份；然后又引入市场机制，提出了建立社会主义市场经济体制。经济体制改革有强大的内在动力。经济体制改革表面上看是经济体制转型，而实际上是一个利益分化过程。它打破了高度集中的计划经济体制，个体经济、集体经济、合资和外资企业大量涌现，而且迅速发展。地方经济也逐步崛起，尤其是沿海经济发展很快，日新月异。在经济体制改革过程中，由于打破中央对地方经济的垄断权，地方经济迅速发展，调动了地方积极性。同时，也给集体和个人更多的机会，调动了集体和个人的积极性。同时还应看到，社会各阶层都在经济体制改革中得到了应有的利益。这种内在的强大的动力推动经济体制改革不断深入地发展。
经济体制改革推动行政体制必须进行改革。但是行政体制改革比经济体制改革更艰巨、更复杂。因为政府没有能力完成自身适应性调节，尤其是在经济体制改革涉及到政企分开之时，经济体制改革的强劲推动也显得十分无力，这必须由我国政治权威予以强力推动。
在我国经济体制改革进行不久，1982年1月，邓小平同志就尖锐地指出：“让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人不称职、不负责、工作缺乏精力、知识和效力的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。”在邓小平同志和中共中央的推动下，1982年我国进行了机构改革。这次国务院机构改革取得了不小成绩。国务院机构从100个精简到60个；按照革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”方针，使干部更年青，更精干；废除了领导干部终身制，建立了离退休制度；国务院所属各部门的51000人，按25%精简，定编不定人，以便轮训干部。
1984年，经济体制改革深入发展，《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出了政企分开，简政放权。行政体制制约了经济体制改革的深入进行。1986年邓小平同志多次指出：“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻”。1987年10月，党的十三大提出了改革政府机构的任务。1988年我国又进行了机构改革。这次机构改革首先提出了转变政府职能，要变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理，变部门管理为行业管理。二是下放权力，向地方、基层和企业下放自主权。三是调整机构，国务院由72个工作部门调整为68个部门。
1992年春天，邓小平同志南巡讲话提出建立社会主义市场经济体制。我国经济体制改革又进一步深入开展。同年10月，党的十四大明确提出要在我国建立社会主义市场经济体制。同时也相地提出了进行行政体制改革和机构改革。1993年国务院进行了第三次机构改革。国务院工作部门由85个减少到74个，人员精简20%。
从以上事实可以看出，推动我国行政体制改革的外在动力是邓小平同志和中国共产党以及经济体制改革。
三、中国行政体制改革的内在动力分析
中国行政体制改革是从政府机构改革入手的，这是十分正确的战略举措。从理论上来讲，职能目标结构决定组织结构。但因文化结构中的价值观念没有根本改变，利益结构无法一下子调整，只能以转变政府职能，提高政府效能的宏观认识为起点，用权威推进改革的方式，强行改革组织结构。组织机构的撤销与合并，也意味着政府职能的取消或合并。但因对政府管什么、怎么管仍不那么明确，因而前三次改革仅在组织机构的精简与增加上打圈子。组织机构精简了，应当放弃与原组织结构相称的权力，即改变权力结构。然而，组织机构的改革并没有从根本上改变政府与社会、与社会组织和公民之间的权力关系，只不过调整一下组织内部的权力结构，更不愿放弃利益。全能政府的管理模式只是从形式上予以变革，而在价值观上并没有根本改变。作为政府机构的软结构的文化结构仍然起着恢复权力结构、恢复组织机构的无形的作用。
中国政府机构改革的内部动力首先是政府内部权威推动。权威是政府的基础，是支持政府系统运作和规则的动力。政府系统是一个权力系统，是在全社会有最高权威的系统。它的权力延伸到社会各个方面，规范社会行为和公民行为。在我们社会当中，一般来讲社会或公民无法使政府做什么、管什么，而是政府领导社会或公民做什么、管什么。经济改革虽然对政府系统有巨大的冲击力，但却无法使政府改变什么。社会和公民也无法使政府进行改革。从我国传统来讲，只有政府才能使自己去做什么。因此，政府系统内部的权威则是推动政府机构改革的主要动力。处于变革时代，统一价值观和利益结构调整都不是一朝一夕可以完成的，必须假以时日。权威作为推动政府机构改革有其长处。政府系统内部是领导与被领导、命令与服从的关系，下级政府必须执行上级政府的政策、法规和指示，上级政府比较了解下级政府的情况。政府系统内层层节制，上下隶属，政府机构改革可以在上级政府的直接推动下，层层推进，改革比较到位。只要政府决心大，方法得当，措施得力，不讲情面，严格把关，政府机构改革就会取得成功。这可以讲，是政府系统内部凭借权力结构进行的政府机构改革。
政府系统内部凭借权力结构进行政府机构改革，是政府对自身进行的改革。但是并不说有了这种推动力改革一定成功。如果不从价值观上予以改变，政府机构改革的起点低，那么改革也就会成为政府机构的撤销或增加。这就涉及到职能目标结构。而职能目标结构受文化结构的制约。我们传统文化为我们提供了“政府是好的，只有政府管才能把事情办好”的价值观，而没有提供“政府是邪恶的，只有管得少的政府才是好政府”的价值观。我们且不必评说这两种价值观的利弊，而只是说我们只有全能政府模式的价值观。很显然，这种价值观与社会主义市场经济和社会主义民主政治都是不适应的。在这种价值观指导下，也只能对全能政府模式的政府职能稍加变动，而不能从根本上改变政府职能转变的问题。如果从这种低起点进行政府机构改革，必然会走机构“精简——增加——再精简——再增加”的循环圈。因此在权威推进政府机构改革时，首先必须从根本上改变价值观。因为价值观也是改革的推动力。行政体制改革的目标是外力强加于政府的目标，要想使这种目标实际上成为政府改革的内在目标，政府系统必须实行价值观的转变，才能形成改革的内在推动力。这些价值观应包括：全能政府模式无法适应社会主义市场经济，也不符合社会主义民主政治的要求；全能政府模式无法包揽与解决所有的社会事务和社会问题，必须允许社会参与和公民参与，与社会、社会组织分权；政府能调动和利用的资源是有限的，社会应调动社会资源解决自身一部分问题，公民不能完全依赖政府，应当自理、自立和自强，政府对社会与公民有指导和帮助作用。政府的作用是进行宏观管理和必要干预，中观管理和微观管理由中介组织进行等。
没有价值观的转变，政府机构改革无法到位。政府系统内必须形成统一的价值观，这样才能形成统一目标，形成内在动力。目标是价值观的凝聚，而明确的强有力的目标又会形成团体凝聚力。缺乏凝聚力的组织是缺乏效率的组织，是没有动力的组织。价值观改变，目标明确，凝聚力强，才会形成一个高效的工作群体，才会有力地推进政府机构改革。
价值观之所以难以改变，是因为价值观的改变，必然导致职能目标结构、组织结构和权力结构的改变，而最后导致利益结构的改变。政府一方面作为公共利益的代表，另一方面也是政府本身利益的代表，这两种角色时刻在发生冲突。政企分开，就是政府与企业分权，意味着政府与企业的利益直接分开。政府作为公众利益代表，觉得让企业自主不放心；政府作为自身利益的维护者，也不愿意分开。所以我们看到，对那些亏损的企业或资不抵债的企业，政府很愿意放手；而对那些效率好的企业，政府则不愿放手。如果政府强调作为公众利益代表的角色，它更应该抓住那些亏损企业不放，而让效益好的企业自主。很显然，如果没有利益驱动，则很难解释这种现象。我们看到，中央与地方关系的改革之所以顺利，就是因为地方政府从地方利益的角度十分拥护中央政府权力下放。这是中央与地方关系的权力结构的调整，同时，也是中央与地方利益结构的调整。由此可见，利益调整在行政改革中具有作为一种内在动力的重要性。政企分开乏力，就是因为在这个过程中，政府失去了应有的利益。
除此之外，政府机构改革对一些离开政府机构的国家公务员造成一定的利益损失。而给那些在岗的国家公务员增加了工作的不稳定性和不安全感。频繁的政府机构改革使这种工作不稳定性和不安全感加剧。加之现在社会多元，机会很多，国家公务员的工资、福利也不是很高，很难形成统一的价值观和凝聚力。政府机构改革并没有给他们带来可看得见的实际利益。这些必须引起高度重视。可以讲，政府机构改革利益驱动力不足。
政府机构改革是一个很复杂的系统工程，也是一个漫长的过程。要认识这个过程必须弄清行政体制内在结构及其作用，分析政府机构改革的动力也必须从其结构入手。总的来讲，中国政府机构改革，外部动力强劲，内部动力不足。
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