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当1996年下半年以来，到1997年甚至到1998年初，我国经济管理者和理论界，还沾沾自喜于我们已能够比较熟练地利用经济杠杆来驾驭宏观经济，并实现了我国经济的软着陆时，一个意想不到的严峻局面却呈现在我们面前——投资与消费疲软、企业效益下降、就业压力空前增大等。虽然目前的经济困难不是建国以来最严重的，甚至不是改革以来最严重的，但如何克服这些困难，我们却显得束手无策。
一、造成我国经济困难的主要原因
笔者认为，虽然东南亚金融危机是造成我国经济困难的主要原因之一，但更主要的原因还是我们自己政策失误和改革不力。
1.不当的投资政策
目前的价格持续下降和经济萧条，应该看成是1992到1996年间投资规模高速增长和1995年底以来放松银根但控制投资规模的结果。这是因为，投资是一种供给性需求，它到一定时候，即投资完成转交给生产部门后，就会转化成商品供应能力，由于投资项目的平均建设工期约为四年，所以1992至1996年间投资规模的大量增加，也就形成了1996年以来商品供应能力的大量增加。使这些生产能力得到实现需要的大量流动资金，恰好得到了1995年以来放松银根的有力配合（虽然从那时开始，我们都强调执行适度从紧的货币政策，但实际各年货币供应量的增加，都大大超过同期的经济增长速度），这种大量增加的商品供应，如果没有以同样速度增加的社会有效需求来吸收，必然会导致价格水平和企业利润的下降。但从1996年以来，正当社会商品供应能力大量增加，从而需要更加扩大社会需求来消化时，我们却采取了压缩投资规模和实际压缩消费的抵制需求政策，从而导致了目前严重的经济困难。
当时之所以采取这种政策，是由于我们在对经济内在规律缺乏认识的基础上，对客观经济形势做了错误的判断。我们在本应大量增加社会有效需求的时候，却采取了抑制投资规模的政策，其目的主要是抑制从1993年以来不断严重的通货膨胀，却没有认识到，投资规模经过多年的扩张，正在以不断扩大的规模转化为新增生产能力，除非投资规模或其他社会需求能以更快的速度增长，否则持续增长的价格水平，必然会在不断增加的商品供应中下降。也就是讲，到这时，不需要采取人为的抵制政策，价格水平就会自然地下降，人为的抑制，则会使经济由急剧的扩张转为急剧的衰退。实际上，1992至1996年较高速度的价格上升，虽然与该期间投资规模的快速扩张有关，但更主要的是1988至1992年间低水平投资规模的结果。这期间投资规模的低水平，造成了1992至1996年间商品供应能力的低速增长，在较强的社会需求作用下，必然导致该期间价格水平的快速增长。这种情况说明，一定时期的经济状况，并不是当时经济政策的结果，而是以前若干年经济政策作用积累的结果。
虽然从1997年底，尤其是在1998年，我们转而采取扩张投资的政策，但由于中央政府的财力有限，通过财政手段直接扩张的投资规模很小，如仅增加1000亿，加上地方的配套资金也只有2000亿， 这对已拥有8万多亿规模的经济来讲，其作用显然很小，如果把这2000亿财政投资的溢出效应（即政府的这种支出，会导致其他方面支出的减少，从而会部分抵消政府支出的作用）考虑进来，其作用就更小；更主要的是，这时才采取这种政策已为时太晚，国民经济已在前段时间的抑制政策中进入衰退过程，这个过程一旦启动，它就具有很大的惯性，投资规模就会在需求萎缩和效益下降中不断减少，社会消费更会在经济的萎缩中下降。总需求的减少，必然加剧国民经济的衰退，这个过程靠2000亿的追加投资是不可能逆转的。
2.不当的货币政策
在对投资的性质和对经济形势判断失误而实行了错误的投资政策的同时，我们又在对货币调节作用性质认识片面的情况下，采取了不正确的货币政策。当1993年通货膨胀开始出现时，我们就采取了紧缩通货的政策，希望以此抑制通货膨胀；而从1995年开始，尤其是近两年来，则采取了相对宽松的货币政策，希望以此来扩张经济。然而这种政策的结果，却与人们的预期完全相反。如从1993年到1995年，紧缩货币，价格水平不仅没有下降，反而不断上升；而从1996年放松货币供应以来，价格水平和国民经济则不断衰退。之所以会出现这种结果，主要是人们受西方货币理论的影响，只看到了货币的需求作用，却忽视了货币的供给作用。在我国，由于消费信贷没有发展起来，货币变化的被影响者主要是企业或商品供给者，而企业的商品供应是要大于货币供给的，如给企业增加100单位的货币供应， 企业对市场的商品供应增加量一定要大于100单位，如假设企业利税率为30%，企业将向社会增加130单位的商品供应。由于我国其他方面受货币供应变化的影响较小，因此从整个社会看，商品供应的增长率要高于货币增长率，或者讲供给增长要大于需求增长，其结果必然是价格水平的下降。同理，减少货币供应的结果则是价格水平的上升。所以，在我国目前生产信贷占主导地位，消费信贷没有充分发展的情况下，中短期内货币政策的供给影响要大于需求影响，而不是西方货币理论教导的那样需求影响大于供给影响。正是货币的这种作用，才出现了我国目前价格水平在不断宽松的货币政策下不升反降的情况。
货币供应的增长不仅导致了目前的价格疲软，而且导致了国民经济的衰退。从理论上讲，是不应该出现后一种结果的。虽然在经济萧条阶段，存在着“货币陷阱”，即货币调节无效的情况，但增加货币供应，一般是不会加深经济衰退的。造成这种结果的原因，是我国前两年特有的货币结构政策。这几年，虽然一直实行放松银根的政策，但在1998年之前，却又同时执行着抑制投资规模的政策，这就是讲，松动银根的对象主要是企业流动资金，这种贷款的供给效应是要大于需求效应的，即它导致的社会供给增加要大于需求的增加，从投入产出的关系看，这意味着企业平均成本的上升要大于销售收入增长，或者讲成本的下降要比收入的下降慢，其结果是企业利润下降，导致企业生产和投资的萎缩，从而导致国民经济衰退。所以，近几年松动银根的结果，是加速了经济的衰退。如果我们在松动银根的同时，实行相反的结构政策，即将固定资产投资作为扩张信贷的主要对象，那么结果就会与此相反，从而达到人们预期目的。自然，货币政策的失效，还与下面一些问题有密切关系。
银行体制改革时机选择的不当，也是造成目前困难的原因之一。几年来，我们一直在进行银行体制的改革，在加强中央银行职能的同时，将国有专业银行改革为自负盈亏的商业银行，在东南亚金融危机后，更是加快了改革的步伐。这种改革对避免我国金融危机的出现是十分必要的，但它却严重弱化了货币调节的功能。因为我国各银行贷款的主要对象是国有企业，这些企业效益的普遍低下，已导致大量的银行贷款变为呆帐和坏帐，如果讲在银行体制改革前，由政府对此承担主要责任，因而尽管各银行实际的不良贷款比率很高，也不成为其扩张信贷阻碍的话，那么随着各专业银行向商业银行的转换，各自必须对贷款的安全性承担责任，在国有企业效益和偿债能力低下的情况下，即使各商业银行有大量的可贷资金，它们对贷款的发放也必然持十分谨慎的态度，结果使中央银行扩张信贷的政策失效。所以讲，银行改革是十分必要的，但时机的选择却又是很不恰当的，它虽然在一定程度上降低了我国的金融风险，但却严重抑制了政府各种扩张经济政策作用的发挥。
3.不顺的财政体制和软弱的中央财政
虽然在货币调节失灵的情况下，我们适时地采取了正确的财政扩张手段，以刺激经济增长，但由于中央财政软弱，如由预算控制的中央财政收入，只约占国内生产总值的5%，不仅远远低于各发达国家， 而且低于大多数发展中国家，因而无力采取强有力的财政干预手段。在如此严重的经济形势面前，只能勉为其难地通过发行债券拿出1000亿元用于扩张投资。指望这点投资来拉升经济，犹如指望一只羊来拉辆大车一样困难。由于在目前情况下，财政扩张是最主要甚至是唯一能有效推动经济增长的手段，财政的软弱，也就意味着我们不可能很快地走出目前的困境。因为，企业投资受效益不好和市场需求疲软的影响，在短期内是不可能有大的回升的，消费支出则因消费周期与各项改革不完善和不适时以及经济前景不好等因素的影响，也不会有大的增加。
出现中央财政软弱情况的主要原因，一是为了搞活经济，在改革中不断地向企业和地方政府放权让利，在此过程中形成了强大的“诸侯势力”，削弱了中央政府的财力。二是财税体制不顺，其中最主要的是税费之间的关系混乱。政府各部门通过名目繁多的收费项目征收的收入，甚至要超过财政预算收入，但这些收入没有进入政府的预算，更不归中央政府支配。结果，一方面企业感到负担太重，抑制了活力，另一方面政府又集中不了必要的财力，无力承担许多应由政府承担的责任，同时更造成政府行为的极不规范，各权力部门之间以及这些部门与非权力部门之间利益差别的不同，加剧了部门和地方本位主义，削弱了中央政府的宏观调控能力和效应，而且还导致了严重的腐败现象，严重影响了人们的积极性和经济的活力。
4.国有企业改革乏力导致宏观低效率
国有企业效率的普遍低下，是造成我国目前经济困难的一个极为重要，甚至是根本性的问题。因为，虽然国有企业在国民经济中的比重已经不到一半，但它却占用了国民储蓄或银行贷款的绝大部分（达70%以上），它们资金使用上的低效率，不仅造成全社会资金使用上的低效率，而且造成非国有经济资金使用上的困难，提高了资金使用成本，抑制了活力，同时还产生了一个人们不可理解的矛盾现象，即在一个积累率超过30%的国家，怎么可能产生资本短缺问题？怎么需要大规模地引进外资？其原因就在于低效率的国有企业，象个无底洞吞噬了绝大部分的积累。而在一个宏观资金使用效率低下的社会，是不可能实现经济的持续高速增长的，因为它缺少来自经济系统内部的动力。国有企业的低效率，在政企不分的情况下，还必然导致政府行为的不规范，它不仅反过来加强国有企业的低效率（因为它有政府这个乳母的无限供给），而且会极大地抑制非国有经济的活力，从而导致整个经济效率的低下。
国有企业效益的普遍低下，还是导致当前货币政策调节失灵的主要原因之一。因为国有企业的低效益，使得银行原先对它们贷款的很大部分成为呆帐和坏帐，随着各专业银行商业化改革的深化，银行必须对贷款的安全性承担责任，国有企业的低效益就成为强烈抑制信贷扩张政策发挥作用的重要因素了。因为即使中央银行实行扩张信贷的政策，国有企业无限制追求信贷的本性也没有改变，甚至因目前经营困难对资金的需求还更加强烈，但各商业银行为了资金的安全性，是不会轻易向这些效益低下的国有企业提供新的贷款的，而非国有企业占银行贷款的比重又很小，在目前市场前景暗淡的情况下，银行对它们的信贷不可能大幅度扩张，所以出现了银行有大量的资金贷不出去的现象，由此使中央银行扩张信贷的政策失效。
国有企业效益普遍低下的主要原因，则是社会相应改革滞后和未突破传统公有制观念束缚，改革乏力的结果。就前一原因来讲，国有企业目前承担了许多本应由社会和政府承担的责任，其中主要是社会保障责任，而这方面的改革至今仍未取得多大进展，这使得国有企业在与其他企业的竞争中处于不利地位，同时也使政企分开的改革难以进行。因为国有企业承担了许多本应由政府承担的责任，也就使得政府承担了对企业负责的责任，所以政企分开也就不可能。对后一原因来讲，只要不改变所有制，企业仍然是国有的或国营的，那么不管采取何种方式经营企业，政府作为所有者利益的代表，为了维护所有者的利益，必然要对企业的各项活动进行干预，自然，政府也承担了与所有制份额相等的责任，在这种基础上，政企分开就没有可能，企业就可继续吃政府的大锅饭，自然也就缺乏创新和提高效率的动力。国有企业改革的停滞不前，还导致了结构调整的困难。所以，如果不在所有制改革方面有大的动作，国有企业的活力只会下降而不可能提高。
5.不合时宜的农村土地制度
农村消费不足，也是造成当前经济困难的重要原因之一。不过这种消费不足，与城市的消费疲软有很大的区别。城市的消费疲软，一是消费周期造成的周期性的消费倾向下降，二是因改革时机选择不当等造成的防范性的消费率下降或储蓄率上升。农村的消费不足，则不是消费周期和因改革结果不明确造成的，而是近些年来农民收入下降或增长缓慢，农民缺乏购买力的结果。
造成我国农民收入增长缓慢，缺乏购买能力的重要原因之一，是我国实行了一种与市场经济要求和农民利益不符的土地制度。我国现行的土地制度，是计划经济的产物。虽然在改革中，我们实行了土地所有权与使用权及部分经营权的分离，但土地所有权与控制权却基本未变，同时二十年来，土地分配与使用的方式，即按原有人口平均分配使用土地及按土地面积向农民提取各种费用的政策也基本未变。这种政策造成了农业生产经营规模的狭小，严重阻碍着农业生产要素的重新配置，阻碍着资本积累（因为在这种经营规模基础上，存在着严重的劳动替代资本现象），使农业劳动生产率增长缓慢，造成农民的相对贫困化，并导致农民经营行为的短期化，土地肥力不断下降，农业生产环境恶化。同时它还是各级政府向农民乱收费、乱摊派，加重农民负担，从而造成农村干群关系紧张的根源之一。只要土地问题不解决，农民不能自己掌握土地的所有权和控制权，这些问题就不可能从根本上得到解决。虽然最近延长了土地的承包期，从而部分缓解了土地经营中的行为短期化问题，但它并没有解决长期存在的经营规模小，资本积累低，劳动生产率和农民收入提高缓慢，农村干群关系紧张等这些关系农村经济发展的根本问题。
显然，造成我国当前经济困难除上述原因外，还有住房和社会保障等项制度改革时机选择不当、经济结构低劣、教育体制改革滞后等一系列问题，是它们综合作用的结果。
二、解决我国经济困难的对策思考
解决目前经济困难，实施扩张性的财政政策几乎是唯一有效的选择。扩大财政支出，能够直接增加社会有效需求。由于目前存在着较大的生产潜力，这种支出产生的乘数作用是很大的，只要财政支出的力度较大，就能够对经济增长起到有力地拉升作用。从国民经济的需要来讲，我国目前用于拉升经济的财政支出的规模是太小了，起不到明显的作用，所以必须加大财政支出的规模。
扩大财政投资支出，能帮助我们在较短时间内扩大需求，并为我国经济的长期发展提供较好的硬件条件，但要解决那些时常制约我国经济正常发展的深层次问题，就必须进行综合改革，同时要正确地认识经济规律，正确认识各宏观调控因素在实际应用中对经济的真实影响，而不能盲目地将西方的经济理论用于我国的实践。如在我国，投资是一种供给性需求，一个时期投资规模的扩大，对当时经济增长和价格水平上升所起的作用，一定会为投资完成转交给生产部门后这些因素的相反作用所抵消，因此从投资方面讲，要保持经济稳定的增长，投资规模的增长也必须保持相对的稳定，切忌在投资规模快速增长后，强行压缩投资规模。在经济的高涨期，应实行稳妥的扩张性政策，而不是传统理论教导的抑制性政策。
要使我国经济长期健康地发展，提高宏观资金使用效率是个非常重要的条件。在这方面，除了对现有经济结构进行调整，加强技术进步等外，最主要的就是改变现有的资金分配政策，要按效率优先的原则来分配资金。我们现行的资金分配政策，是根据所有制性质来实施的，在政府的干预下绝大部分的信贷资金都提供给了效益不断下降的国有大中型企业，它们象个黑洞一样吞噬着人民积累的资金，这不仅导致了我国资金使用上的宏观低效率，而且使我们这么一个高积累国家出现严重的资金短缺。不少人认为，搞活国有大中型企业的关键，是实行政企分开，建立现代企业制度，笔者认为这种改革是不会取得成功的。这是因为这种改革没有从制度上触及问题的核心，即没有从制度上为这两个目标创造条件，也没有搞清楚国有企业是不能实行政企分开的。因为在现代市场经济中，政府或国家之所以要经营企业，是由于自发的市场机制存在着许多缺陷，需要政府经营的企业来对它进行矫正，国有企业是执行政府职能的工具，如果实行政企业分开，企业成为独立于政府的法人，不受政府的直接干预，也就失去了政府经营企业的意义。同时在所有制不变的基础上，也是做不到政企分离的。因为不管采取何种所有制经营方式和企业管理制度，政府作为所有者利益的代表，为了维护所有者利益，必定要参与企业的经营过程，或者对企业经营进行监控。然而人们知道，对目前的大部分国有企业来讲，不实行政企分离和建立现代企业制度，它们就不可能真正活起来，不仅不能成为促进我国经济增长的积极因素，而且会变为阻碍因素，所以对它们进行政企分离的改革又势在必行。这就产生了一个两难的问题。
笔者认为，解决这个矛盾的关键，是根据产业性质，对现有国有企业进行不同的改革，即根据产业性质和各产业内的竞争及产业间的可替代程度，将国有企业分为垄断性基础行业企业、一般基础性行业企业、竞争性行业企业和公益性企业四类，对第一和第四类企业，保留它们的国有企业性质，在加强经营管理的同时，实行政企合一制度；对第三类企业，实行完全的民营化，政府彻底退出这方面的经营，以实现现代政府不在市场上与民争利的原则。对第二类企业，可根据不同企业所在行业的竞争程度，进行有区别的改革，如对那些虽然属于基础性行业，如交通运输，但行业内已存在较强的竞争，产品并不短缺，政府放开后，其产品供应和价格不会发生明显波动的行业的企业，也可实行完全的民营；对那些虽然有一定的竞争，但完全放开后，可能会出现产品供应与价格不稳定的行业的企业，实行以民营为主的股份制改造，政府保持一定的控股权，以使在必要的时候对企业进行一定的干预，来保证经济运行的稳定；对那些在行业内属于垄断程度很高的企业，如铁路，但行业间存在较大的产品替代性，企业行为对社会影响较有限的企业，也可实行这种制度。随着这些行业竞争程度的提高，政府可逐步完全退出这些企业。因此，对现有的国有企业改革，不能象以往那样根据企业规模的大小来进行，而应根据这些企业所在产业的性质来进行。
进行农村改革，必须促进农村生产要素的不断重新组合，扩大规模经营程度，促进资本积累，保护土地肥力和生态环境，以使农民收入能在劳动生产率不断提高的基础上提高，实现农村富裕化，为城市的产品提供一个不断扩大的市场。而其能否实现的关键就是土地制度能否进行彻底的改革。历史经验证明，只有实行耕者有其田的政策，农村的生产要素才可不断地重新组合，如需扩大经营的人，可通过市场得到所需的土地，而那些不愿经营土地或者在经营上发生分化而不得不离开土地的人，则可通过市场实现土地价值，由此为他们转产提供了一定的资金，减少他们在此过程中的困难；同时，由于对土地的保护和投资，可通过土地肥力的变化而反映在土地的市场价值中，因此不管人们是否准备长期经营土地，其行为都是长期的。这样，改革以来困扰我国农业发展的土地肥力下降趋势就能真正扭转，农村生态环境可在不断扩大的规模经营中得到保护，生产要素的不断重组就能在比较平衡的条件下进行，资本积累速度就能在不断扩大经营规模的基础上提高，劳动生产率就能不断增长，从而实现农民富裕的目标。在此基础上，各级农村政府丧失了向农民乱摊派的基础，农村的干群关系就会逐渐好转。为了保证土地制度改革的顺利进行，国家除立法明确土地转移的程度和价格等外，应建立国家所有的农村土地银行，为那些扩大土地经营的农民提供资金。自然，在进行土地制度改革的同时，还必须进行其他方面相应的改革。
尽快建立健全社会保障体系也是关系以上改革能否顺利进行的前提。在这方面，“快”比“健全”重要。因为目前许多妨碍改革深化的因素，都与缺乏社会保障有密切关系。任何社会，都不可能在很短的时间内，在缺少历史经验的基础上建立起很完善的保障体系，完善的保障体系只有在对其中问题的不断发现和解决中建立，在不断适应形势变化的调整中达到。关于建立社会保障的资金来源问题，笔者认为，可将现有的大部分国有资产转化为社会保障基金，同时通过立法加强这方面资金的征管。从全社会看，在总产出不变的基础上，向企业和有负担能力的人，征收由于改革而产生的下岗职工的社会保障资金，并不会额外增加社会和企业的负担，它只是一个社会总产品的再分配问题。同时在转轨过程中，有庞大的国有资产作后盾，只要方法措施正确，是不会破坏经济正常秩序的，社会保障体系是能够在较短时间内建立并发挥作用的。
银行体制的改革，应不断弱化国家与各专业银行的行政与资金关系，逐渐使各专业银行与政府脱钩，国家也应逐渐减少在这些银行中的资金份额，使这些商业银行成为民营企业和真正的商业银行，以提高我国资金的宏观效率，增强防范金融风险的能力；在加强金融市场对外开放的同时，更应加强对内开放，以促进竞争，使金融行业能够更好地为国民经济服务。在货币政策方面，应以促进经济增长和社会的充分就业为主要目标，保持人民币币值的稳定，应是服务于这一目标的手段，而不应成为目标本身。财政体制的改革，应达到加强政府使用财政手段调节宏观经济的能力和完成政府应承担的职能，使政府行为规范，并能使经济活力提高的目标。要达到第一个目标，必须提高财政收入占国民生产总值的比重，同时提高中央财政收入占财政总收入的比重。为了不明显加重企业负担，降低经济活力，除了对现行的税收结构和税基进行调整外，还要进行费改税的改革，这也是规范政府行为、杜绝腐败、调整政府各部门利益关系之必需，更是实现市场公平竞争的提前条件。
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