建立公共财政基本框架应注意的几个问题_公共财政论文

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公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型

市场经济是以市场机制作为社会资源配置基本机制的一种经济体制形态或社会经济运行模式。迄今为止的实践和理论都表明,市场配置资源的效率要优于计划。但很多问题只靠市场无法解决,有些问题在市场有效运转的情况下也会发生,如分配不公以及经济周期性波动等,是市场自身无法解决的。为克服和纠正“市场失效”,就必须借助于另一种力量——政府。政府矫正市场必须支配一定的资源,就需要运用公共财政作为直接计划配置资源的手段介入经济,与市场互补,实现资源的优化配置。可以说,公共财政是为了发挥市场为基础配置资源的优势,适应市场经济体制的一种财政类型。

公共财政是为市场经济提供公共服务的政府分配行为。具体地说有下列主要内容:(1)公共财政以市场的基础性作用为分析的基点,在市场能够提供而且只能由市场提供才能保证效率优化的私人产品领域,政府不介入;(2)公共财政以市场失效为前提,财政活动只局限于市场失效的领域内,而且在这个范围之内又必须由政府介入,非如此整个市场经济就难以正常顺利运转;(3)政府以政权组织者的身份,而不像企业和个人那样以要素所有者的身份,在市场失效的领域内活动;(4)政府依据政治权力,而不像企业和个人那样以财产权力进行资源配置;(5)政府以社会管理者的职能进行分配,而不像企业和个人那样以契约方式平等参与市场交易和竞争;(6)政府分配是为了满足社会公共需要,而不像企业和个人那样追求自身利益最大化。公共财政作为政府的计划配置资源行为,具有公共性和非盈利性两个最基本特征。其收支活动主要通过公共预算来体现,包括经费预算和公共投资预算及社会保障基金预算。公共财政的基本政策应是收支基本平衡,尽管并不排除在特殊情况下的暂时的赤字政策。

我国的公共财政是建立在社会主义制度基础上的,与西方资本主义国家的公共财政的最大区别在于我们是以公有制为主体的经济,在此规定之下,还存在国有资本财政。公共财政与国有资本财政共同构成社会主义市场经济体制下财政的统一体。

建立公共财政反映了政府职能的转变

市场经济体制的建立,要求政府退出市场,公共财政从分配和社会资源配置上反映和体现政府职能的转变。具体地说,公共财政的建立反映了政府从计划体制下集政权组织者、全民生产资料所有者、生产经营的指挥者和组织者三位一体到市场体制下作为社会管理者的转变。作为社会管理者的政府,其职能是:对市场运行提供保障、服务和监督,即维护市场运行的正常秩序,如法律、法规的制定和行政管理等;提供市场自身不能解决的外部条件,如基础设施等公共产品和服务;对市场进行宏观调控,弥补和纠正市场机制的缺陷,促进市场的平稳运行。对市场机制能有效发挥作用的领域,政府逐渐退出或不直接干预,不直接介入,以实现效率与公平的最佳耦合。公共财政一方面为作为社会管理者的政府实现其职能提供财力,另一方面又从财力上规范和制约政府职能范围,促进政府职能转变。

需要指出的是,我国社会主义经济以公有制为主导,国有企业是国民经济的支柱。因此,在“政企”、“政资”分离的改革总原则下,政府作为政权组织——社会管理者的身份退出生产经营领域,并不等于政府可以整个退出生产经营领域。作为全民生产资料所有者代表的政府,还必须对国有经济行使所有者的职能,即对国有经济进行宏观经营,对全民负责保证国有资产的保值增值,以不断壮大和巩固社会主义的经济基础。从国家财政上,就必须以此为目的,建立起国有资本财政。这就是中国社会主义市场经济体制下财政的目标模式——由公共财政与国有资本财政构成的双元结构财政。

建立公共财政基本框架的内涵

1.建立以公共支出为重点的公共财政支出体系。公共财政围绕满足公共需要的基本职责建立支出体系。(1)为国家机构的正常运转提供经费。政府机构的存在和运转,构成提供公共服务的基础条件。如建立国防、开展外交、维护社会秩序、进行工商行政管理等等,这些市场必不可少的公共服务,都是国家机构通过正常业务运作而提供的,公共财政经常性支出的基本部分将用于为之提供经费。目前应廓清国家机构执行公共需要职责、履行资本所有者职责和生产经营管理者职责三者的边界,使公共财政支出专注于执行公共需要,资本所有者职责由国有资本财政承担,生产经营管理职责归于企业。(2)提供市场资源配置所不能解决的社会事业经费。科学、教育、文化、卫生等社会事业,尽管可以区分出这些活动的直接个人受益者,但它们又具有很大的为全社会提供利益的性质,对于社会性的公共事业的经费,应由公共财政提供。计划体制下财政对许多事业活动经费全包下来,没有区分其中私人直接受益的个人付费和社会公益应由财政付费两部分,是形成目前支出“越位”、效率低下与投入不足交织并存的原因。(3)公益工程与公共工程投资。公益工程如电讯、自来水、电力、煤气以及公共交通等,是自然垄断集中存在的部门和行业,市场对资源难以做到有效配置,市场自发运行往往导致大量的浪费和破坏,只能由政府干预来纠正,而且这些部门和行业为企业和个人提供最基本的工作与生活条件,为此公共财政必须为干预自然垄断状况、提供此类社会福利、平抑社会不公状态而支出应有的费用,如通过制定最高限价,提供补助或补贴,承担主要的投资责任。许多公共项目投资是市场难以解决的,但它们对社会经济发展是必不可少的,如防洪堤坝、公共道路、公用桥梁的建造,路灯、交通指挥系统的设立等等,这些直接提供利益造福于公众,但它们的建设和使用在很大程度上不能收费或不能足额收费,或虽然能够实行收费服务,但成本巨大,需要公共财政全部或部分投资。(4)政府在提供公共服务中所必须的政策性开支。这类支出基本上是转移性支出。如社会保障支出、补贴性支出、税式支出等,税式支出是以特定法律法规规定的、给予特定的经济社会活动或纳税人以税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入,是一种间接性支出。

2.建立以税收收入为主,以规范化的收费为辅的公共财政收入体系。公共财政只能以税收为最主要与最基本的收入来源,因为企业和个人都是市场经济中独立的行为主体,政府只有借助于明确的法律依据去取得收入,才能克服他们“免费搭车”心理,正常地顺利地提供公共产品。税收具有由法律确定的权威性,只有它才是作为政治权力行使者的政府在财政上的充分体现。税收是政府提供公共服务的收费,对企业和个人来说是享受公共服务的付费。而规费是政府在执行社会管理者职能过程中运用其权威为企业和个人提供个别的、特殊服务的收费,体现为政府服务与企业、个人间的利益交换关系。这种交换关系具有鲜明的个人受益者为本人所享受的专门服务付费的性质,有着明确的一对一的交换关系。从另一方面看,规费又是政府进行社会管理的内容之一,其收费标准由政府的制度以至法令所规定。因而可以认为是具有某种带强制性的活动,仍然是一种财政收入。但这种“强制性”是以自愿性为基本前提,它既不同于税,也不是价格,不是市场行为。

3.建立以保证国民经济稳定协调快速发展为目标,综合运用预算、税收、投资、贴息、补贴等财政政策和杠杆的公共财政调控体系。财政的调控目标是以政府在不同时期根据宏观经济形势的变化而确定的宏观调控目标为依据的。一般地说,财政调控目标就是指导经济稳定运行、促进经济快速发展、公平社会分配。公共财政调控主要是以调节社会总需求为对象来调节社会总供求的平衡关系,是政府宏观调控的两个支柱手段之一。主要包括:(1)预算政策。预算的调节功能主要体现在财政收支规模和收支差额上,预算通过对国民收入的集中性分配与再分配,可以决定企业和个人可支配收入规模,可以决定政府的投资与消费规模,可以影响货币流通量,从而调节整个经济的总需求量以及总供求关系。预算政策可根据不同需要采用赤字预算、盈余预算和平衡预算,它们分别体现的是扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。(2)税收政策。税收强制性地将企业和个人对资源的控制权转移给政府,供政府直接使用或转移给他人。税收作为调节手段,一是通过自动稳定机制和相机决择机制,调节总供求关系,二是主要通过累进所得税制和财产税制调节收入分配关系,公平社会分配。(3)支出政策。财政购买性支出规模直接关系到社会总需求的增减,它包括政府投资和政府消费。政府投资是财政支出的重要部分,因为投资规模大,主要用于基础设施、公共事业、经济的“瓶颈”部门,目标在于提高整体经济效率而不在于盈利,投资来源是税收和公债,因而对经济总量和结构的调节具有见效快、作用直接的特点。(4)财政补贴政策。财政将一部分资金用于社会福利和财政补贴等支出上,社会福利性支出的调节作用在于将高收入阶层的一部分收入转移到低收入阶层,以促进公平分配,它在经济萧条时增加,经济繁荣时缩减,是实现公平分配、反周期调节的主要工具之一。财政补贴用于消费性补贴,其调节作用在于增加消费者可支配收入,增加消费需求;用于生产性补贴,其调节作用在于鼓励特定的生产投资,增加供给。(5)公债政策。公债的调节作用,一是表现为“排挤效应”,使企业和个人的投资和消费减少;从另一角度讲是“替代效应”,当企业或个人投资需求不足或在某一领域投资不足时,通过国债筹集资金,增加政府投入,以弥补社会投资缺口。二是表现为“货币效应”,引起货币供求变动。三是表现为“收入效应”,在一般纳税人与公债持有人之间产生收入转移。公债的调节作用,通过公债规模、持有人结构、期限结构、公债利率*

等综合体现出来。而且,在现代经济中,公债的市场操作是沟通财政政策与货币政策两大调节手段的主要载体和结合点。

4.建立以实现社会效益和宏观经济效益的最大化为目标,以财政收支为中心,以财政法规为依据,以规范化的制度和现代科学技术为手段的公共财政管理体系。财政作为政府的分配行为,必须为实现社会的政治稳定、经济和社会的协调持续快速发展服务。不论是预算的安排还是各种财政政策制度措施的制订,都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标,这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。(1)要维护市场的正常有秩序运行,财政就必须依法理财,健全财政法制。财政法制建设是实现规范化的财政管理的基础和前提,要将它提到加强财政管理的重要议事日程上来。(2)公共财政管理围绕预算收支来进行,要按政策和制度的要求,及时、足额地完成税收任务,依法治税,真正提高税收占整个财政收入的比重,对非税收入纳入国家预算。(3)加强支出管理应受到重视。支出的管理集中反映财政管理水平,当前应按照政府职能的转变和公共财政的性质和任务,调整支出结构,建立一套与市场经济相适应的公共财政支出管理的制度和办法,如政府采购制度,零基预算制度等。(4)财政管理必须运用科学的手段,重视信息网络的建设和运用,这不仅是政权管理的需要,也是财政部门当好政府参谋、参与决策的需要,也是财政管理上水平的重要条件,只有及时系统地了解财政经济的实际运行状况,才能制定出科学的政策、措施。(5)规范化的管理是市场经济对财政管理的一个重要要求。市场运行要求有序、法治、公平,这需要通过规范化的管理来实现,其中规范化的财政管理是一个重要的方面,只有财政自身的管理规范化、法治化,才能实现市场运行的法治化管理和市场主体的公平竞争,才能使市场有序运行。

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