新中国70年科技创新的政策演进与经验借鉴*
郑 蔚 陈 越 杨永辉
福建师范大学经济学院
摘 要： 新中国成立70年来，在党中央的正确领导指引下，中国人民坚持伟大创新精神，在信息、制造、生命、能源、空间与海洋等领域积极探索，着力攻克关键技术、破解创新发展难题，取得了一系列科技突破，为我国科技强国建设打下了坚实的基础。回顾70年来中国科技创新的政策演进和中国创新活动的伟大成就，我国已经走出了一条具有中国特色的自主创新道路，科技创新不断为经济发展注入原生动力，体制机制的改革探索为科技创新提供制度保障，产学研合作和协同创新有效解决国家重大战略需求。当前，我国正处于实现战略性转变的关键时期，建议从发挥企业作为科技创新的主体作用、推进中国特色国家创新体系、夯实人才队伍释放创新潜能、营造创新生态破除创新束缚、重视战略性新兴产业的核心引领作用等方面入手，合力推进创新型国家和世界科技强国建设。
关键词： 科技政策 政策演进 发展趋向 经验总结
新中国成立70年来，中国科技创新和重大工程建设取得了万众瞩目的成就，支持并助推中国从制造大国向制造强国的历史性转变。中国还在增强原始创新能力、培养战略创新力量、推进创新成果转化等过程中取得了丰硕的成果，为中华民族走向繁荣昌盛奠定了坚实的基础。
一首歌，每天都会产生新的旋律，每天都会谱写新的篇章，这首歌拥有永恒的主题，那就是——家；有这样一种人，走近时，你不会引起注意，远离时，你不会产生记忆。然而，正是因为他们默默无闻地辛勤工作，唱着一首首关于“家”的平凡而又温馨的歌，才使得我们的国家、我们的企业有了勃勃生机。
一、新中国成立70年来中国科技创新的政策演进
中国始终坚持走自主创新的道路，着力在重大关键技术和共性技术领域实现突破，通过创新驱动引领中国经济社会的可持续发展。新中国成立以来中国科技创新政策的演进可以分为五个时期。
(一)奠基开创阶段(1949～1978年)
1949年，中华人民共和国成立，百废待兴，科技事业机构残缺、人员不足、经费拮据，现代科学技术几乎一片空白。因此，集中科技资源解决关键问题并由政府全面规划科技活动的思想得以确立。1949年11月，中国科学院在北京成立，整合全国科研机构，树立了以科学院为全国科学中心的地位，并迅速建立起相关科学技术体系，在较短时间之内在特定的科技领域取得了重大突破。1956年社会主义制度在我国基本确立，在“以恢复国民经济为重点”的政策指引下，创新政策的主要任务是初步确立科学技术指导思想并建立创新体制。在党中央发出“向科学进军”的号召下，国家科学规划委员会成立并制定了以提升国防尖端技术为首要任务的新中国第一个长期科技发展规划《1956～1967年全国科学技术发展远景规划》。到1958年我国基本形成了以国家科学规划委员会、国防科学技术委员会、中国科学院为主干的科学技术管理体系，中国科学技术事业进入了国家计划下的现代发展时期。《1963～1972年十年科学技术规划》的制定展现了政府在制定科技发展规划、建立教育体系和科学技术体系、设立科技主管机构等方面的努力。很快，我国在国防科技、尖端技术、民生科技等领域取得重大突破，涌现出“两弹一星”等一系列重大科技成果，也形成了一批学科较为齐全、设备较为良好的科学研究机构，培养了一支具有凝聚力的高水平科研队伍。1963年，周恩来首次提出实现“四个现代化”的战略目标，并强调实现四个现代化的“关键在于实现科学技术的现代化”，而实现科学技术现代化的主要要求是“实事求是，循序前进，相互促进，迎头赶上” 。(1) 《周恩来选集》(下卷)， 人民出版社1984年版，第412～413页。 1964年12月第三届全国人民代表大会第一次会议上，周恩来在《政府工作报告》中提出，“争取在不太长的历史时期内，把我国建成一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”。1975年，四届人大报告中再次重申“四个现代化”的宏伟目标，中国创新政策迎来了新的转机。
庵上湖村通过“党支部+合作社+品牌农业+乡村旅游”等模式，取得了高效发展的先进经验，吸引了全国各地的参观考察团、旅游团前来学习取经、休闲体验。如今，村里开始打造田园综合体，除农业示范园、采摘园、农家餐馆、民宿外，还建立了红色田园课堂培训基地。把培训学习直接搬到了瓜菜种植园内，在田间地头学习，此举吸引了数以万计的学员前来学习。2018年前三季度，庵上湖村红色田园课堂接待全国各地党、政参观考察团3万余人次，接待游客近14万人次，旅游收入超过400万元。在采访时，一批来自吉林的学员正在这里培训，他们坐了两天两夜的大巴车才到达。
(二)转折探索阶段(1978～1995年)
从研发经费部门占比来看，企业研发经费支出占比持续上升。1985年企业研发经费支出额仅为116亿元，占总支出的34%，(7) 国家统计局科技统计司编：《中国科学技术四十年(统计资料):1949～1989》，中国统计出版社1990年版。 而2000年企业研发经费占比已经超过60%；到2017年，企业研发经费支出额高达13660.2亿元，占总支出的78%。(8) 《中国科技统计年鉴(2018)》。 以企业为主体、研究与开发机构为支撑的科技创新模式进一步凸显。从研发人员规模及其构成来看，我国持续加强人才强国建设步伐，科技创新人才队伍不断壮大，2017年我国人才资源总量达1.75亿人，人力资本投资占国内生产总值的比重达到15.8%，研究与试验发展人员增至621.4万人，其中133.7万人拥有研究生及以上学历。(9) 科技部：《2017年我国科技人力资源发展状况分析》，中国科技统计网站，2019年4月9日。 2010年开始，企业研发人员全时当量绝对量及增长量均远高于高校与研发机构，2017年企业研发人员全时当量绝对量已达到462.7万人，其中大中型工业企业达到404.5万人，比2010年增加332.5万人，高校和研究机构则分别为91.4万人和46.2万人，分别比2010年增加62.4万人、16.9万人。(10) 《中国科技统计年鉴(2018)》。 《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020年)》提出2020年全社会研发投入占GDP的比重提高至2.5%的发展目标。随着经济实力的不断增强以及国家科技投入力度和强度的不断加大，企业创新主体的地位将更加突出。因此，不断优化的创新生态推动了协同创新的持续发展，推动了创新资源和要素的有效汇聚。
(三)科教兴国阶段(1995～2006年)
科教兴国战略是继1956年党中央号召“向科学进军”、1978年全国科学大会召开之后，中国创新政策的又一重要里程碑。1994年，《中国21世纪议程》确定中国正式实施可持续发展战略。1995年，中共中央、国务院颁布了《关于加速科学技术进步的决定》(以下简称《决定》)，首次提出在全国实施科教兴国战略。随后召开的全国科技大会上进一步贯彻该《决定》精神，在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标规划》中再次强调将“科教兴国”列为中国首要发展战略。1996年《关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》以及《“九五”全国技术创新纲要》提出产学研合作模式，并明确以企业为主的自主创新战略，为形成国家创新体系构架提供政策指引和具体思路。1997年，党的十五大报告进一步提出，科技进步是经济发展的决定性条件，并把可持续发展战略和科教兴国战略作为新阶段的国家发展战略，知识经济和国家创新体系等理念得到了学界和政府的高度重视。1998年，中国科学院提交了《关于开展“知识创新工程”试点的汇报提纲》，提出“建设国家创新体系，提高国家创新能力，大力发展高新技术产业”是我国实施科教兴国战略和可持续发展战略的重大举措。党中央、国务院高度重视，批准由中国科学院率先实施知识创新工程，由此拉开了我国国家创新体系建设的序幕。随后，以基础性研究为核心，提高新知识和新科学的原创能力为目标的国家知识创新试点工作逐步展开，力求形成高效运行的国家知识创新系统及运行机制，建设一批国际知名的国家知识创新基地。同时，还鼓励大型国有企业建立研发中心，并成立科技型中小企业技术创新基金。另外，高等教育也成为国家创新体系的重要组成部分，旨在建设若干所具有世界先进水平大学的“985”工程等得以实施。1999年，全国技术创新大会召开，此次会议对于深化科技改革、全面推进技术创新和科技成果产业化、促进技术创新和科技成果产业化任务的落实起到了积极的推动作用。进入21世纪，我国开始制定中长期科学技术发展规划，提出要以改革为动力，深化经济体制、科技体制、教育体制的配套改革，推进国家创新体系建设，为高新技术成果商品化、产业化提供了宏观指导，并强调研究开发面向市场的应用性和适用性技术，全面建设国家创新体系。至此，国家创新体系布局建设工作顺利开展。
(四)创新型国家建设阶段(2006～2013年)
在科研经费的支持下，中国创新活动蓬勃发展，科技创新成果显著。近三十年来中国专利申请数量和授权数量猛增，专利申请受理量连续8年居世界首位，2018年发明专利申请量达到154.2万件，专利申请授权量也已突破43.2万件。(5) 《国家知识产权局统计年报(2018)》。 从科技论文发表和引用情况来看，2017年SCI、EI、SSCI系统收录的我国科技论文数达到66.4万篇，国内科技论文数达到400万篇，我国国际科技论文数量连续九年位列世界第二位，国际论文被引用次数排名继续保持在世界第二位。(6) 《中国科技统计年鉴(2018)》。
当天晚上，左小龙送泥巴回家，大雾已经弥漫到比黑夜显得前路更无希望。人们有光亮可以划破黑夜，但人们始终没有任何事物可以划破浓雾，但左小龙的摩托车就可以。他们以每小时一百公里的速度开在能见度五米的雾里。泥巴紧紧抱紧，安然靠着。在雾里开快车是左小龙的一个癖好，一看到外面起雾，他就赶紧会把摩托车推出去，雾越浓他越开心，每次开回家都会得到劫后余生的莫大满足，有两次因为雾太大都没找着家。左小龙从来没有出国的想法，但如果要出，他一定选择伦敦，因为那里是雾都。左小龙在雾里爽了一刻钟，停下车来，他可能觉得太爽了，需要缓一缓。这场大雾可能是最后一场了，这是多么怪的气候，都快夏天了，还有大雾。
(五)创新驱动发展阶段(2013年至今)
坚持走中国特色自主创新道路是把我国建设成为世界科技强国和社会主义现代化强国的必由之路。但目前较高的对外依存度、较低的关键技术自给率、较弱的自主创新能力、较匮乏的创新型人才(尤其是高层次人才)以及创新过程中高校、研究机构与企业之间尚未健全的开放创新网络等仍然阻碍着创新驱动发展战略的实施。为在“百年未有之大变局”下把握全球创新版图重构和经济结构重塑的重大机遇，加快落实创新驱动发展战略，提出如下对策建议。
二、新中国成立70年来中国创新活动的伟大成就
在一系列创新政策的战略指引下，在科技体制改革的稳步推进下，在中国人民的凝心聚力下，我国创新活动取得了丰硕的成果。
(一)创新规模持续扩大、投入强度不断递增
传统玉米选育技术，先是就玉米育种目标进行确定，然后对相应的物种资源进行基础配套。在该种模式下，要想培育出一个优良的自交系，往往需要进行5-6代的自交，等到杂交玉米品种的性状稳定之后，才能够进一步测定配合力，然后再结合杂交优势，对相应的杂交组合进行选配。而在玉米育种过程中，通过积极应用单倍体育种技术，能够有效解决上述育种时间较长的问题，缩短育种周期，解决玉米育种过程中投入时间广的难题，大大减少成本投入。
表1 中国主要年份研发经费支出
资料来源：《中国科学技术四十年(统计资料)：1949～1989》、历年《中国科技统计年鉴》。
2005年，胡锦涛在党的十六届五中全会上明确提出建设创新型国家的重大战略思想。同年，党中央、国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020年)》(以下简称《规划纲要》)，这是我国进入21世纪以来对科学技术发展所做的第一次全面规划，也是社会主义市场经济条件下制定的第一个中长期科技发展规划。2006年1月，胡锦涛在全国科学技术大会上明确指出，要坚持走中国特色自主创新道路，用15年左右的时间把我国建设成为创新型国家。建设创新型国家是落实科学发展观、开创社会主义现代化建设新局面的重大举措，强调了将科技创新作为国家的基本战略，通过提升创新能力形成国家竞争优势。随后，《规划纲要》若干配套政策出台，从科技投入、税收激励等十个方面推动创新型国家建设。2007年修订通过的《中华人民共和国科学技术进步法》，以法律形式明确了新时期国家发展科学技术的目标、方针和战略，强化了自主创新战略的激励措施，为《规划纲要》的落实提供了法律保障。2009年，国家为开展自主示范区建设，相继出台中关村“1+6”试点政策。2012年，中共中央、国务院印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，就深化科技体制改革、加快国家创新体系建设提出了具体要求，强调在国家创新体系建设过程中坚持企业主体、协同创新，紧密结合产学研，开放共享科技资源，突出企业技术创新主体作用，注重在实施国家科技重大专项中发挥新型举国体制作用。
(二)创新生态继续优化，创新主体协同发展
1977年,邓小平提出，“要实现现代化，关键是科学技术要能上去”，而“发展科学技术，不抓教育不行”，因此必须要“尊重知识、尊重人才”。(2) 《邓小平文选》(第二卷)， 人民出版社1994年版，第41页。 1978年，邓小平在全国科学大会上提出“科学技术是第一生产力”的著名论断，重申“四个现代化，关键是科学技术的现代化”，为科技发展扫清了障碍。国家科学技术委员会的重建和《1978～1985年全国科学技术发展规划纲要(草案)》的审议通过意味着中国创新发展迎来了政策的春天。党的十一届三中全会以后，科技工作的方针政策也开始向经济建设方向调整。1980年底，国家科学技术委员会召开全国科技工作会议，着重讨论并形成了《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》，提出将“科学技术与经济、社会应当协调发展，并把促进经济发展作为首要任务”作为今后一个时期科学技术发展的方针之一，该汇报提纲于1981年得到了党中央、国务院批准。(3) 中共中央文献研究室编：《新时期科学技术工作重要文献选编》，中央文献出版社1995年版，第74页。 1982年，党的十二大报告首次把发展科学技术列为国家经济发展的战略重点，10月召开的全国科技奖励大会上提出了“科学技术工作必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”的战略指导方针，随后批准的《关于编制十五年(1986～2000年)科技发展规划的报告》中贯彻了这一方针，强调科技与经济相结合。1985年《中共中央关于科技体制改革的决定》明确指出将科技体制改革与拨款制度、组织结构和人事制度的改革同步。此后国家陆续出台了国家高技术研究发展计划(863计划)、“火炬计划”、“星火计划”、国家自然科学基金等科技计划，分主次、分重点为创新活动的开展提供计划指引。1992年，邓小平在南方谈话中再次强调“科学技术是第一生产力”。政府相继出台了一系列法规条例，着重于引进合同研究和技术市场。一大批国家项目、重点工程先后开工，国家工业化、信息化迎来了重要的发展期。
(三)创新效率逐步提高，产出质量稳步提升
企业自身及相关企业的创新活动和知识溢出成为行业创新活力的主要来源。当前，交通运输设备制造业、医药制造业、仪器仪表制造业、烟草制品业、纺织业、化学纤维制造业、有色金属冶炼及压延加工业等行业的新产品收入占主营业务收入的比重均呈现较为明显的增长，这与这些行业的创新投入与产出效率密不可分。由表2可知，2017年，计算机及办公设备制造业的研发支出占总利润的比例达到46.62%，医药制造业、医疗仪器设备及仪器仪表制造业、信息化学品制造业均超过30%。其中，计算机及办公设备制造业新产品销售收入中的出口比例近50%，显示出较强的国际竞争力。除此之外，电子及通信设备制造业的出口比例也近42%，信息化学品制造业、医疗仪器设备及仪器仪表制造业均在国际上具有竞争优势。
表2 2017年中国高新技术行业产值及研发经费比较
资料来源：《中国科技统计年鉴(2018)》。
(四)创新服务全面升级，创新平台对接顺畅
创新服务平台是加速创新资源共享、吸引创新投资增加、加快创新成果转化、融通企业创新合作的重要助推力量。首先，我国技术市场功能不断完善、服务效能不断提高。1985年全国技术市场成交合同金额仅为7.5亿元，(11) 国家统计局科技统计司编：《中国科学技术四十年(统计资料):1949～1989》，中国统计出版社1990年版。 2017年已经达到13424.2亿元，(12) 《中国统计年鉴(2018)》。 其中尤以技术服务和技术开发为主(见图1)。技术市场的高速发展促使科技投入结构多样化，扩大了技术转移和成果转化的规模。其次，创新服务参与机构众多且参与方式多样。企业成为参与技术市场的主要力量，全国技术合同成交额中近90%来自企业输出技术合同。(13) 《中国科技统计年鉴(2018)》。 大学和科研机构则通过技术转让、技术入股、产学研合作等方式参与技术市场，产学研合作的深度和广度不断拓展。最后，技术市场的专业化服务体系不断完善，新型技术交易市场和服务机构不断涌现。技术转移与成果转化的手段日渐多样，除了技术开发、转让、入股等传统服务手段之外，还衍生出技术成果拍卖、技术集成经营、专利运营等新型服务模式，将创新服务渗透到研发、孵化、金融等创新链的各个环节。在此基础上，形成了多个专业技术转移机构、技术转移联盟、技术转移协作网络、技术(产权)交易机构以及技术交易服务平台。(14) 《科技部关于印发“十三五”技术市场发展专项规划的通知》，科学技术部火炬高技术产业开发中心，2018年6月25日。 此外，我国还与世界158个国家建立了跨国科技合作关系，参与了200多个国际组织和多边机制，(15) 《我国已成为具有全球影响力的科技大国》，载于《光明日报》2018年2月27日。 这些创新平台的顺畅对接有效推动了科技成果的转移转化。
图1 2012～2017年中国技术市场成交合同金额及其组成
资料来源：历年《中国科技统计年鉴》。
(五)创新创业飞速发展，双创生态基本形成
大众创业、万众创新是形成经济发展新动能的重要基础。党的十九大报告指出，要激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。当前，我国新登记企业数量不断增加、企业创新活力不断释放，科技人员、留学归国人员、返乡创业人员、大学生等各类创新主体参与到创新创业之中，大规模创业资本注入人工智能、生物医药等领域，实质性减税以及普惠性税收减免等政策真正为企业创新提供了制度保障。作为创新创业活动的重要空间承载，2017年底全国纳入火炬计划的众创空间有5379家、科技企业孵化器4063个、创业孵化平台当年孵化团队和企业超过50万个。(16) 《2017年火炬统计手册(科技企业孵化器和众创空间部分)》，科学技术部火炬高技术产业开发中心，2018年11月14日。 它们与19家国家自主创新示范区和156家国家高新区共同形成日趋完善的创业孵化生态链。目前，广东、江苏、浙江等地区的众创空间数量达到200家以上，(17) 《2017年众创空间主要经济指标》，科学技术部火炬高技术产业开发中心，2018年10月30日。 众创空间的发展势头十分迅猛。众创空间为培养和塑造企业家精神营造了创新生态环境及创新创业氛围。
国家不断增加科研投入力度和强度，国家科技活动经费支出额逐年攀升。“一五”期间国家财政拨款科学研究经费支出额为14.37亿元，占财政支出的比重不足1%。1978年后科研经费支出占财政支出的比重稳步增加，基本维持在4%～6%水平，占国民收入的比重则在1%～2%之间。(4) 国家统计局科技统计司编：《中国科学技术四十年(统计资料):1949～1989》，中国统计出版社1990年版。 根据《2017年全国科技经费投入统计公报》，2017年国家财政科学技术支出为8383.6亿元，财政科学技术支出占当年国家财政支出的比重达到4.13%。2017年，研发(R&D)经费支出额达到17606.13亿元，比上年增长12.31%，人均研发经费上升到1257.58元，研发经费占国内生产总值(GDP)的比重为2.13%(见表1)。
三、中国特色的自主创新道路的经验总结
新中国成立70年来科技创新的巨大成功建立在目标统一、协同创新、凝心聚力的基础上。从研发、生产和市场等科技创新各个环节来看，新中国成立初期科技创新的一大方针为“理论联系实际，科学为生产服务”，如在农业方面重视培育良种以及防治病虫害，极大地提高了农业生产效率。而后，科技创新注重产学研的深度融合，加快创新资源的高效配置以及创新成果的迅速转化。国家大力支持基础研究与前沿技术的探索创新，关注重大科学问题和关系国家发展的关键技术，产学研协同创新推进了科技创新产业大变革。在探索社会主义市场经济体制过程中，国家不断提高对科技创新产品进入市场的知识产权的重视，相继出台并完善了《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国技术合同法》等以保障科技创新产品顺利从生产领域进入市场，并确保各创新主体获得应得收益、保持创新热情。当前，科技创新活动各个环节的联系不再局限于研发到生产再到市场的单向作用，以供给侧结构性改革为主线，以提高质量效益为目的的科技创新成为推动中国高质量发展的核心动力，这又对协同创新提出了更高的要求。协同创新不但要重视科技创新各个环节的相互作用和衔接，而且要充分发挥高新区、开发区、产业园区等平台的对接作用，同时还要发挥税收、投融资等优惠政策的作用，有效降低企业交易成本和融资成本。协同创新与自主创新并不矛盾，目前全球创新模式大多突破了传统的线性和链式模式，而转向非线性、网络化、开放式、多元主体参与的协同互动模式。突破地域、行业、企业限制，建立扁平化和自治型的开放创新网络，促使创新主体自觉围绕目标，产生合力，是新中国成立70年来我国科技创新取得巨大成就的基石，也是加快建设创新型国家和世界科技强国的行动方向。
(一)坚持将科技创新作为谋求高质量发展的重要手段
科技创新理念在新中国70年的宏观政策中一以贯之，成为我国谋求政治稳定、经济发展的重要手段。新中国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》将其定位为为人民服务，科技创新的强大潜力得以释放；并通过建立各类学校提高国民文化素养；同时通过借鉴苏联经验成立中国科学院，以及呼吁海外人才归国等手段推进新兴学科的建立、弥补薄弱领域。新中国成立初期坚定的科技创新理念既是“一穷二白”的新中国“向科学进军”的原动力，也是70年里我国不断开展创新事业的源头活水。随着以和平与发展为主题的时代开启，1978年全国科学大会的召开标志着科技创新开始与经济结合，科技被视作第一生产力。为了科技创新能更好地为经济发展服务，我国自1985年起开始着手改革科技体制。考虑到基础研究不足的状况，我国在1990年后实施“攀登计划”，促进调整基础科学结构。于1992年探索了“以市场换技术”战略，并自1995年提出实施科教兴国战略，技术引进为自主创新打下了坚实的基础。中国的发展经验表明，要实现跨越式发展，必须掌握核心技术，必须要开展自主创新。2005年出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020年)》也再次表达了我国坚持自主创新的决心。此后，面对逐渐消失的人口红利，党的十八大提出创新驱动发展战略，将科技创新明确为提高生产力的战略支撑。自2014年以来，我国相继出台一系列鼓励政策推动双创发展，引导科技创新活动的开展主体由政府、科技企业家、学者等转向人民大众，为科技创新注入新的活力。党的十九大报告中多次提到科技、强调创新，再次表达对多个领域开展科技创新活动的美好愿景，进一步明确了全面深化科技体制改革的路径。新中国成立70年来，我国科技创新点转向经济建设和社会发展，从排位落后到追随再到局部领先，国家综合国力的提升始终离不开立足实际以准确预判创新领域，始终坚持且不断完善的创新理念的正确指引。坚持推进科技创新、坚持建设创新型国家和世界科技强国，是增强我国综合竞争力、推动经济高质量发展的重要法宝。
《治谱》主要依据从政流程与行政事务分门别类进行编排，其条目如：初选门；到任门；堂事门；词讼门；钱粮门；人命门；贼盗门；狱囚门；待人门；(杂事门、补遗)；(宪约、慎刑说)[26](P85)。其中《贼盗门·截杀法》曰：
(二)坚持将体制机制创新作为科技创新的必要保障
科技创新成果的公共品特性表明其无法完全由市场配置，需要政府介入才能在一定程度上规避风险。新中国成立以来，我国不断深化科技体制改革，将体制机制改革作为科技创新的必要保障，统筹各类创新资源，集中力量加强基础研究和前沿共性关键技术的攻关，努力营造公平竞争的创新氛围和良好的创新生态。一方面，由于科学研究和技术创新具有高风险、长周期的特点，因此有效的财政引导政策及完善的使用和管理机制是科技创新活动得以持续进行的重要物质保障。为此，我国相继制定了《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》等措施保障经费的合理使用。此外，国家还借鉴发达国家经验，探索金融改革，进一步拓宽和完善融资平台。如允许天使投资等风投给中小创新型企业注入资金；通过设立高新区、开发区、产业园区等，给予区域税收优惠政策以减少企业进行科技创新活动的成本；通过“创新失败可补偿”在四川等地试点，对企业开展自主创新给予容错态度。另一方面，创新驱动的实质是人才驱动，人力资本是开展科技创新活动的核心要素。新中国成立70年来，我国出台并实施了一系列聚集人才、激发人才活力、推进人才成长的政策措施。新中国成立初期，除了聘用延安时期自然科学院的科技干部外，还鼓励海外知识分子归国效力，为顺利开展科技创新活动提供精神保障。20世纪60年代更是通过“科研十四条”“双百方针”等激发知识分子的创新热情，为顺利开展科技创新活动提供制度保障。改革开放以后，承认了知识分子作为工人阶级的身份，再次激发大量人才以主人翁的姿态投入科技创新活动。国家还相继出台了《关于引进国外智力以利四化建设的决定》等措施，并于1994年设立了国家杰出青年科学基金，以经济激励调动人才创新的积极性。2003年胡锦涛在全国人才工作会议上提出要实施人才强国战略，党的十七大将其写入党章，后又提出《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)》等，充分体现我国对人才资源的重视。正是坚持将人才资源作为第一资源，以体制机制创新调动科技人员和创新主体的积极性与创造性，才为建设一流科技领军人才和创新团队、充分释放全社会创新活力提供有力保障。
(三)坚持将协同创新作为提升创新效率的关键路径
新中国成立70年是科技创新与产业变革的70年，是坚定不移走中国特色自主创新道路的70年。70年来中国特色的自主创新道路的主要经验归纳如下。
四、加快落实创新驱动发展战略的对策建议
2013年以来，我国高度重视科技体制改革工作，把科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，深入实施创新驱动发展战略。2014年初，《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》中提出对中央各部门管理的科技计划(专项、基金等)进行优化整合。继而出台的《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》建立起了具有中国特色的目标明确和绩效导向的科技计划(专项、基金等)管理体制。同时，国家推动修订《中华人民共和国促进科技成果转化法》并出台《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》，制定《促进科技成果转移转化行动方案》，进一步完善科技成果转移转化机制。2015年出台《深化科技体制改革实施方案》，提出了10个方面共143条政策措施。党的十八届五中全会明确指出“创新、协调、绿色、开放、共享”的全新发展理念，将坚持创新发展摆在国家发展全局的核心位置，推进理论、制度、科技、文化的全面创新。随后出台的“十三五”规划中更是明确提出“创新是引领发展的第一动力”。2016年，中共中央、国务院发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，提出 “到2050年建成世界科技创新强国，成为世界主要科学中心和创新高地，为我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大支撑”的发展目标。《“十三五”国家科技创新规划》中强调大幅提高国家科技实力和创新能力的发展目标，包括全面提升自主创新能力、增强科技创新支撑引领作用、同步提升创新型人才规模和质量等。此外，国务院还出台了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，推进科技创新与双创融通发展。党的十九大将科技创新作为推动高质量发展、支撑供给侧结构性改革、加快新旧动能转换的重要支撑。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国科技创新持续发力，加速赶超跨越，重大创新成果竞相涌现，科技实力大幅提高。
(一)充分发挥企业在科技创新中的主体作用
虽然举国体制的创新模式让我国在短期内实现了重要领域的科技突破，但政府作为宏观调控者，往往无法做到面面俱到。而企业作为市场经济活动的最直接参与者，通常具备较强的市场信息收集能力和自我调整能力。故而落实创新驱动发展战略，必须充分发挥企业在科技创新中的主体作用。其一，要发挥企业参与科技创新的主动性。一方面，通过政府购买代替直接财政补贴方式扶持一批健康、稳定和快速发展的科技创新龙头企业，支持科技创新企业承接部分“科技创新2030—重大项目”等，同时考虑将企业的创新难点纳入相关科技规划，整合国家资源进行创新攻关，助力企业开展科技创新活动。另一方面，通过构建多元化投资机制以及简化工商办理手续、引进技术手续等方式助力创新企业更高效地集聚创新要素、提高企业创新效率。其二，要培育企业开展科技创新的远见性。积极鼓励面向用户的市场创新，支持挖掘利基市场潜能的创新行为，并在政策和资金投入上优先重点支持符合国家战略方向的企业科技创新活动。通过重视有机结合科研成果和市场转化，促进科技创新与经济发展紧密相连，为创新驱动的发展提供持续动力。
(二)完善政用产学研紧密合作的协同创新体系
新一轮的科技革命和产业变革增加了技术的复杂性、创新的不确定性以及科技创新的融合性。由于单个创新主体的创新力量较为微薄，需要进一步完善政用产学研紧密合作的科技创新合作体系，以期形成高效稳定的优势互补、利益共享的科技创新集合体，加快技术的推广使用和产业化进程，提高国家科技创新实力。首先，政府应充当组织者和协调者角色，牵头搭建开放创新平台，集聚企业、用户、高校和相关科研机构共同参与创新活动。并通过产业政策的制定和市场秩序的维护，为协同创新体系的建立提供制度保障，从而调动各主体参与创新、面向用户创新、协同创新的积极性，加快生产力的转换。其次，明确以市场为导向、以用户为中心以及以企业为主体的定位。一方面，企业需制定符合自身发展实际的阶段目标，为未来发展预留创新空间；同时妥善处理自主创新与技术利用和转化之间的关系，注重培育自主创新品牌；此外还必须充分调动重点企业与高校、研发机构进行科技创新合作的积极性，增强科技创新实力。另一方面，高等院校和研发机构等要在对接企业和市场的过程中发挥基础研究、应用研究、试验发展等方面的创新优势，提高将知识创新转化为实际生产力的能力。
相较于传统文学，网络文学是文学形式的一种全新载体，盛大文学鼎盛时期曾垄断了整个网络文学市场。自“橄榄树”原创文学网站打响第一枪后，随后兴起的“榕树下”网站，让无数网络文学爱好者追捧。而网络文学的赢利模式可谓一波三折，并不如网站兴起那般顺利，“榕树下”之后有大量的文学网站产生，他们尝试各种赢利路线，比如付费阅读、实体出版等，都一一“扑街”，直到起点中文网站另辟蹊径，最先开启微支付商业模式，成功让读者买单。
(三)以更加积极开放的人才政策支持创新创业
尽管我国拥有庞大的科技人才队伍，但高层次人才和复合型人才依然匮乏。因此，首先应制定培养科技人才的长远计划，以高品格的尖端科技人才、高素养的大众创新人才以及高水平的技术技能人才为培育目标，鼓励人才勇于创新、勇于实践；同时增加科技创新活动场所的建设，提高全民科技创新能力，实现教育链、人才链和创新链的有机结合。其次，应科学调整科研人才考核机制，使用灵活的薪酬制度和奖励制度，引导其将更多精力用于基础研究以及创新成果转化，从而最大程度释放知识红利。最后，加强全球范围内创新人才的交流与合作。加大国内外人才引进力度，支持科研人才自由双向流动，加强知识成果保护转化，采取相应的外交手段维护海外创新人才的合法权利。通过完善人才培养机制和保障机制，在重大科技攻关实践中培养造就高水平科技创新人才。
(四)奋力营造和不断优化科技创新环境
奋力营造和不断优化科技创新环境，是我国落实创新驱动发展战略的一大关键。首先，政府可以通过财政手段加大对科技创新的资金支持，如以直接增加对科技创新活动的补贴或以不断增加政府的采购金额、扩大集中采购规模等方式为科技创新活动提供资金。其次，积极发动社会力量成立科技创新基金，扩大科技创新投融资渠道，弥补中小型企业的“麦克米伦缺口”。最后，通过制定税收调整政策，将科技创新作为企业税收优惠的重点，调动企业开展科技创新的积极性。另外，各级政府可通过制定和完善符合区域实际的科技创新法律规章，加强研发合作各方合法权利的保护，通过加大执法力度和提高违约成本等维护稳定的科技创新合作秩序。此外，还可以利用众创空间等新型创新创业孵化器为载体营造鼓励创新和包容失败的双创氛围。
(五)发挥战略性新兴产业的核心引领作用
新中国成立70年来，不论是20世纪60年代初因中苏关系紧张而一再中断的重大科研项目，还是2018年中美贸易战中暴露的中国“缺芯少魂”痛点，都从侧面反映了坚持自主创新、掌握核心技术的重要性与紧迫性。首先，要从宏观视角整合创新资源，加强对战略性新兴产业的空间布局规划和分类指导，尽可能避免邻近区域的产业同质化发展和恶性竞争。其次，要加强区域性战略性新兴产业的优势互补，不断发挥战略性新兴产业的集聚效应和溢出效应。最后，自主创新并非封闭创新，我国不应放弃通过国际合作探索发展战略性新兴产业的道路。为此，应继续坚持南南合作、南北合作，通过引进人才、技术等高质量的创新资源以及“干中学”等路径提高科技创新能力，并以“一带一路”倡议助力战略性新兴产业的发展提速，最终实现我国从科技大国向科技强国转变。
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参考文献
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*基金项目： 福建省自然科学基金项目“城市群创新空间网络结构演进与组织优化——以海西为例”(No.2017J01656)；福建省社科规划项目“福建省开放式创新体系建设的理论构想与实践探索”(No.FJ2018MGCA035)；全国中国特色社会主义政治经济学研究中心(福建师范大学)项目“政治经济学视角下传统产业新旧动能转换的推进机制研究”(No.Y201802)；国家自然科学基金青年项目“基于产业多样化的城市经济网络构建”(No.41301131)。
中图分类号： F124.3
文献标识码： A
文章编号： 2095-3151(2019)17-0034-11
标签：科技政策论文; 政策演进论文; 发展趋向论文; 经验总结论文; 福建师范大学经济学院论文;