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[摘要]市场经济体制的建立和运行，不仅需要建立与之相适应的、完善的法律体系，而且要求各种规范在其制定、解释及实现过程中必须保持一致。因为市场经济体制功能的有效发挥，依赖于统一的市场体制的建立。而统一的法制则是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。从我国目前法制建设的现状来看，实现法制统一的途径和措施是：强化立法监督以保证法律体系的统一、规范司法解释以保证法律适用的统一、消除地方保护主义以保证法律实现的统一。
[关键词]市场经济 法制统一 途径与措施
市场经济的发展，不仅要求建立与之相适应的、完善的法律体系，而且要求各种法律规范在价值目标、基本原则及规范体系上保持一致。在我国当前的社会条件下，实现法制统一的途径和措施主要有以下三个方面：
一、强化立法监督以保证法律体系的统一
根据宪法的规定，我国实行的是一元性多层次的立法体制，即以全国人大及其常委会为核心，国务院和地方人大多层次的立法体制。在这一体制中，“全国人大及其常委会的国家立法权是源，享有最高的地位；国务院及其部委、省级和较大的市的人大的立法权，都是派生的，是流”[①a]。因此，“维护国家立法权的优先和至上的地位，维护其完整性与权威，是保障国家与人民利益，维护法制的统一的关键所在”[②a]。特别是我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，这一问题显得尤为重要。因为，目前从中央到地方，从国家权力机关到行政机关，参与立法的积极性都非常高。对此，我们既要鼓励国务院和地方人大大胆探索立法，同时，国家立法权又要相对集中、统一和协调，也就是说，对立法既要放开，又要控制，而这一切唯有加强对立法的监督才能实现。
立法监督的范围很广泛，从我国目前法制建设的状况来看，尤其要加强对授权立法和地方立法的监督，这是因为，在当前的行政立法中，存在着许多不规范的现象，其中以授权立法失控表现的最为突出。从当初全国人大及其常委会授权国务院立法的目的来看，一是解决立法滞后的问题，以适应改革、开放和经济发展形势的需要；二是在制定某类法律的条件还不成熟时，先由国务院制定暂行规定或者条例，经过实践检验，条件成熟时，由全国人大或全国人大常委会制定法律，以减少法律的废、改、立，维护法律的统一和尊严。实践证明，国务院根据授权决定制定的暂行条例与规定，对改革、开放的顺利进行起了很好的作用。但由于对授权立法控制不严、监督不力，结果造成了国务院的立法权力不断扩大，而国家立法权逐渐弱化的现象，这必然会影响法律的统一和权威。当前授权立法存在的主要问题是：
⒈对授权立法的内容缺少必要的限制。从世界各国的立法来看，在不同的国家、不同历史时期，对授权立法的内容都有一定的限制，并不是所有的立法权力都可以授权其他机关行使。而我国授权立法的内容却没有任何限制，特别是1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，把“经济体制改革和对外开放”这样广阔领域内的立法权毫无限制地授予国务院，这一授权虽然对缓解经济立法滞后的现象起到了积极的作用，但正如美国一位法学家所说：“如果在授权法中没有规定任何标准的制约委任之权，行政机关等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制定法律。”[①b]再比如，从世界各国的授权立法的实践来看，一般不把税收立法权授出，因为税收立法是立法机关的专有权力。1984年9月18日，我国全国人大常委会却通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，这样，行政机关几乎掌握了全部的税收立法权。
⒉在授权立法执行过程中缺乏必要的监督和控制。这方面的问题主要是授权对象违背授权决定的规定行使授权立法权。
从地方立法的情况来看，随着市场经济体制的建立，地方立法呈现出一派繁荣的局面，因为全国统一的市场体系，不仅需要全国统一的立法予以保障，而且要求各地必须根据自己的具体情况，积极制定与全国统一立法相配套的地方性法规，只有这样全国统一的立法才能得到普遍的实施，全国统一的市场体系才能建立起来。所以，国家在重视中央统一立法的同时，对地方立法采取了逐步强化的政策。自1981年以来，全国人大及其常委会先后作出了一系列的决定，使地方性法规制定的主体范围日益扩大。不仅省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会可以制定地方性法规，而且经济特区的人民代表大会及其常委会也享有此项权能，这是完全符合建立社会主义市场经济体制需要的。从目前来看，地方立法总的发展趋势是好的，但也存在一些问题，主要表现为：
（1）擅自扩大地方立法的权力范围。现在有一种观点认为，凡国家尚未制定的法律地方都可先立，先试验。这种理解是片面的。在市场经济发展过程中，立法滞后，许多领域的经济法规都是空白，各地根据自己的实际情况，制定一些急需的法规、规章是可行的，但并不是什么法规地方都可以先搞。凡涉及国家根本政治、经济、司法制度或者关系到社会主义统一的市场经济准则、规范，以及涉及全国统一市场的金融、税收、对外贸易等制度只能属于全国人大及其常委会，但是现在许多地方立法都不同程度涉及到上述内容，超出了其权力范围，造成了规范的冲突和法制秩序的紊乱。
（2）保护地方利益的倾向严重。在地方立法的实践中，一个比较突出的问题是保护地方利益。一些地方为了其区域性的经济利益，不惜与国家的整体利益背道而驰，随意对国家法律、行政法规作变通、补充规定，对国家法律、行政法规有明确、具体规定的问题，如税率、收费标准、罚款限额等，又另立一套规定，破坏了整个法制的统一。
（3）不能正确理解“不相抵触”的含义。根据宪法的规定，地方立法不能同宪法、法律、行政法规相抵触。其内容包括：一不得同宪法、法律和行政法规的基本原则相抵触；二不得同宪法、法律和行政法规中的具体制度相抵触；三不得同宪法、法律、行政法规中的具体条文规范相抵触。但在实践中，涉及到一些具体问题时，由于人们不能正确理解这一原则的含义，所以往往会造成抵触现象的产生。如地方性法规增设法律责任是否属于抵触，未经有关机关撤销是否就属于不抵触。
上述种种立法上的无序现象，已经影响了我国法律的统一和市场经济体制的建立，必须引起我们的高度重视。要解决立法无序的现象，关键是建立和健全立法监督的机制。为此，当前我们应做好以下几方面的工作：
⒈健全立法监督机构。我国现行立法监督机构为全国人大及其常委会。目前立法监督工作主要由全国人大常委会承担，但由于其担负着大量的法律议案的起草工作，并且要处理许多日常性的事务，所以很难具体行使对法规的审查监督权。为了使立法监督工作能够有效地进行，有必要在全国人大的组织机构中设立一个立法监督的专门机构——宪法监督委员会，专门负责审查法律、行政法规、地方性法规是否违宪，各规范之间是否冲突、抵触，然后向全国人大或其常委会提出审查报告，提请它们作出撤销或变更的决定，从而使权力机关的监督落到实处。
⒉制定立法法，使立法监督依法进行。在我国立法过程中，之所以出现了一些无序现象，主要是由于立法权限不明、立法授权不规范、立法监督机构不健全等原因所造成。为了解决这些问题，有必要制定立法法，通过立法法明确划分中央与地方的权限，对属于中央的专有立法权加以列举，凡属中央专有立法权，非经特别授权，地方立法不能涉及。同时立法法应对授权立法的条件、程序、监督等问题作出规定，并对立法监督的机构、内容、原则、方式及关于“抵触”的含义作出明确的规定，以使立法监督能依法进行。
⒊完善立法监督的方法。立法监督的方法是立法监督机关为保证法律和法规的统一、协调、预防、消除法律和法规之间的矛盾、冲突而采取的措施或手段。要有效的发挥立法监督的作用，必须有一套完善的监督方法。当前应该健全完善以下几种监督方法：法规备案制度；法规审查制度；法规清理制度。
二、规范司法解释以保证法律适用的统一
司法解释，是指我国最高司法机关根据法律赋予的职权，在实施过程中，对如何具体应用法律问题作出的具有普遍司法效力的解释。
由于我国立法在指导思想上一贯倡导“宜粗不宜细”的方针，加上立法经验和技术不成熟，使立法过于概括、简略或有遗漏，给法律适用造成困难。因此，最高人民法院、最高人民检察院依照职权针对审判、检察实践中提出的如何具体应用法律的问题进行必要的解释，使法律规范在反映和体现立法原意的基础上进一步明确、具体、完善。这不仅保证了法律和政策的适用，弥补了立法的不足，也为立法的进一步发展创造了条件。但由于各种原因，目前司法解释还存在着许多不规范的现象，具体表现为：
⒈司法解释工作无章可循。目前在我国，除了《关于加强法律解释工作的决议》明确授予最高人民法院和最高人民检察院以司法解释权以外，并无关于司法解释工作的具体规范可供遵循。当然，《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》也对有关问题作了概括的规定，但是由于没有具体的程序规范来调整这一职能活动，从而导致了司法解释工作中的种种弊端，严重地影响了司法解释工作的规范性、严肃性和一致性。
⒉非主体介入司法解释。司法解释权是我国最高司法权的重要组成部分，只能由我国最高司法机关统一、独立行使。因此，司法解释主体只有我国最高人民法院和最高人民检察院才有资格充任，其他地方各级人民法院和检察院、其他国家机关、社会团体和公民个人都不能成为司法解释的主体。但在实践中，往往有许多不合格的主体介入，参与司法解释，成为事实上的司法解释主体。
⒊司法解释不公开。长期以来，司法解释一直作为司法机关办案的内部文件，对外不公开，一般公民无从知晓其内容。因此，对司法机关而言，司法解释成为自己办案的“秘密武器”；对一般公民而言，司法解释成为“法外法、法上法”。这既不符合社会主义法制的原则，也有损于社会主义法制的权威和尊严。
⒋对司法解释缺乏必要的限制和监督。司法解释必须以现行的法律为依据，必须在符合立法原意和精神的基础上进行。在当前的司法解释中存在着大量的扩充解释，这对于弥补立法不足，适应改革开放的需要，无疑具有重要的积极意义。但如此广泛地作立法补充，必然导致“法院立法”和“检察院立法”的现象出现，造成对国家立法权的侵犯。
⒌形式不统一，内容相互矛盾。目前司法解释的名称繁多，格式也不一致，严重影响了司法解释的严肃性。同时由于司法解释的清理和编纂工作跟不上，以致出现了司法解释之间内容相互重叠、冲突的现象，造成了法律适用的混乱。
针对当前司法解释工作中存在的问题，我们应采取相应的措施，使其走上规范化、科学化的轨道。对于司法实践中提出的如何具体应用法律的问题，最高司法机关应按照立法精神和立法原意，从维护社会主义法制的统一出发，准确及时地作出司法解释，以保障改革开放和社会主义市场经济的健康发展。为此，当前应研究和解决以下几个问题：
⒈制定相应的法律规范，使法律解释工作有章可循。全国人大及其常委会在条件成熟的情况下可考虑制定专门的《法律解释法》，将司法解释的提出、规则、程序、效力、公布，以及解释主体的权限、解释机构的组成等用法规的形式固定下来，以确保司法解释的质量，保证司法解释的规范化、科学化。
⒉实现司法解释的全面公开化。目前，司法解释一般都刊登在《最高人民法院公报》和《最高人民检察院公报》上，这是向公开化迈进了一步，但公报订阅的范围毕竟有限，司法解释应同颁布法律一样，通过报纸、电台等渠道予以公布。坚持司法解释的全面公开化，不仅有利于宣传社会主义法制，使当事人及诉讼代理人全面了解人民法院判决的理由及其依据，以维护自己的合法权益，而且有利于增加司法解释的公开性和透明度，使司法机关的活动置于人民群众和社会舆论的监督之下。
⒊建立司法解释工作的监督和制约机制。首先，应建立司法解释的备案制度。凡司法解释，一律报全国人大常委会备案。全国人大有权对司法解释进行审查，对违反宪法和法律或与立法解释相矛盾的司法解释，有权依法予以撤销或宣布无效。同时，最高人民法院和最高人民检察院应对司法解释的执行情况进行监督。对地方各级人民法院和地方各级人民检察院超越职权制定的司法解释性文件，有权予以撤销，以杜绝“准司法解释”现象的出现，保证法律在全国范围内能切实有效地得到统一实施。
⒋统一司法解释的形式、名称和格式，加强司法解释的清理编篡工作。司法解释具有法律的拘束力，必须采用成文的即书面的形式，其名称、格式应当统一，以体现司法解释的严肃性并与司法机关使用的一般行政性文件相区别。同时，应加强司法解释的清理和编篡工作，消除司法解释之间相互重叠、冲突的内容，使已有的司法解释在内容上相互协调统一。
三、消除地方保护主义以保证法律实现的统一
司法中的地方保护主义，是指人民法院及其审判人员在审理经济纠纷案件和执行案件判决过程中，从本地利益出发，违反以事实为根据，以法律为准绳的原则，偏袒本地当事人，损害外地当事人合法权益的行为。
地方保护主义的滋生和蔓延，使司法机关不能公正地执行法律，不仅降低了司法机关在人们心目中的地位，而且严重损害了国家法制的统一，具有极大的危害性。当前，地方保护主义在司法实践中主要表现在以下几个方面：
⒈立案上卡。有的法院对本地当事人起诉外地当事人的案件，争着立案；而对于外地当事人起诉本地当事人的案件，千方百计地寻找各种理由和借口，推诿拖延，迟迟不予立案。
⒉在管辖上争。人民法院受理经济纠纷案件，应当根据法律确定其是否具有管辖权。但是，在当前的司法实践中，有些地方法院为了本地区的利益，越权管辖的情况屡见不鲜。对于一些本来没有管辖权的案件，寻找各种借口，牵强附会地接受本地当事人的起诉，甚至把明知不属该级别管辖的案件也揽在手中，取得对案件的审判权，庇护本地当事人。
⒊调解上压。调解本来是在人民法院主持下，当事人双方自愿达成协议，解决纠纷的形式。但是某些法院却滥用调解权，在调解过程中，不正当地运用“法院的权威”迫使外地当事人接受法院提出的不公正条件。通过这种显失公正的调解方式结案，使当事人丧失上诉的权利。
⒋裁判上偏。有的法院在审理本地当事人和外地当事人的纠纷时，不顾事实与法律，偏袒本地当事人，作出显失公正的判决；或者剥夺外地当事人提起反诉的权利，限制其答辩权等。在适用法律时，则想方设法地运用当地的地方性法规，以便做出有利于本地当事人的判决。
⒌时间上拖。即对外地当事人起诉本地当事人的案件，在立案时间上拖延，使其合法权益得不到及时保护；在调解上，久调不决，迫使外地当事人在无可奈何的情况下，作出并非自愿的让步；在执行上，对外地当事人的申请久拖不办，或促使其放弃部分权利执行和解。
另外，对外地司法机关的委托不予协助。各地法院互相委托办理一些诉讼事项，法律已有明确规定，但相当一部分受委托的地方法院，寻找各种借口，不予办理。有的法院对于前来执行的外地法院，不仅不予协助，甚至给本地当事人通风报信，出主意，阻挠执行。有的法院采取“对等原则”，把人民法院之间的委托执行变成了等价交换关系。
由此可见，司法的地方保护主义严重干扰了司法机关正常的执法活动，破坏了国家法制的统一和尊严，损害了司法机关公正执法的形象，不仅有碍于社会主义法制和现代化建设的进程，最终也是不利于本地区、本部门经济发展的。由于司法中地方保护主义的形成是由多种因素综合作用的结果，因此，要从根本上克服地方保护主义，必须从以下几个方面入手：
⒈改革司法机关的现行管理体制。根据宪法和两院组织法的规定，人民法院和人民检察院依法独立行使职权，不受其他机关的干涉，但现行块状的管理体制使法院和检察院在人事调配、办案经费、物资装备、办公条件、乃至干警的福利待遇等方面无不受制于同级行政机关。因此，在具体办案过程中，司法机关不能不考虑本地区范围内的各种复杂关系。而且有些人往往用其手中掌握的人、财、物权力向司法机关施加压力，以影响案件的审理和裁决。所以，要消除司法地方保护主义，使司法机关真正能够依法独立行使职权，迫切需要改革现有的司法管理体制，建立人事权、财政权、检察权和审判权由上级司法机关实行垂直领导的管理体制，以摆脱地方的制约。
⒉进一步完善有关法律规范，以适应司法实践的需要。目前诉讼法中有关管辖和司法协助的规定，不仅使搞地方保护主义的法院有机可乘，而且也给一些有协助责任的法院带来了许多难题。因此，我们必须对有关规定进行相应的修改、明确，具体地规定各类案件的管辖权，防止管辖不明或争管辖权的现象出现，并建立一套责任明确、程序严密、具有一定强制性的司法协作的操作运行规程。对有法不依，有章不循的有关司法机关和责任人员，应追究相应的法律责任，以解决司法协作难的问题。
⒊加强司法队伍建设。众所周知，司法工作的性质决定了司法人员不仅要有较强的业务素质，更重要的是要有较高的政治素质。当前地方保护主义之所以能够轻而易举地渗透到司法机关，与司法队伍的素质有很大的关系。所以，针对目前司法队伍素质不高的现状，应当建立一套鼓励公平竞争、注重实绩、优胜劣汰的人事制度，以保证司法人员有较高的政治业务素质。要培养一支素质良好的司法队伍，还必须建立司法责任制度和安全保障制度，即对于司法人员故意或过失造成错案的，应依法追究其司法责任，并给予一定的处罚；对严格依法执法的人员则提供必要的法律保障，以促进司法人员秉公执法。
⒋加强执法监督。加强执法监督是同司法地方保护主义及执法中的违法现象作斗争的重要途径和手段。当前，一方面我们要继续加强司法机关内部的监督，另一方面要加强超越于行政、司法机关的全方位的外部监督，以抵制司法地方保护主义的蔓延。同时要加快执法监督制度化、法律化的步伐，尽快建立起严格、完善的执法监督机制，从根本上抑制司法地方保护主义。
注释：
①a ②a郭道晖：《论国家立法权》，《中外法学》1994年第4期。
①b [美]伯德纳·施瓦茨：《行政法》，中译本，群众出版社1986年版，第33页。
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