论国家所有权人与投资主体间的法律关系，本文主要内容关键词为：人与论文,所有权论文,主体论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：在建立现代化企业制度过程中，政府正在将其所有权人代表的职能与国有企业投资人的职能分开，设立国有企业的投资主体，如国家投资公司、国家控股公司、部分国有企业集团、国有资产经营公司、国家授权部门等。这就形成了国有资产授权管理体系下的投资主体独立从事国有企业资本经营的新格局。要探讨国有企业投资主体的法律性质，必须弄清各投资主体的经济职能。国有企业投资主体产生之后，国家所有权人和国有企业投资主体在法律上就成为两个主体，即行政法律主体和民事法律主体。这两个法律主体尽管在社会职能上是不同的，但两者之间存在的投资关系属于民事法律的范畴，应由民事法律关系来界定和规定。
一、国有资产授权管理体制法律关系的变化
国有企业资本经营的法律问题之一，就是国有企业投资主体与国有资产所有权人及其代表之间的法律关系的设定。国有资产的所有权人是国家，国家依法指定国务院为国有资产所有权人的代表，国务院依行政法授权各级人民政府和各级国有资产管理部门监管国有资产。随着“政企分开”、“政资分开”的改革，政府将其所有权人代表的职能与国有企业经营管理权分离了，还将其内部一般社会管理者的职能与所有权人代表的职能分开了。进一步的改革实践表明，政府正在将其所有权人代表的职能与国有企业投资人的职能分开，这就是设立国有企业的投资主体。如国家投资公司、国家控股公司、部分国有企业集团、国有资产经营公司、国家授权部门等。政府将其国家所有权人代表的职能与国有企业投资人的职能分开，实际上是一种身份性质的分离，即“所有人”身份与“投资人”身份的分离（简称“所有者与投资者分开”）。这是“政企分开”、“政资分开”后的又一重大改革。但是，这种原本属于身分分离的举措，已超过了政府内部分工的范畴。因为政府创制了国有企业投资主体之后，国家所有权人代表和国有企业投资主体在法律上成为两个主体，一个是行政法律主体、一个是民事法律主体。它们两者在社会职能上的不同，即一个是市场经济的管理者、一个是市场经济的经营实体，使得界定两者的法律关系成为必要。
在现代企业制度的建立过程中，国有企业投资主体的陆续出现，使国有资产授权管理体系因之而产生了诸多变化，形成了国有资产授权管理体系下的投资主体独立从事国有企业资本经营的新格局。在这种新格局中，各级政府和各级国有资产管理部门原来承担着的国有资产投资人分级代理（授权）的职能被解析了。
在国务院到各级国有资产管理部门这几层政府机构之间的内部法律关系上，以国有企业经营权为授权内容的授权机制已不存在，因为这种职能已移交给国有企业的投资主体。但是，政府对国有企业投资主体的投资关系仍然以授权经营（即授权机制）的形式存在着，国家所有权人代表与国有企业投资主体的关系，在形式上仍然具有行政授权的特征，只是在法律上改变为民事法律上的投资关系罢了。国有企业投资主体从政府移转过来的以国有企业经营权为内容的授权职能，在它们与国有企业发生关系时，也在法律上改成了投资关系；而且，这种投资关系因法律上设置了企业法人财产权，使政府移转过来的授权职能所特有的授权经营的机制在此彻底消失了。因此，原有机制中以国有企业经营权为内容的授权关系，在新格局的各个方面都改变成为投资关系了。在投资主体中保留着的国家授权部门，即把国家作为这些投资主体的投资人的职能部分地保留在政府的职权中，但法律上仍然是投资关系。这就是法律关系上的重大变化。
可以说，国有资产授权管理体系下的投资主体独立从事国有企业资本经营的这种新格局，在法律关系上是以投资关系为基础、而不是以授权关系为基础的。政府各级国有资产管理部门与国家投资公司、国家控股公司、部分国有企业集团、国有资产经营公司等投资主体之间的法律关系本质上不再是行政性的上下级授权关系，形式上保留着的授权经营的内容实质上也是投资关系。国家投资公司、国家控股公司、部分国有企业集团、国有资产经营公司等投资主体与国有企业之间的法律关系更不是行政性的上下级授权关系，而是投资人与其投资的企业法人之间的投资关系，其内容是投资人的股权与被投资企业的法人财产权之间的关系。
二、国有企业投资主体的法律性质
要探讨国有企业投资主体的法律性质，首先必须弄清他们各自的经济职能。从资产运作形态来看，各种投资主体的经济职能，主要是存量资产运作职能和增量资产的运作职能。从资产经营方式来看，它们的经济职能，主要是资本经营职能和生产经营职能，以及这两种职能的兼备。从企业组织管理来看，它们的经济职能，主要是公司结构的管理职能和非公司结构的管理职能。我们从这三个方面来描述现代企业制度试点方案中的五种国有企业投资主体的经济职能。
其一，国家投资公司的经济职能。国家投资公司的资产运作形态是增量资产的运作，其资产经营方式是资本经营，其组织管理模式是公司结构的。其二，国家控股公司的经济职能。国家控股公司的资产运作形态是存量资产的运作，其资产经营方式是资本经营，其组织管理模式也是公司结构的。其三，部分企业集团的经济职能。企业集团的资产运作形态也是存量资产的运作，其资产经营方式是资本经营和生产经营的兼备，其组织管理模式是非公司结构的。其四，国有资产经营公司的经济职能。国有资产经营公司的资产运作形态是存量资产的运作，其资产经营方式是资本经营，其组织管理模式是公司结构的。其五，国家授权机构的经济职能。国家授权机构的资产运作形态是存量资产的运作，其资产经营方式是授权经营下的生产经营，其组织管理模式是非公司结构的。
在各种国有企业投资主体的不同经济职能的基础上，我们来讨论它们各自的法律性质。
国家投资公司在增量资产的运作形式上可以有两种方式，即基金式和公司式。增量资产的基金式运作，国家投资公司从投资人处获得一个固定的、相当大资金量的投资，并主要作为注册资本，投资人增减投入具有改变注册资本的性质；国家投资公司运用全部投资介入金融、产业和产权交易，投资人从其经营收益中取得回报。增量资产的公司式运作，国家投资公司从投资人处获得一个固定的、少量的注册资本的投资，作为公司的营运资金，同时从投资人处获得非固定的、大量的专项资金的投入，这类资金的增减不具有改变注册资本的性质；国家投资公司受托运营专项资金，其公司注册资金的使命主要不是对外投资以获得收益，而是作为运营专项资金的保证，从专项资金的运营收益中取得约定份额，投资人的投资回报主要不是来自公司注册资本的经营收益，而是来自专项资金委托运营的绝大部分收益。基金式的国家投资公司从事资本经营，通常不介入投资项目的业务经营和持股企业的生产经营；投资人可以利用公司结构的组织管理模式，以股东身份控制或影响它。公司式的国家投资公司以投资项目业务经营的方式从事资本经营，它必须介入受托的投资项目；投资人仅利用公司结构的组织管理模式以股东身份控制、影响它是不够的，还必须以适当方式监管其受托的投资项目。
国家控股公司在存量资产的运作上，主要采取对外投资控股或参股的方式。但与投资公司对外持股相比，控股公司的对外投资持股只是一种人为设定或法律拟制，不是真正意义上的对外投资。因为，国家投资人直接投资企业达到一定数量，或其国家投资公司、企业集团对外投资企业达到一定数量时，为这些企业设立一个“总管理处”成为必要，这个“总管理处”就是控股公司。因此，国家控股公司的资产管理职能相应强一些。国家投入控股公司的注册资本，实际上就是交给这个“总管理处”要求其管理的下属所有企业之注册资本的总和。在这个意义上说，国家控股公司的对外投资可以趋于100%， 不受《公司法》上公司对外投资不得超过其注册资本的50%的限制。国家控股公司一般无属于控股公司的大量直属资本，这将直接限制其对外另行投资的能力，特别是限制了它直接投资设立财务公司的能力。与企业集团的财务公司相比，控股公司即使设立了财务公司，也只能由其子公司持股，而不能象企业集团那样由自己直接持股。国家控股公司的资本经营是有限的，一般以本系统的资产重组、相关的产权交易为主，不宜象国家投资公司那样广泛介入其他行业的项目投资及企业的收购与兼并。在投资收益方面，国家控股公司的投资收益实际上是所有下属企业投资收益的总和，控股公司由此还具有为投资人的利益管理其所属企业的投资收益的职能。国家控股公司在利用公司结构的组织管理模式、以股东身份控制或影响企业方面的力度，通常要比国家投资公司来得强一些。
企业集团不是法人，它仅仅是以集团公司为核心、由集团公司对外投资持股而形成的诸多企业汇合起来的企业法人的联合体。集团公司原本是一个普通的企业法人，它的对外投资持股基于《公司法》为任何公司设定的对外投资以50%为限的规定，这是它与控股公司相比之最大的不同点。企业集团实际上是集团公司在垄断化经营过程中形成的一种新的公司联合形式，它的主要经营职能是生产经营，其次才是在其对外投资持股的企业范围内进行的资本经营，而且其有限的资本经营——即资产重组、相关的产权交易等职能，也是为其集团公司的垄断化生产经营服务的。企业集团的资产运作形态是存量资产的运作，但它能在集团公司垄断化经营的过程中积聚相当数量的增量资产，由此在相关行业内产生较有力度的资本经营的举措。企业集团的组织管理完全是公司模式，但它并不能以股东身份控制或影响其集团公司，而且其对集团内的成员企业也无这种控制力和影响力，因为这一切都是集团公司的职能，只有集团公司才能够以股东身份控制或影响其参股、控股的企业。在投资收益方面，企业集团并不具有所属企业的投资收益的“总管理处”的职能，更无属于自己的经营收益，投资人的投资收益实际上仅仅体现为集团公司的经营收益。
国有资产经营公司，也是一种从事存量资产的资本经营的投资主体。作为一种与其他投资主体理应有所区别的国有企业的投资主体，它的法律性质的界定是比较困难的。与投资公司相比，它应侧重于存量资产的经营而不是增量资产的经营；与控股公司相比，它应侧重于资产的经营而不是资产的管理；与企业集团相比，它应侧重于资本经营而不是生产经营。在国有企业投资主体独立从事资本经营的大格局中，国有资产经营公司首先应当是专项国有资产的经营者，其次应当是面临产业调整、行业调整的中小国有企业的统一经营管理者。此外，它还可以是其他投资主体在资产重组中剥离的中小国有企业的接管者。国有资产经营公司的资本经营职能，主要是通过资产置换、产权交易和企业拍卖，将存量资产转化为增量资产，再用增量资产加大资产置换和产权交易的力度。国有资产经营公司对下属企业的持股，主要不是为了投资和取得投资收益，而是为了资产置换、产权交易的便利。国家投资人可以利用公司结构的组织管理模式、以股东的身份控制或影响国有资产经营公司，并在它完成了专项国有资产经营和中小国有企业资产置换、产权交易的使命之后，将它改组成其他形式的国有企业的投资主体。
国家授权机构是在不宜归属上述国有企业投资主体的企业中保留的一种投资主体形式。它仍由政府各级国有资产管理部门直接或间接担任，对所属国有企业仍由政府各级国有资产管理部门直接投资与管理，特别是一些无法进行公司化改制的国有企业。这种投资主体，在法律上依然保留着“授权经营”的机制。
三、国家所有权人代表与投资主体之间的法律关系
国有企业投资主体是国家所有权人代表依投资关系创制的，但国有企业投资主体产生之后，国家所有权人代表和国有企业投资主体在法律上就成为两个主体，即一个是行政法律主体、一个是民事法律主体。我们继续用国有资产授权管理体制的原有法律关系——即行政性的授权关系来界定和规范两者的关系显然已不符合实际，至少国有企业投资主体已不是行政机构。这两个法律主体尽管在社会职能上是不同的，但两者之间存在的投资关系终究属于民事法律的范畴，因此在法律上理应用民事法律关系来界定和规范。
对国家所有权人代表与国有企业投资主体之间的法律关系，目前有几种说法，如“授权制”说、“委托制”说、“代理制”说、“行纪制”说、“信托制”说等等。从民法的代理权理论来说，“授权”和“委托”可以归类于代理关系，授权或委托都是代理权取得的一种方式，授权代理和委托代理在本质上并无大的不同。只是民法上委托代理中的“授权”与行政法上职权委任中的“授权”有着截然不同的意义罢了。在国有资产授权管理体系中，授权经营或授权管理即表现为行政权力上的职权、职责的逐级授受，又表现为经济责任上的资产经营权的逐级委托，造成了民事行为与行政行为的合一。这正是国有资产授权管理体系的原有法律关系的缺陷之一，是“政企不分”、“政资不分”在法律上的表现。
其实，在民事法律的投资关系上谈“授权制”、“委托制”、“代理制”，其实质都没有离开民法上的代理关系。代理关系的法律性质及其核心是，代理人以被代理人的名义从事民事活动，代理人在被代理人的委托、授权范围内从事民事活动的后果和民事责任，均由被代理人承担。如果我们用代理关系的上述法律性质，描述国家所有权人代表与国有企业投资主体之间的投资关系的话，其结果是这样的：“国有企业投资主体以国家所有权人或其代表的名义从事民事活动，国有企业投资主体在国家所有权人或其代表的委托、授权范围内从事民事活动的后果和民事责任，均由国家所有权人或其代表承担”。
显然，用代理关系界定它们的关系是有问题的。其一，国有企业投资主体是以自己的名义从事资本经营活动的，不是以国家所有权人或其代表的名义；其二，国有企业投资主体在国家所有权人或其代表的委托、授权范围内从事资本经营活动的后果和民事责任，是由其自己承担的；其三，国家所有权人按投资关系和投资数额依法对国有企业投资主体承担有限责任，不承担无限责任。
在民法上近似代理关系的法律关系有一种叫“行纪”。它的特征大多与代理相似，但有一条存在极大不同。这就是，行纪人以自己的名义、在委托人的授权范围内从事民事活动，其后果和法律责任有委托人承担。如果我们将委托人承担责任的范围限定为《公司法》上的有限责任的话，法律上的这种“行纪关系”显然比代理关系更接近国家所有权人代表与国有企业投资主体之间关系的现实状况。问题是这个行纪人即国有企业投资主体，在这里并不是一个事先存在的法律主体，而是国家所有权人投资设立它们时一并产生的。如果我们把国有企业投资主体视为行纪公司的话，国家所有权人是否可以少量投资设立作为行纪公司的国有企业投资主体，然后托交一定数量的国有企业由其经营管理。
财产信托关系比“行纪关系”更进一步。财产受托人以自己的名义接受并经营、管理委托人的财产，这种财产收受带有法律上移交财产所有权的意义；财产受托人按双方信托合同的约定经营、管理委托人的财产，并将财产收益依信托合同的指定交给受益人。问题是，我们设立国有企业投资主体并把它视为信托公司或信托经营人的话，国家所有权人在移交了财产权后，就必须将自己的投资人身份改变成财产信托人身份，并在指定自己为受益人的情况下获得财产收益。国有企业投资主体作为信托经营人自然不是一个事先存在的法律主体，而是国家所有权人投资设立它们时一并产生的。这样，它就不具备独立民事主体的财产责任能力，如果有的话，也只能把财产责任能力的基础建立在国家所有权人交托的财产之上。这些问题都限制了信托关系的运用，只有在国家所有权人或其代表自任财产受托人和受托财产的受益人的情况下才有可能。当然，这时设立的国有企业投资主体，具有了信托财产的管理委员会的性质罢了。
对国家所有权人代表与国有企业投资主体之间关系的各种说法——“授权制”说、“委托制”说、“代理制”说、“行纪制”说、“信托制”说等等，从民法的投资关系理论，以及国家所有权人代表与国有企业投资主体之间关系的现实状况来看，“行纪制”、“信托制”两说，较有继续探讨的价值。然而，这种探讨并不是要确定两种说法中何者为佳，而是要在这两种说法的基础上，利用其合理的、有利于调整国家所有权人代表与国有企业投资主体之间关系的机制，为国家所有权人代表与国有企业投资主体设定一种新的法律关系。
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