美国教育政策执行研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,美国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实现教育改革和发展的目标，离不开合理的教育政策作指导。为制定更为合理的教育政策，以及促进政策的有效执行，许多国家都非常重视政策科学与教育政策的研究。政策执行研究自70年代初期成为政策研究的一个重要研究领域之后，它的发展在教育政策制定和执行过程中发挥了重要作用。本文主要介绍美国教育政策执行研究的产生和发展及其一些重要成果，希望对我国教育政策的制定和执行，以及教育政策研究的发展能有所启示。
一、教育政策执行研究的兴起与发展
随着社会的发展，尤其在二次世界大战后，政策在国家和社会发展中的地位日益显得重要。政策科学研究也应运而生。
尽管政策的执行过程是实现政策目标的重要环节，在某种意义上可以说决定着政策的成败，但是，五、六十年代兴起的政策科学，起初并未将政策执行问题作为重要的研究对象，教育政策执行研究同样未受重视。政策执行研究成为专门的研究领域，是从70年代初期开始的。在此以前，政策科学的研究重心一直是分析政策的制定过程和构建制定政策的科学理论，企图帮助政府制定合理的政策。那时人们似乎以为，只要有合理的政策，社会问题会就迎刃而解。托马斯·B·斯密斯简明扼要地概括了当时人们对执行问题的看法：“政策一旦制定，政策即被执行，而且政策的结果将与政策制定者所预期的相差无几。”[1]麦克拉夫林在回顾执行研究的历史时曾说，“执行问题的揭示对于政策制定者和政策分析者好象是一种新奇的事物。在60年代中期和70年代初期，普遍流行关于政府活动和组织行为的理论，都忽视了执行问题。”[2]
政策执行研究受到重视，主要是由许多公共政策的失败引起的。著名政策学者保罗·A·萨巴梯也尔和丹尼特·A·迈兹曼尼恩曾指出，“更主要的，是那些可以理解的、很多伟大社会计划的失败—一以及有关的，象最高法院关于消除种族隔离和在学校中进行祈祷的决定搁浅的现象——为研究初始决定和后续效果之间的关系带来了很大的智力上的、感情上的和财政上的激励。也正是基于对失败的分析考察，才产生了大量的早期执行研究成果。”[3]
对执行研究兴起和发展产生重大影响的一个事件，是美国奥克兰计划的失败。1965年8月26日，美国通过了《公共工程与经济发展法》。根据该法的规定，联邦经济发展署选择加里福尼州的奥克兰市作为政策实验区。1967年4月19日，美国通过了《奥克兰计划》，希望以具体的经济建设，带动经济发展，进而创造就业机会（主要是为少数民族创造机会），促进奥克兰市的社区重建与繁荣。但是，多年的实验并未取得预期的效果，计划就业目标与实际提供的就业机会相差太远，而且每个就业机会的成本也太高。据统计，在奥克兰计划实验期间，共创造了2400多个就业机会，其中只有510个为少数民族所有，与为少数民族创造3000个就业机会的计划目标相距甚远。某公司原订就业目标为158个，每个就业机会的成本为4114美元，但实际付诸执行后，则仅创造了8个就业机会，每个就业机会成本高达81250美元。奥克兰计划在执行几年之后，受到政府、社会的许多批评和指责，被认为是重大失败。
1973年，普瑞期曼和和威尔德维斯基发表了他们对奥克兰计划执行失败所做的重要研究——《华盛顿的巨大期望是如何在奥克兰成为泡影的？》，并在此基础上完成和出版了《政策执行》一书。失败的事实和对其所做的分析研究，激发了许多政策学者对执行问题的浓厚兴趣。许多政策学者将普瑞斯曼和威尔德维斯基对奥克兰计划失败所做的研究看作是执行研究成为政策科学重要研究领域的开端。在此之后，政策执行和教育政策执行研究开始大量涌现。70年代，不但政策执行的个案研究十分盛行，而且同时许多学者在个案研究的基础上也纷纷开展政策执行的理论探讨。到70年代末，在美国已形成了许多政策执行理论模式。其中具有主导作用的模式主要有：（1）执行机关互动模式：（2）执行赛局模式：（3）组织理论模式：（4）总体与个体执行模式；（5）执行循环理论模式：（6）行政影响模式：（7）政策环境关联模式等。
教育政策的执行问题在60年代末、70年代初就受到一些学者的注意。例如1968年，贝雷和穆欣就对美国《1965年初等和中等教育法（简称ESEA）第一编》的执行进行过研究。1971年，墨菲也对ESEA第一编的执行进行了研究。1972年，伯克和科斯特也对联邦教育补助计划进行了研究。由于这些研究是在ESEA执行初期所做的，未成为执行研究兴起的导火索。奥克兰计划失败和普瑞斯曼和威尔德维斯基的分析研究，同时也强化了人们对教育政策执行问题的关注和兴趣，推动了教育政策执行研究的发展。
美国著名教育政策学者阿兰·奥登根据执行研究的重点或主题的发展和变化，将美国教育政策执行研究发展划分为三个阶段：
第一阶段是从60年代末到80年代初，为早期的教育政策执行研究。这个时期的研究主要是个案研究，以揭示具体的教育政策执行中的失败现象、存在的问题以及分析失败原因为主要目的。
第二阶段是指80年代前半期。这时教育政策执行研究的重点开始发生改变，人们开始分析60年代和70年代的教育政策在经过最初的“启动年月”之后的执行情况，考察的主要问题是：经过15年的努力，和最初法案一致的方案以及相应的规则条例到底能否被执行。研究主要倾向于揭示早期政策的积极影响和效果，而非失败的表现。
第三阶段是80年代中期开始至今。在发现政府的政策方案确实对地方发挥了影响之后，人们开始探索和分析导致积极影响和效果的原因和影响因素。研究的重点主要是分析和确定政策方案是如何被执行的，怎样才能使政策方案得到有效的执行。研究的问题主要有：（1）政策执行中使用政策的手段和方法；（2）政策方案的质量和特质对执行效果的影响；（3）成功的地方执行的关键因素等。
1991年，奥登主编的《教育政策执行研究》出版。该书选编了各个时期的一些重要研究文献。这些研究涉及了政策执行的各个方面问题，显示出教育政策执行研究的深度和广度。该书的出版标志着教育政策执行研究已有相当大的发展。
二、美国教育政策执行研究的一些重要领域
（一）教育政策失真研究
人们往往期望好的教育政策能得到有效的贯彻执行，实现预期的政策目标。但是，由于受多种因素的影响，在实际执行过程中往往会出现执行活动和结果偏离政策目标、要求的不良现象。我国学者一般将这类不良现象称为政策失真或政策走样。西方学者常称之为执行缺失：严重的称为政策失败。存在问题是一回事，能否发现问题和找到问题症结又是一回事。许多政策执行研究主要是揭示政策执行中的失真现象及其他问题，我们将这类研究称为“政策失真研究”。
美国早期的教育政策执行研究主要属于失真研究。有很多研究揭示了美国《1965年初等和中等教育法第一编》执行中的许多问题。例如许多研究指出：（1）政策方案对地方的影响较小，效果不佳；（2）地方的思想倾向、价值、优先考虑的事务等方面与州或联邦倡议的方案之间有着不可避免的矛盾和冲突，地方缺乏执行的意愿，政府的政策方案遭到地方的敌视；（3）教育行政管理人员少，不能满足管理方案执行的基本人员需求；（4）政策方案缺乏具体的操作规则，即便想执行，人们不知道应该如何执行。
教育政策失真研究过程的基本模式是：（1）研究教育政策的目的和目标要求，确立评价教育政策执行效果或效益的理论和方法，以及评价政策执行效果、效益的具体标准和指标；（2）选择适当的方法，搜集有关数据和资料，并加以整理分析；（3）在研究数据和资料的基础上，进一步找出政策失真的主要表现，以及执行过程中的其它主要问题；（4）分析政策失真的主要原因；（5）提出改进政策及其执行过程的建议。
政策失真研究往往给人们带来的是悲观、失望情绪，削弱人们对政策及执行的信心。例如一些学者根据70年代一些研究进行了预测，认为“矛盾、冲突、讨价还价永远不会减少，政府的政策方案也很少能得到贯彻执行。[4]但是，这些研究却能促使和帮助政府和民众冷静地认识已颁布的政策及其执行情况，并且认真对待执行中的问题和障碍，为完善政策和执行寻求对策，采取措施。美国教育领域中的许多再分配性方策在70、80年代的发展和成熟，和当时的执行研究有很大关系。联邦政府对政策方案所做的许多修改、补充，都指向于执行研究所揭示的问题。
（二）关于教育政策类型及其执行特点的研究
在对教育政策执行的考察中，许多研究者注意到政策本身的许多因素对政策执行的过程、效果等方面有重大影响。许多研究分析了不同类型的政策及其特点、质量水平等因素对政策执行的影响。
教育政策类型不同，其执行过程也各有特点。哈格偌夫区分了两利类型政策，即分配性政策和再分配性政策。他认为再分配性政策比分配性政策较难执行。[5]彼得森等人的研究表明，发展性方案（如课程方案、教学计划、职业教育等）会相当快地被执行，执行过程中很少有较大争议。而再分配性方案（如补偿教育方案、特殊教育方案等）相比而言，最初则要经历一段有争议的执行过程，随着时间的推移，其政策要求也会得到较为全面执行。[6]
许多研究者对政策方案的质量和特质与执行效果的关系进行了分析。这些研究向政策制定者和执行者提示：教育政策本身的许多因素和特性对政策执行过程和效果有重要影响，在制定政策和政策的执行方案时应考虑政策本身的性质和特点，注意优化政策及执行方案的结构。
（三）成功教育政策执行的因素分析
从80年代开始，在一些研究肯定了政府的政策方案对地方的教育改革有积极的影响之后，许多研究者重点分析和探讨导致成功的地方执行的关键因素。在80年代中期，许多学者对于成功的地方执行的关键因素已基本达成共识。这些共识事实上就是对成功的政策执行的经验概括，它使人们对许多教育改革可能成功持乐观态度。奥登进一步区分出下面8种关键因素：[7]
（1）雄心勃勃的、兢兢业业的努力和实际行动非常重要。同把注意力集中于规划或者是变革整个地方教育结构的规划相比，雄心勃勃和兢兢业业的努力和实际行动对政策所期望的教室内部的变化更有影响。这种努力在激发教师的兴趣，促使教师参与 改革、并投入精力方面也富有成效。
（2）微观的执行过程（或变革过程）是关键。具体的变革过程比变革所追求的类型和方式，学区、学校的地理方面或伦理道德方面的特点等因素更为重要。一种变革的努力是如何具体地讨诸行动，比它本身是什么，想在哪儿和想为谁而做都更为重要。
（3）高质的被证明为有效的政策方案能较好地运作，获得预期的效果。
（4）自上而下的指导可以发挥作用。这种作用的发挥有几个前提条件，即所采纳的方案是证明有效的；在上级采纳方案时，伴随着教师对设计执行策略的介入；对如何进行教育教学变革能向学校和教室里的教师提供较为具体、细致的指导和帮助。
（5）中心机构的支持和保障，以及基层管理者的支持、保障和有关知识是必需的。几乎所有的研究都发现，在执行过程的开始，在执行过程中以及全面的执行发生时，行政管理上的支持和保障对成功的执行和变革的制度化是非常重要的。
（6）教师的参与，尤其是在设计执行策略时，是必要的。教师介入有助于鼓励教师积极致力于全面的变革工作，设计出所需的具体明确的执行策略，促进和发展教师对变革工作的认同。
（7）不断地进行广泛的、深入的培训，为教师学习新的教育指导策略提供课堂层次水平的具体帮助，是非常关键的。
（8）教师对方案的认同和赞成也是关键。没有发展教师对方案的认同，成功的变革努力就不会上升到更高层次。
（四）政策手段研究
麦克道内尔和爱尔默开发了政策手段这个新的研究领域。他们认为，过去的执行研究存在着许多缺点，如缺乏简洁的分析理论或框架，忽视长期的政策效果，过分集中在单个的或一组政策上，不能为政策制定者和执行者提供可以帮助他们选择政策手段和方法的知识等 。在任何新政策的执行中所使用的政策手段和方法，是影响方案效果的最重要的因素，新的执行研究应重点分析政策手段和方法，发展关于政策手段的知识，为政策制定者和高层执行者选择合适的政策手段提供帮助。
麦克道内尔和爱尔默建立了自己的理论分析框架。在对美国的许多政策的执行进行考察的基础上，他们区分出4类基本的政策手段，即命令、诱导、能力建设和组织结构的系统变革，并分别对每种政策手段的主要要素、预期效果、代价、收益、理论假设及结果等方面进行了相当全面的分析。下面我们简要介绍一下这4类政策手段：[8]
命令：命令主要是指调整或规范个体和代理人的行为、行动的规则规章等。命令的预期效果是目标群体（或对象）的顺从或服从。命令需要强制执行，强制执行需要命令的推行者付出代价。同时，目标对象（个体或执行代理）也要付出代价。这些代价有两种典型形式：顺从代价和逃避代价。顺从代价是指目标群体为了与命令要求保持一致所付出或负担的代价。逃避代价是指目标群体设法逃避命令，同发布命令者就某些条款进行讨价还价，或者用政治影响和立法手段来改变命令而付出或负担的代价。命令收益者有时主要是特殊的个体或群体，例如残疾的或处境不利的学生有时会从联邦或州发布的法令方案中获益。通常政府命令的主要目的是使范围更广的社区或社会整体受益，例如当造成污染的单位被勒令安装净化设备以减少有害的废气废水时。
诱导：主要是指为促使个体或代理人能生产出某些产品或提供某些服务而向他们提供一定的资金。诱导的预期结果是价值的产生。这种价值可以是对特定顾客的服务方案（如为处境不利学生提供的补偿教育），或者也可能是有形的工程（如各州之间的高速公路）。由于诱导是有条件的许诺资金，所以他们常常附带着一些规则和要求，以保证资金的使用能符合政策制定者的意图。这些规则的制定又需要对执行代理付出监督代价。执行代理付出的代价主要表现在：对行政管理开支的补助；为达到要求而进行竞争所付出的开支；为减轻附加在资金和权威的转换和调配上的条件影响而设计的逃避代价。诱导的收益既表现在执行代理增加的预算和权威上，也体现在个体可从执行代理所创造的价值中的受益。但是，通常情况下，执行代理的兴趣和目标受益者的兴趣并不完全一致，以致于使政府投放的大量的诱导资金没有导致有价值的利益的创造，相反却被主要有益于执行代理的活动所吞蚀。
能力建设：为达到使个体或执行代理能投资于具有未来效益的材料、智力、或人力资源的目的而投放和转移资金。和所有对材料的或人力资本的投资一样，进行能力建设也期望着将来得到回报。但是这些回报通常是不能确定的、不能感知的、不能测量的，也是遥远的。有时能力建设会涉及一些中介产品或服务，如联邦投资于自然科学和数学课程的发展。这种发展既可以创造出教学资料，也会培养出未来的教学能力。能力建设的代价体现在政府投资和社会投资上。能力建设的收益，就短期来说，表现为获得资助的特殊个体和机构得到好处。但是，往长远看，最终的受益者是未来的社会成员。他们的兴趣和利益目前无法确定。因此，政策制定者常常用间接的测量方法来估计它们的长远效果。社会对不能确定、不能感知、不能测量的比较遥远的利益进行投资的意愿，会影响她对未来的命令和诱导的反应能力。从这个角度讲，能力建设对命令和诱导具有工具意义。
系统变革：是指在各个个体和代理人之间进行官员权威和权力的转移和调整。系统变革有两种方式：扩充或压缩。系统扩充或压缩的预期效果是能发生机构的结构变化，由此公共物资和服务有望得到传递。这种变化通常表现在诱因或动机方面的变化，这种动机可以决定那些物资和服务的本质和效果。
应当指出，美国教育政策执行研究探讨的问题十分丰富，以上所述仅是其中一些方面，目前的执行研究足以说明，政策执行不仅是行政管理者的的事务，各种机构或人员重视和开展执行研究，对教育政策制定和执行及其改进、完善具有重要价值。
注释：
[1]转引自曹俊汉著：《公共政策》，三民书局，1990年版，第226页。
[2][4][7][8]Odden Allan R.,Education Policy ImPlemention.State Universityof New York Press,1991,p.185,p.5,p.305--307,P.157--183.
[3]（美）斯图亚特·S·那格尔等著，林明等译：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社.1990版， 第112页。
[5][6]Odden,Allan R.,Education Policy ImPlemention.State University of NewYork Press,1991,p65--80.