新税制运行若干问题研究，本文主要内容关键词为：税制论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税制改革涉及多方面的利益调整和新机制形成。本文作者根据新税制实施情况和暴露出来的若干思想认识、政策理论问题，从多个方面作了分析，阐明了自己的见解，对于认识新税制、研究新税制、完善新税制具有一定参考价值。
一、改革力度：宏观结构性、整体性调整，微观温和的、渐进式变迁
新税制改革宏观上注重结构的整体转换，涉及流转税制、企业所得税制、个人所得税制和大部分地方税制。税制改革措施全部到位后，工商税制的税种将由32个减少到18个，税制结构趋于合理，并初步实现高效和简化。但在微观上注意保护各方面利益主体的既得利益，利益重组和分割都是温和的、渐进式的，减少和避免了可能出现的社会震荡。
首先，新税制侧重于税制结构的调整和优化，税收负担总体上稳定不变。这个原则既保证了国家财政不因改革而减收，又不增加企业的总体负担。从所得税看，由于国有大中型企业所得税税率从55%降到33%，并取消了原来上缴的调节税和“两金”，企业税收负担总体上有所降低。从流转税制看，增值税改革主要是扩大调节广度和规范税款抵扣制度；消费税是从原产品税、增值税中分离出来的，属于新旧税制收入的转换，并非额外增加负担。同时，改革亦是对分割利益的调整。由于原增值税税率有12档，且高低不一，现归并为2档，加以一律按实际销售收入计税，拓展了税基，必然使一些行业、企业、产品的税收负担发生不同程度结构性变化，是对原来不尽合理的税收负担进行的必要调整。据对征收增值税的282项产品测算，与改革前比较，税负持平或有所降低的203项，占72%；有79项、占28%的产品税负有不同程度的增加。对于增加税负的企业，一方面国家应制定必要的过渡措施缓解矛盾，另一方面企业应通过转化经营机制、挖掘潜力、提高经济效益等办法，适应改革，支持改革，在平等税负条件下发展壮大。
其次，宏观间接调控力度增强。一方面，过去减税免税过多、过滥状况损害了税制的完整性、税法的严肃性和税收的强制性，税收收入大量流失。新税制除法律、法规规定的减免税外，不准随意减免税。在新旧税制转换过程中，为减少震荡，国家采取必要过渡措施，对包括省级政府制定的税收优惠政策在一定时期内保留，但也是有时限地，市场主体已丧失靠减免税维持生计的基础。另一方面，配合实行公税制，除将消费税、关税和进口环节流转税全都作为中央税收外，占税收收入份额最大的增值税75%划归中央，25%划归地方，可以保证从收入增量上提高中央财政所占比重，有利于逐步改变中央财政长期困难的状况。
再次，保持了对外开放优惠政策的连续性。新税制合并了内资企业所得税，适用国内企业；1991年全国七届人大四次会议通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》继续实施，规定各项税收优惠继续保留，适用外资企业。另一方面，流转税和其它部分税种适用于内外资企业，适应建立和发展社会主义市场经济、公平税负的要求。为保持对外开放政策和涉外税收政策的连续性、稳定性，对改革后少数提高了流转税负担的外商投资企业，采取过渡期内优惠保留的妥善处理办法。1994年1月1日前批准成立的外商投资企业，按新税制计算缴纳的税额比改革前增加的部分，经审查批准，采取年终一次或全年分次退税返还办法，照顾期以合同期为准，最长不超过5年。对于今年批准的外商投资企业，一律按新税制纳税。这样既坚持了税负平等原则，又照顾了涉外企业特殊情况，体现了我国税法的严肃性和灵活性。
二、新税制基本理顺中央与地方、国家与企业利益分配关系
新税制在利益分配上，参照国际惯例，采用较为规范的方式，保护税制的完整，维护税法的统一性和严肃性。一方面调整税制结构，合理确定税率，形成科学分配机制，基本理顺国家与企业分配关系；另一方面，与之同步运行的分税制，通过合理划分税收收入和税收管理权限，并建立转移支付制度，基本理顺了中央与地方分配关系，统一了事权、财权和税权，有利于促进地区间经济协调发展。由于税制改革是财政改革的基础，目前值得关注和研究的有以下问题：
1.实施新税制对地方收入影响问题。有人担心实施新税制及分税制财政体制会把属于地方的部分财政收入集中到中央，削弱地方财力，影响地方发展经济、增加财政收入的积极性。其实这种担心是不必要的。
从改革措施看，分税制改革是一种温和的、渐进式的改革。它没有改变财政收入存量的分配格局，只是适度改革了增量的分配关系，对存量的变化采取了税收返还的形式予以保留。中央只从增值税的增量中多拿一点，数量有限，取之有度。而地方分享部分将随着生产增长和流通扩大逐年增长。同时对国有企业不再征收“两金”，降低了所得税税率。可见中央未向地方转嫁困难，而把改革着眼于转变机制、理顺关系和统一制度上。实施分税制后，划归地方的税种每年增加的收入全归地方，虽然目前有的税源比较分散，征管比较困难，有的税源目前还不大，但将逐年中升，增收潜力较大。此外，国家将建立规范化的中央财政对地方的转移支付制度，调节地区之间的财力分配。从总体上讲，地方财政收入逐年增长是有保证的。
从实践上看，中央财政收入与地方财政收入基本同步。截止今年5月底，四川省中央收入占总收入比重49.98%；地方收入占总收入比重的50.02%，中央、地方财政收入都有较快增长。
2.企业税负变化问题。新税制的理性预期是总体税负基本保持不变。实际运作表明，总体税负较旧税制略有下降，分项税负发生了有升有降的结构性转移。从范围上看，四川省约有1/3左右的企业税负增加，主要原因是过去产品税税率低，或负担率低，或地方保护、税负未到位，或享受税收优惠多，或实行新的增值税后进项扣除税额较少。从环节上看，整体税负向上游产品、初级产品和流通中介环节转移。从企业所得税看，由于过去企业享受了税前还贷等优惠，部分企业又承包了所得税，名义税负高，实际税负低，因此新的所得税制对减轻企业负担、增加企业活力的功效尚呈滞后反映。
虽然新税制从总体上基本理顺了国家与企业的分配关系，由于利益机制驱动，税负增加企业势必通过价格转嫁税负。而有的企业由于产品价格受控，导致经营亏损。我认为新税制对价税关系是明确的，总的要求不能借税改之机提价转嫁税负；但增加的税负，由企业完成自行消化是困难的，且不能变通税收政策来解决以避免旧税制机制回归矛盾，应区别对待分类指导。一是对企业为实现政策规定的社会公益目标或生产指令性计划产品，由于定价低而形成的政策性亏损，有关部门应有计划地调整或放开产品价格予以解决；不能调整或放开产品价格的，经财政部门审查核准予以定额补贴或补偿。二是对已经放开价格的绝大部分产品，宜充分利用市场机制。尊重价值规律和供求关系，由企业自主定价，把《企业法》的政策兑现。三是在不提高产品终极消费价格的前提下，在税负相互消长的环节之间允许适度税负转移。如采掘业增加的税负可以通过适度提高产品价格向利润率较高、税负相对较轻的加工企业转嫁，商业批发环节增加的税负允许适度提高批发价格向税负相对下降的商业零售环节转嫁等。
三、增值税设计趋于理性，管理趋于规范，实际运行尚需磨合调试
流转税改革是税制改革的重点，增值税改革是税制改革的核心。增值税的主要优点：一是对经济运行呈中性影响，对生产经营者的决策和消费者的选择不产生干扰、扭曲作用，有利于促进专业化分工协作；二是消除了全额流转税因税负与商品流转次数相关而造成重复征税、税负不公的弊端，有利于企业按市场经济规律的客观要求选择生产组织形式，促进企业公平竞争；三是有利于无税出口，增强产品在国际市场上的竞争能力。
我国增值税实践始于80年代初期。1984年工商税制改革由于受经济发展和国家财力制约，以及各方面改革不尽配套等，使增值税仍残留有产品税的痕迹：仅对部分产品征收增值税，调节范围窄；税率档次多，没有很好体现税负对经济的“中性”影响，又使增值税合理机制核心——注明税款抵扣制度失去了基础；计算方法复杂，扣税失真，征管难度大；中外企业实行两套不同的间接税制度，与参与国际经济大循环不相适应。新的增值税征收范围扩大到货物的生产、批发、零售、进口及加工、修理修配，实行价外计税和凭发票抵扣进项税额制度，税率档次为一档基本税率17%和一档优惠税率13%，对出口商品实行零税率。使增值税制度得以规范，实施以来取得良好效果。但同时也出现一些问题，还需进一步研究解决。
1.增值税专用发票管理。新的增值税制度实行凭专用发票注明税款抵扣进项税额办法。专用发票不仅是纳税人经济活动中的重要商事凭证，而且是兼记销货方纳税义务和购货方进项税额的合法凭证，并将一个产品从生产到最终消费之间各环节联系起来，体现了税率与税负的一致性，消除了重复课税因素。可以说专用发票是一种无价证券，其价值高于尚未填开的银行支票，专用发票的误填和滥用，都将造成不可估量的税收流失。目前增值税专用发票管理使用中主要问题有：其一，制售假增值税专用发票情况时有发生。其二，填写数额不真实，拆本使用、单联填开，搞头大尾小。有的填写不规范，或价税不分，或项目不全，或涂改重用，或转借使用。三是税务所为小规模纳税人代开发票，增加了税务机关工作量，且由于只能按6%填开，加重一般纳税人负担，局限了对市场供应的选择。解决问题的主要途径是：一抓宣传，让社会各界真正认识增值税专用发票的重要性，自觉维护专用发票真实性、权威性；二抓培训辅导，让纳税人全面掌握发票的管理使用方法，避免差错，减少税收流失；三抓发票印制、保管、领购、使用，严格运行纪律，提高印刷质量，运用先进检测手段防伪制假。四抓制度建设，制定规章制度，严格依法行政，严惩违法犯罪分子。五抓稽核，对用以抵扣的专用发票和运费发票，税务征收机关严加稽核检查，使之管理规范化、制度化。
2.增值税征收范围。新税制规定对交通运输业征收营业税，未纳入增值税调节范围，因此运输企业不能取得专用发票，亦无进项税额抵扣，使运费占成本费用比重的企业税负增加很大，尤其是长途运输笨重物资的企业矛盾更为突出。为缓和这一矛盾，虽然国家已同意企业按实际支付运费的10%的扣除率计算进项税额，从销项税额中抵扣。但这一过渡性措施，使营业税纳入增值税抵扣之列，有违规范化增值税的要求，增加了征管难度。要从根本上解决问题，应将交通运输业纳入增值税征收范围，宜进项税额和销项税额的计算比例应当统一。
3.小规模纳税人问题。实行规范化的增值税，客观上要求纳税人有较高管理水平和健全的经济核算制度。但实际上施工纳税人由于会计核算制度不健全，或不经常发生应税行为，难以实行范围化管理。按照国际惯例，小规模纳税人不能使用专用发票，不得抵扣进项税额。我国采取全额定率(6%)征收办法，目的在于加强对制度不健全企业及个体工商业户征收管理，鼓励小规模纳税人向规模化、制度化经营方向发展；但在一定程度上影响小规模纳税人生产经营，同时局限了一般纳税人购买货物的范围，扭曲了市场主体的生产经营和消费选择。虽然国家采取了一些过渡措施，但仍未从根本上解决问题。其一，增值税纳税人中小规模纳税人占80%，都要健全会计核算制度是很难的；其二，税务所代开专用发票，增大了工作量，征管力量更为不足；其三，小规模纳税人只能以6%的征收率计算增值税额，一般纳税人按此作进项税额，而销项税额按17%或13%的税率计算，高征低扣；其四，规范化增值税要求企业健全核算制度，走集团化、规模化经营路子，而又与承包经营、租赁经营、划小核算单位经营的经营方式相悖。从实际出发，应努力做好以下工作：(1)帮助小规模纳税人培训财务人员，建立健全财务会计制度，争取尽早被确定为一般纳税人，实现税收规范化管理。目前乡镇企业、私营企业和个体工商户有相当部分没建帐，财务管理混乱，不仅影响国家税收，也为企业发展留下隐患。社会主义市场经济是法制经济，要求各经济主体有序运转，而会计核算制度是起码条件。小企业应当利用财税体制改革时机，建立健全各项制度，规范企业行为，使其生产经营活动进入国民经济大链条。(2)推进小规模纳税人之间、小规模纳税人与一般枘税人之间的兼并与联合，使小规模纳税人逐步达到一般纳税人标准。小型企业大多由农村集体或公民个人筹资兴办，基础先天不足，规模发展受到限制。在激烈的市场竞争中，没有经济规模也就没有较高效益，小企业应在明晰产权和互利条件下，逐步实现企业间、行业间、区域间的联营和兼并，扩大企业规模，增强自我发展能力。(3)促进小规模纳税人与税务代理机构联系，实行由税务代理机构为小规模纳税人建帐建制，进行会计核算、领用专用发票的办法。
4.固定资产税金抵扣。国际上增值税主要有生产型、消费型、收入型三种。考虑到财政需要，我国现采用生产型增值税，不允许抵扣固定资产已纳税金。从企业发展角度讲，生产型增值税不太合理。因为固定资产税金不能抵扣，不仅存在重复征税，也不利企业自我积累发展。税制改革适应社会主义市场经济，既要考虑财政能力，又要考虑企业发展。据此，现行生产型增值税应逐步过渡到消费型增值税或收入型增值税，即允许固定资产所含增值税金抵扣，以增强企业自我改造发展能力，推动技术进步，平衡资本有机构成不同企业间的税负。
5.税率设计。原增值税征收办法不尽科学、合理的症结主要是税目设置与税率档次过多，以致税负不公，计算复杂。新的税收法规初衷是简化税制，规范税率，与国际惯例接轨，目前为了照顾多方市场主体利益，又在税率上不断调整。除税法规定商品适用一档基本税率17%和一档优惠税率13%，对出口商品实行零税率，对小规模纳税人实行6%的征收率外，陆续又出台了不少政策：山东、广东电力公司征收率为2%，海南电力公司征收率为1%，其他电力公司征收率为3%；自来水销售、县以下小型水力发电和部分建材商品可接6%征收率执行；期初存货已税外购项目的扣除率为14%，一般纳税人外购农业产品、支付运输费用和收购废旧物资按10%扣除率计算进项税额等。如此“变通”，虽然解决了部分突出矛盾，但同时又使税率结构趋于复杂，形成新的不公平，影响了市场主体生产、消费选择，并进一步加大高征低扣的矛盾。按照规范化增值税须体现中性、简明的要求，对所有商品和应税劳务的税率应当同一，税率最多两档，且不应有大的差距。因此，应维护税法的统一性、严肃性、权威性和相对稳定性。当前一些企业因税负上升还在要求调整税率，此问题如果再发展必须违背税改初衷，导致旧税制复归，带来更多复杂矛盾。其出路应通过税务代理、税务征管改革与财政改革配套加以解决。如对小规模纳税人实行税务代理，依托税务代理、咨询机构建立健全会计核算制度，按一般纳税人管理；完善由基层税务机关代开专用发票办法，使企业进销税额按实计算；对企业因政策性亏损增加的负担，在执行统一税率后，由财政定额返还或补贴。
6.期初存货已征税款处理问题。从理论上讲，实行新税制可不考虑旧税制条件下企业生产经营行为，不存在期初库存已征税款处理问题。为尽量减少税制政策对企业的影响，新税制要求企业将已征税款从期初存货中分离出来，单独记帐，以期末库存余额小于期初库存余额的差额（即动用部分）作为进项税额扣除，一个季度处理一次。一些企业认为，一个季度处理一次时间过长，占用了企业流动资金。税务机关反映，一个季度处理一次，计征困难，容易产生偷、骗税。我认为分离出来的已征税款，原本就是企业存货价格的组成部分，因此并不增加流动资金占用。但如不处理，企业动用存货没有进项税额扣除，就会增加税负；如果全额处理，财政又无力承受。解决的办法是国家企业都作一点牺牲，付出一些代价，分类处理：(1)适度缩短处理期限，按月处理一次与税款征收期统一起来；(2)财政有承受力地区可以加快处理进程，理清旧帐；(3)对重点行业、企业适当照顾，重点处理命其轻装上阵，参与市场竞争。同时税务机关严格审核检查，防止企业通过“虚购虚销”办法处理期初存货骗取扣税的作法。
7.税收优惠问题。原增值税办法对各种经济行为优惠过滥，制约了税制调节经济、调节收入作用的发挥。新的增值税减免权集中在国务院，任何部门、地区均无权决定减免，因此新税制有对税收流失的自我约束机制。但目前增值税各种优惠下放措施不断出台，不仅出现了政策调整回归矛盾，而且带来新的问题：首先增值税是一种间接税，实行价外征收，最终负税人是消费者。这次税制改革，辅之以价格改革，将多年实行的含税价格体系改为不含税价格体系，企业实现销售开具专用发票，直接表现为价是价、税是税，使增值税税负转嫁的性质全部显现出来。如果实施增值税优惠，受益人不是纳税人本身，而是税收的最终负担者，即消费者。其次，由于增值税是多环节多次征收，上一环节缴纳的税款在下一环节抵扣，因此，中间环节的减免税没有意义。如果对中间某一环节减免税款，下一环节相应减少抵扣而多缴税，纳税人在享受减免的同时也丧失了税款抵扣权，使税收征管复杂化。再次，实行凭发票注明税款抵扣进项税额是世界增值税制共同遵循的原则，不仅具有计算简便准确的特点，还可通过发票注明税款的作用，纳税人之间形成一种相互审计的制约机制。纳税人在购入货物或应税劳务时，必须持有购入货物的增值税专用发票，依据增值税专用发票上注明的税款进行抵扣，没有增值税专用发票或专用发票上没有注明税款的，无论该货物或劳务是否征了税，均不得抵扣。如果在某一环节实施增值税减免，对销售免税货物就不能开具专用发票，购买方因购入免税货物而未取得增值税专用发票，在计算本环节增值税金时，无销项税额进行抵扣，结果上环节的所免税款表现为本环节补交。过多、过度的减免税优惠必将冲击和破坏来之不易的合理机制。因此增值税制应坚持不实施减免原则，确保其公平、中性、税基最广、税源最丰、收入最大、管理最便、制度规范，在保证财政收入方面发挥更大作用。至于需照顾的经济行为可采取财政方式解决。
四、内资企业所得税主体统一，实际运行关系仍较复杂
新的企业所得税制消除了按企业性质设置税种、设计税率的不合理状况，对企业公平竞争具有重要意义。但新企业所得税制仍需进一步完善。
从税制看，内资企业、外资企业适用制度不同。从维护我国税法严肃性出发，鉴于《外商投资企业和外国企业所得税法》颁布不久，以及我国是发展中国家，需要大力引进外资发展、壮大自身实力，遵循国际通行做法，所得税优惠仍是发展中国家吸引外资重要手段的实际，近期内外有别的企业所得税制同步运行是可行的。但从长远讲，内外企业适用两套税制不利于企业平等竞争，不利于发展社会主义市场经济，不利于我国税制与国际税制接轨。因此应继续创造条件，适时统一税制，对外商投资优惠应更有效地体现在国家产业政策上。
从税率看，内资企业所得税基本税率为33%，为照顾低利企业设置了27%和18%两档优惠税率，虽照顾了小型企业或微利企业，但亦存在有失公平的矛盾。比如仅有10人的私营企业年实现纳税所得额为8万元，按规定适用税率为27%；而员工为1000人的国有企业实现同样的应纳税所得额，适用税率也一致，实际上优待了小型企业，大型微利企业基本没有得到照顾，不利于各类市场经济主体平等竞争。对此，可以考虑按人均利润优惠研究完善。由于地方保护等多种原因，除国家特案规定对去年第一批9家到香港发行H股的国有企业执行15%的税率外，其他股份制企业均应执行税法规定的税率。但有的地方对股份制上市公司或公众公司也按15%税率征税，影响了税率的统一。客观地讲。国有企业进行股份制改造，国家股存在分红问题，而单纯国有企业不存在分红，故在一定程度上加重了股份制企业整体负担。应税收、财政、国有资产管理政策等方面协同动作，平衡负担。如对股份制改造的国有企业按规范化办法处理，对其他国有企业占用的国家资金另定办法实行财政分配。还有的地方仍存在承包企业所得税情况，即损害税法尊严，又使企业继续寄希望于与财政部门“一对一”讨价还价上，极不利于公平竞争和转换经营机制，国家与国有企业分配关系仍然复杂。我国在经济特区和高新技术开发区实施15%的税率，总的讲有利于这些区域经济和高新技术产业发展，是必要的。公允而论，改革开放以来，沿海省区经济发展较快，是国家梯度开发、开放和优惠激励的结果，但在一定程度上讲也是以牺牲中、西部地区经济利益、财政利益为代价的。在新时期，发达地区需要继续发展，而欠发达地区更需要加快发展。但发展条件应公平，发达地区继续实施优惠，必然影响欠发达地区的投资取向和发展速度。此问题不妥善处理，从长远看将进一步拉大地区间的经济差别，诱导资源向不尽合理方向流动。特别是我国作为一个多民族国家，处理不当甚至导致社会、政治的不稳定。适应建立现代企业制度和发展社会主义市场经济要求，各经济类型企业和经济地区间均应平等对待，适用统一税法。即使实行地区税收优惠，应当更加有效体现于少数民族地区和经济欠发达地区。
从收入隶属关系看。企业所得税突破了按经济性质设置税种、设计税率优惠照顾的旧模式，但在收入隶属关系上存在着级次行业区别问题。中央企业所得税，铁道、各银行总行、保险部公司集中缴纳的所得税，地方和外资银行及非银行金融企业所得税等划归中央，地方企业所得税划归地方。这反映出分税制不尽彻底，同时容易导致行业、地方保护主义。我认为企业所得税税源变化受制因素较多，提高企业效益和扩大税基需要多方面支持。将企业所得税全部划归地方，一方面可以增强地方对各类企业效益的关注程度，另一方面注意保护税基，使之成为地方财政收入的主体。因此从长远来看，宜将企业所得税收入全部划归地方。
五、重塑地方税收体系，强化税收调控广度和力度，促进生产要素全面进入市场
市场经济体制要求各类生产要素全面进入市场，通过竞争机制作用，实现经济资源优化配置和高效利用。新税制虽由过去靠临时出台税收政策措施调节经济转向领先制度创新调节经济，谋求税收调节法制化，但其调节的广度和力度要适应生产要素全面进入市场及分税制财政改革的客观要求尚须不懈努力。我国现行分税制财政体制，不单纯按税种划分其收入归属，如增值税收入75%为中央收入，25%为地方收入；企业所得税方面；中央企业和部分行业的税收为中央收入，地方企业的税收为地方收入，资源税等税种的收入亦是如此。可以说现行分税制财政体制，对中央和地方的税收收入归属已有界定，但究竟何为中央税、何为地方税、何为中央地方共享税还不十分明晰。因此尚须深化改革，充实地方税税种，重塑地方税收体系，强化地方税调节的广度和力度，增加地方税收入。
完善资源税。资源税的征收范围，应当包括一切可以开发利用的资源，而新的资源税制调节的广度仍然有限。比如水资源，就没有用税收手段去调节，而采用行政收费的办法去处理，应当说是一种不尽科学的取得国家收入的方式。资源税调节力度亦有限，很难使我国中、西部地区的资源优势转化为财政优势和经济优势，进而缩小与东部地区的经济差距。新的资源税制实施后，有人反映资源环节税负加重，不利生产发展，实质上是没有真正理解税金向上游产品转移的经济、政治、社会意义。我认为扩大资源税调节广度，增强资源税调节力度，既可促进资源合理配置和高效利用，又有利于资源地区经济发展，因此还应不断拓展对资源课税的新领域。
力求土地增值税尽快进入实质性运作阶段。土地是人们赖以生存的源泉，是社会主义现代化建设最为重要的经济资源。土地大幅度增值和土地级差收入形成，主要是受土地稀缺程度，农业用地转为非农业用地程度，土地环境改变程度等多种因素影响，特别是国家长期投资基础建设和市政建设的综合效益反映。因此土地增值收入，应当归属国家所有，而不应归属某一集团或个人。目前世界已上有60多个国家和地区采纳了约翰·穆勒等人的租税理论，直接对土地及土地上建筑物转让收入征税。我国自1987年实行国有土地有偿出让、转让以来，房地产业发展很快，并带动了相关产业发展，改善了人民生活条件。但土地管理中存在许多问题：(1)土地供给计划性不强，成片批租的量过大，且价格低，实质上将部分国家利益无偿给予了个别集团或私人。(2)房地产开发公司增长过快，房地产价格上涨过猛，房地产投资开发规模偏大，超出了国家、人民承受力。(3)盲目设立开发区，占用耕地多，开发利用率低。(4)房地产市场机制不完善，市场行为不规范。我认为国务院决定开征土地增值税是正确的，有利于抑制房地产的投机和炒卖活动，防止国有土地收益流失，有利于增加财政收入，适应分税制改革。土地增值税暂行条例发布后，海内外包括香港房地产业开发商和舆论界反映：其一，税负偏重；其二，认为缴了土地增值税后还要交所得税，重复征税；其三，要求把通货膨胀和一些风险因素包括在扣除项目里。其实改革就是要对现有利益分割进行调整，没有不同意见很难做到，能做到的是对其合理部分可在实施细则中补充完善，但不能因不同观点而耽误改革时机。当前应抓紧研究出台土地增值税实施细则，使之进入实质性运作阶段，并发挥其应有功效。为有利于土地增值税的征收管理，应将此税划归为地方税。
尽快开征社会保障税。实施新税制，严格控制了税收减免，极大限度减少了税收流失，但的确给一些长期享受减免的企业生产及其职工的生活带来影响。比如增值税实行凭专用发票注明税款的抵扣制度，如果对加工环节的增值税税收实施了减征或者免征，加工环节依法不得开具增值税专用发票，批发企业不能取得专用发票故不能抵扣进项税额；由于批发企业税负加重也就不会向享受减免税的企业购买货物。这一机制强化了增值税自我约束机制，致使长期靠减免税过日子的企业不能再得照顾。在新税制实施中，一些企业长期严重亏损；有的企业甚至只能支付基本生计费用，依法纳税确有困难，如果对其实施减免税必然影响新税制运行，依法强制征税企业又无力负担，财政补助也是权宜之计。为了确保新税制顺利实施，从根本上解决职工生活保障问题，应当尽快开征社会保障税，为建立社会保障制度奠定物质基础。近几年来，一些地区和行业进行了老年社会保险、劳动就业保险、社会福利统筹试点，已探索出不少成功经验。应在此基础上规范社会保障行为，通过开征社会保障税促进社会保障制度建立，为经济、政治、社会稳定发展服务。社会保障税收入系专门用于社会福利保障事业的，故应作为地方税收入。
强化固定资产方向调节税。本税对于控制投资规模，缓解通货膨胀，诱导投资方向，调节投资结构，增加地方财政收入，加强重点建设具有重要作用。但本税实施中出现了越权减免税，扩大零税率适应范围，应纳税款长期拖欠、缓征情况。既弱化了本税调节功效，又损害了税法尊严，致使国家收入大量流失。为了充分发挥本税的调节作用，必须完善本税制度及管理分配制度：(1)扩大调节面，将一切固定资产纳入调节范围，尽量缩小零税率适用面；(2)严格控制减免税或者不实施减免税，尽量减少税收流失；(3)重申明确本税收入归地方，充分调动地方积极性，真正把本税政策精神完全落到实处。
修正内资企业所得税管理办法。经济效益是社会普遍关注的重要问题。企业效益不断提高，经营成果不断扩大，所得税收入才会根深叶茂、源远流长。企业效益的提高，一方面需要企业自己面向市场，调整经营战略，加强内部管理，提高劳动生产率；另一方面也离不开政府行为的有效干预。因此，充分调动企业所在地政府即地方政府积极性，重视、关心企业效益问题十分重要。在实施新的企业所得税制度的过程中，反映出以下问题：有的国有企业仍把希望寄托在承包上，以求国家减税让利；对中央企业和部分行业，地方关心不够，支持不大，影响其发展，主要原因是这些企业和行业的税收全部上交中央，与地方没有直接关系；有的国有企业愿意交利而不愿依法纳税，以求财政多给支持；有的部门紧紧抓住企业不放，搞保护主义，谋求局部利益。为了充分发挥企业所得税的调节作用，公平税负，同时考虑地方税尚无骨干税种的实际，应当将企业所得税的税权、财权全部下放给省级政府，使其更加关心企业效益，推进依法治税，减少税收流失，增加国家财政收入，实现十四届三中全会提出的“充实地方税税种、增加地方税收入”的目标。
统一其他地方税。在我国税制体系中，对国内法人和自然人征收的房产税、车船使用税、城镇土地使用税，以及对涉外企业单位和外籍人员征收的城市房地产税，车船使用牌照税，基本上是作为地方税对待。这些税种在一定时期和一定程度上也曾对地方经济建设和各方面事业发展发挥了积极作用。但也存在以下问题：(1)调节对象单一，力度不够，未曾对地方财政经济产生大的影响；(2)内外两套税制调节对象大体一致，而采用不同法律或法规，不规范、不科学、不严密。前几年新开征的城市维护建设税，只对中国法人和自然人征收，不适用涉外企业单位和个人，似乎存在“税收歧视”问题。鉴此，应当对上述税种作必要归并、充实和调整。即重新颁布房产税、车船使用税、城镇土地使用税、城乡维护建设税法律，适用于内外资企业单位和个人；加强税收调节力度，丰裕地方税收收入；下放税收管理权限，由地方立法机构制定实施细则，使之真正成为税权、财权相统一的地方税税种。
六、适应新税制和分税制的客观要求，重构税务管理新格局
全面实施新税制和分税改革，必须推进税收征管制度改革，提高征管水平，建立纳税人，代理办税机构、税务机关三方互相制约的机制，形成税收法律法规、税款征收、税务稽查、税务行政诉讼和复议四线并重的现代税收征管格局。
取消专管理员管户制度，建立纳税申报制度。长期以来我国一直实行专管员管户制度，由专管员上门征税，一定程度上弱化了纳税人和自觉申报纳税意识。在经济比较发达，法律比较健全，管理水平较高国家，普遍实行纳税申报制度，强调由纳税人自觉向税务机关如实申报纳税，纳税秩序良好，管理有效。从海口等地取消专管员制度、实行纳税申报制度实践看，建立纳税申报制度有利于形成纳税人自我约束机制，促进纳税人增强依法纳税意识，有利于税务机关实施有效管理，提高管理质量和效率；有利于改善征纳双方关系，优化税收环境。建立纳税申报制度，一要大力宣传纳税申报重要性，让纳税人牢固树立自觉主动申报的纳税观念；二要积极试点，分步推进，由于纳税人纳税意识高低不一，实行纳税申报制度宜分层次，分步骤进行。凡城市和县财务制度健全的企业，可先实行自行计算核税、自行填开缴款书、自行向银行交款的“三自”申报纳税办法，同时向税务机关报送纳税申报表，并不断总结经验，典型引路，全面推进；其三，严格奖惩，根据《征管法》制定纳税申报的具体奖惩办法，对纳税申报好的纳税人，给予一定优待，例如连续三次检查无漏报、少报情况，可免除月查，季查、甚至年查；反之，予以相应处罚。
严格税务稽查。普遍推行纳税申报后，税务机关主要力量转向日常的、重点的税务稽查。税务稽查在新型税收征管体系中的地位日益重要，特别是有的纳税人在经济利益失去推动和新的税务管理模式下，偷、逃、骗税动因增多，如不强化税务稽查，税收流失更为严重。强化税务稽查，一要健全组织，形成税务稽查网络，赋予税务稽查机构独立行使职权的权力，二要充实税务稽查力量，三要努力提高税务稽查人员政治素质。业务技能。
改善税收征管条件，推进税收征管现代化。随着改革深化和经济发展，纳税人数量日益增多，业务量不断扩大，税收工作日益繁重。国际经验表明，在税收征管中采用电脑等先进技术手段，是建立严密、有效的税收监控网络的必由之路，也有利于从长远降低税收成本。因而应重视微机推广运用，实现税收征管手段现代化。
七、税务代理是税收征管社会化的标志，是深化税收征管改革的核心内容
税务代理是指税务代理人以被代理人的名义，在被授予的权限内，实施的直接对被代理人发生法律效力的法律行为。在日本，税务代理制度已成为税务管理体制的重要组成部份，综观市场经济的国家和地区，由社会中介组织从事税务代理非常普遍，且代理人员数量成倍多于税务机关工作人员。他们不领取政府的俸禄，却有效地为政府做了大量的税务管理工作。美国把税务代理喻为“不拿政府俸禄的经济警察”，意大利称为“意大利税收的把关人”。
近几年，我国税务代理咨询工作在改革中起步，在探索中前进，在实践中发展。经验表明，在我国推行税务代理制度具有重要的现实意义。首先，实行税务代理制度是市场经济发展的需要。随着市场经济发展，企业成为自主经营，自负盈亏的商品生产者和经营者，必须集中精力从事生产经营，以求经济利益最大化。另一方面，市场经济是法律经济，国家要对市场主体实施有效调控，必然制定多种法律予以规范。客观地讲，要市场主体都精通各项法律是困难的，这就需要专门从事各项法律法规研究的中介组织为之服务，以处理好各方面关系。在众多关系中，最重要的是税收关系，因为它直接关系到经济利益的分割。我国税制经过几次大的改革，形成了以流转税，所得税为主体的复合税体系，纳税人一般不可能、也不必要系统、全面掌握各种税收法规，客观上需要通晓税收法律法规的专业人员为其代办有关税收事宜。第二，税务代理制度是以法治税的内在要求。税收征管核心在于规范征纳双方行为，不仅要求征纳双方有强烈的税收意识，而且必须有相互制约，互相监督的制约机制。在征纳双方外设立独立的税务代理体系，三者互相监督，互相制约，有利于保证税收政策的正确贯彻执行。第三，实行税务代理制度可有效降低税收成本。目前，全国税务干部数量已过50万人，与日益增多的纳税单位和个人相比，力量明显不足，但靠继续增加税务人员不仅解决不了问题，而且与“小政府、大社会”体改方向相悖。实行税务代理制度，可减轻税务机关工作量，减少税务行政人员，缓解征管力量不足的矛盾；同时税务代理机构属经济实体，自负盈亏，将原由税务机关包办的而应社会办理的税力事宜交由社会中介组织办理，既能降低征税成本，又有利于维护税法尊严，还可增加国家财政收入。有效推进税务代理制度，充分发挥其作用，一要制定有关税务代理法规，使推行税务代理制度有章可循；二要加强税务代理管理，逐步实现由税务代理协会实行行业管理为主的管理体制，即税务机关负责业务监督，税务代理协会负责税务代理人资格审查，业务指导，奖惩等，使税务代理制度化、规范化；三要强化培训工作，提高税务代理人员政治、业务素质；四是税务代理工作要遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，修正不合法的税务行政行为，揭发违法犯罪行为，确保税务代理事业健康发展。
八、建立完善税务司法体系，优化以法治税、依法行政的环境
新税制的有效运行应建立在税收法制轨道上，而不是通过行政干预实现。由于长期以来受“非税论”的消极思想影响，公民依法纳税意识不强，依法纳税的社会心理能力偏低。另一方面，有法不依、执法不严、违法不究现象客观存在。加之各种利益驱动，偷、骗税面广量大，暴力抗税时有发生，无意识漏税较为普遍，造成大量税收收入流失。鉴此，许多地区已由人民法院、人民检察院、公安部门分别在税务机关派驻司法机构，以及时处理税务治安问题及违犯税法的犯罪行为。这对于保障税务机关以法治税，依法行政、打击偷、抗、骗税犯罪活动发挥了重要作用。因此，在新税制运行初始阶段，在依法治税环境欠佳状况下，在税务机关派驻税务司法机构工作必须强化。这是税制改革应当而且必须付出的代价。
由司法机关向税务机关派驻司法机构的作法虽说是国家强化和重视税收的实际步骤，但也只能是权宜之计。因为检察院、法院向税务机关派驻机构，容易将检察、审判司法权与税务行政权混为一体，既有悖于我国司法独立公正原则，也不符合国际惯例；由公安部门派驻机构，又使税务机构拥有部分社会治安职权。这与税收“组织财政收入，调控监测经济”职能不一致，使税收职能超负荷运转，税收成本剧增。在中央、地方税务分设后，职能、职权将更加交叉混杂，也不符合精减机构、强化服务的改革取向。从长计议，随着社会主义法制的健全和发展，税收法制保障应基于两个方面：
一是依法强化税务行政复议工作。首先，税务行政复议是整个税收法制建设的重要方面，能推进依法治税。上级税务机关在复议审理过程中，依法维持下级机关正确的行政行为，同时及时纠正错误，既维护税收权威性，也增强了税务机关依法办事自觉性，监督税务人员依法行政。其次，维护纳税人合法权益。完善税务行政复议制度，为纳税人维护自己权益提供了法定申诉渠道，具有重要意义。加强税务行政复议工作，一要健全税务行政复议机构；二要保证办案经费和必要设备；三要提高复议人员素质，培训一批精通税收、经济和法律的通才，提高依法办案质量。
二是税务与法院、检察院、公安部门各负其责，各司其职，税务机关依法行政，司法机关维护司法公正，依法检察、依法审判税收案件，公安机关依法维护社会治安和有关部门依法行使公务。一般不要采取对纳税人的联合行动，最大限度避免因执法失之过度和偏颇而造成与纳税人的对抗，影响征纳双方信赖合作的机理。这种各司其职机制较现行“混合”机制科学、合理、合法，实际上构成对税收法制最为有效、最为有力的保障。
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