韩国网络治理现状及启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,现状及论文,启示论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
韩国是世界上互联网普及水平最高的国家之一，韩国还是全球率先实施互联网内容审查的国家之一。由于韩国与我国地理相邻，有着相似的文化底蕴，因而总结韩国网络治理经验及教训，对于我国网络治理具有重要的借鉴意义。
一、明确互联网治理主体职责，制定网站内容分级标准，阻止有害网络信息的传播
1.设置独立的因特网安全委员会并制定网站内容分级标准
根据网络传播的特征，韩国政府于2006年设置了一个独立的互联网管理机构——韩国因特网安全委员会（The Korean Internet Safety Commission,KISCOM），其前身为韩国信息通信道德委员会（ICEC:Information and Communication Ethics Committee）。韩国因特网安全委员会作为韩国最主要的网站内容分级组织，制订韩国分级标准，并就信息传播伦理，净化网络内容等提出一般性的准则与政策建议①。该委员会下设信息通信道德委员会和专家委员会。信息通信道德委员会主要职责，其一是在发布控制有害信息传播政策前进行评估，其二是在促进更健康的网络文化发展政策发布前进行评估。专家委员会下辖3个分委员会，每个分委员会拥有9名委员，主要负责公正地处理通过电信网络传播给公众的信息并进行鉴别。专家委员会的职责也包括完成事件的评估报告，针对未来可能出现的违法或有害信息的形式提出相关的鉴定标准等②。
因特网安全委员会有权制定互联网分级标准，但其审查的重点不是整个网络空间的信息，而是以网吧等电脑通信公司的信息为主要审查对象。即使韩国因特网安全委员会有权审查包括BBS、聊天室等网络空间，但重点在于通过限制“侵害公众道德的公共领域”、“可能丧失国家主权”以及“可能伤害年轻人感情、价值判断能力等的有害信息”。显然，韩国因特网安全委员会对网络内容的审查，并非是对网民自我表达的彻底否定，而是在于阻止那些可能影响网络公共福祉的有害信息，并且韩国网民的自我表达自由，是受网络公共福祉严格制约的。
2.赋予信息通信部长网络管制权并明确其网络监管职责
韩国政府还赋予信息通信部长网络管制权。根据《电信通信工作法》第53条的规定，当信息通信部长认定某一信息在危害公共治安或有伤风化时有权下令该公司停止传播，也可以下令限制它的某些传播渠道。根据《促进信息化基本法施行令》第11条第2款和第12条第2款的规定，信息通信部长有权任意利用多数人共同使用的信息通信网，对设有各类信息检索、储存、发送或接受设备的机关单位负责人，提出设置屏蔽传播淫秽信息、暴力画面电脑软件的劝告。可见，韩国为通信部长赋权，有效发挥了政府部门在网络监管中的职能。
二、设置网络日常巡逻监控机构，建立各部门网络协同治理机制，以提高网络治理绩效
1.设置违法有害信息举报中心并行使日常网络巡逻监控职责
韩国网络安全委员会（KISCOM）致力于保护网络用户的权益，并且防止违法和有害信息在网络社会中的传播，但它必须依靠来自于网络用户的支持。因此，该委员会成立了“违法及有害信息举报中心”，以此作为网络用户举报对青少年有有害影响的信息渠道。③“违法和有害信息中心”的前身为成立于1992年8月的“有害信息举报中心”。该中心成立之初，接收对700个电话服务商以及个人电脑服务商提供有害信息的举报。随着互联网的流行，该中心随之成为处理互联网违法和有害信息的举报中心④。2002年4月，它成立了“互联网巡逻队”，任何年龄超过20岁的申请者都能成为任期一年的网络巡逻者。由志愿者组成的这一监控系统，用以防止有害信息通过互联网传播。该系统能使互联网使用者分享有用的信息以及建立起信息传播道德规范观念。⑤ 2002年5月，该中心又开通了“Internet119”热线，受理有害网站信息举报，并在发现违法和有害信息时加以纠正。2002年5月，该中心又发布了一个快速和方便的自动举报系统——“互联网蓝鸟”。2003年底该中心开始监测手机发送短消息以防止有害信息的传播。2005年12月，“有害信息举报中心”正式更名为“违法和有害信息举报中心”并开通“违法和有害信息举报中心”网站⑥。
2.规范违法有害信息举报中心业务流程，建立与各部门网络协同治理机制
“违法及有害信息举报中心”致力于改善互联网使用者的网络使用环境，它的主要职能如下：接收和处理有关违法和有害信息的举报；为遭受违法和有害信息困扰的人士提供咨询服务；管理互联网巡逻社区并支持其各项活动；与国内和国外的打击违法有害信息的组织团体进行合作；为网民使用健康的网上信息提供有用的全面建议；提供一种针对网民使用的自动举报系统——“互联网蓝鸟”。“违法及有害信息举报中心”业务流程如图1所示。
“违法及有害信息举报中心”在规范其业务流程的基础上，建立起与政府及社会各部门的网络协同治理机制。
总之，韩国因特网安全委员会的设立，组建违法与有害信息举报中心，既明确了网络日常监管主体的职责，又通过规范违法与有害信息举报中心业务流程，建立在各监管主体之间的协同治理机制，克服了互联网治理的时空障碍，实现了跨组织、跨部门之间的合作和协同，在一定程度上提高了网络治理效率。
三、应用网络技术实施实名化管理，通过阻止、屏蔽有害信息的接入或下载，保护未成年人合法权益
网络监管主体的建立、网络法规的颁布，为网络监管奠定了基础；但要使这些法律、法规得到落实，还需要采用适当的技术手段、措施。为此，韩国执政党顶着“干涉网民自由”压力，通过网络技术手段实行网络实名制。
1.个人网络信息的实名制管理
韩国网络信息资源的实名制措施，主要有以下几种形式：
（1）强化网站对客户资料的审核职能。2007年7月，《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》规定，韩国各主要网站在网民留言之前，必须对留言者的身份证号码等信息进行记录和验证，否则对网站处以最高金额达3万美元的罚款。⑦ 韩国广播通信委员会2008年10月3日表示：“为预防以匿名方式产生的互联网副作用，计划从11月起执行《信息通信网法施行令修正案》，增加适用‘限制性本人确认制’的网站。”按照施行令修正案，韩国今后将把范围扩大至日用户数量超过10万的所有网站运营商⑧。
（2）邮箱、账号等个人信息实行实名制认证。根据实名制，网民在申请网站邮箱或聊天账号时，网站都要求申请者填写详细的客户资料，填报真实姓名、住址、身份证号、职业等详细信息。为杜绝虚假信息，网站对每个申请人的姓名和身份证号核实无误并备案后，才提供邮箱或账号⑨。根据规定，网民在网络留言、建立和访问博客时，必须先登记真实姓名和身份证号，通过认证方可继续操作。尤其对于17岁以下没有身份证的青少年，网站在获取青少年详细信息后，会通过向手机发送密码的方式确认使用者身份。由于韩国手机在销售时必须有身份证明，网络管理部门在需要时可以通过与手机运营商合作，追查上网者的真实身份⑩。
（3）允许用代码替代真实姓名留言。为保护留言者的隐私，韩国政府允许网民在通过身份认证后，用代码替代真实姓名留言。按照法律，如果由于网站未能有效进行实名制登录而造成法律纠纷，网站将代替无法被追查到的被告接受惩处(11)。
2.有害网络信息的实名制控制
有害信息的实名制控制技术主要采用过滤办法。即将有害信息源的IP地址及节点列表，编制成黑名单，在网络出口路由器上加上过滤功能，拒绝有害信息源的IP地址，或者采用专门的软件在服务器上形成一个专门的网关，通过一个词库来过滤信息。其具体形式有：
（1）限制“有害信息”接入。韩国信息通信道德委员会（ICEC）根据《年轻人发展法令》，在重要信息传播场所安装过滤、屏蔽软件。政府公布了12万个有害网站列表，要求通过防火墙来限制色情或“令人反感”网站站点的接入(12)。同时，还要求在年轻人经常使用互联网的地点包括学校、公共图书馆、网吧或其他公用计算机中心安装过滤软件(13)。
（2）阻止违法信息下载。韩国政府还引进暗号使用法，开发多功能屏蔽软件，阻止网民从国外网站下载并转载淫秽视频，并对上传淫秽视频的个人和存在管理漏洞的网站运营商进行法律制裁(14)。
（3）实行网络游戏内容分级管理。为了减少不良游戏对青少年的影响，韩国对网络游戏内容实行按用户年龄分级管理制度。
四、在言论自由与公共福祉、知情权与隐私权、版权侵权与版权保护的抉择中，逐步推进网络法制化建设
1.对滥用言论自由的网络行为进行限制
在言论自由应受到公共福祉制约的前提下，韩国制定了互联网内容管制、网络犯罪、促进信息传播与利用等一系列互联网法律、法规，并以此为基础对互联网进行法制化管理。
韩国互联网法规具有普法与专法兼而有之的特点。然而，尽管普法避免了复杂的立法程序，但对于网上违法行为却缺乏针对性。为此，韩国颁布了一系列针对网络内容规制的法律法规。譬如，2001年4月，韩国颁布的《不当Internet站点鉴定标准》（Criteria for Indecent Internet Sites），对互联网内容实施鉴定与过滤；广播通信委员会提出的《信息通信网法修正案》，内容包括加强网上留言的监控、向运营商征收罚款等；2001年7月还公布了《互联网内容过滤法令》（Internet Content Filtering Ordinance）。这些网络内容法律体系的颁布，为韩国网络内容审查提供了法律依据。
此外，为了提高网络犯罪治理效率，针对网络犯罪取证复杂，量刑和定罪困难，司法认可率较低等诸多困难，韩国对网上赌博、网上卖淫、网络性暴力犯罪等制定了专门法规。譬如，韩国颁布了《关于对性暴力犯罪的处罚及保护被害者办法》、《通信秘密保护法》、《关于处罚性骚扰的特例法案》等，这些法律条文对性暴力犯罪做了具体的处理规定。譬如，《关于对性暴力犯罪的处罚及保护被害者办法》第14条规定，通过电话、电子邮件、电脑及其他媒体把足以使人引起性羞耻或性厌恶的话语、音响、文字、图画、影像或其他物件传达给对方者，处以1年以下的徒刑或300万韩元以下的罚款。对通过多功能传真机、电脑通信等方式反复且单方面地将话语、文字、照片、图片传达给特定对象或其家属，并使其产生严重的恐怖心理或不安感的人，处以2年以下的徒刑或500万韩元以下的罚款。
2.通过免费提供各类公共信息服务保护公民的“知情权”
韩国政府赋予公民了解政府、社会和他人信息的权利，并以此作为公共福祉的有机组成部分之一。比如，韩国政府制定了扩大和促进信息传播和利用的法律（Act on Expansion of dissemination and Promotion of Utilization of Information System）、无线电波法（Radio Waves Act）、数字签字法（Digital Signature Act）、电信框架法（Framework Act on Telecommunications）、个人隐私保护法、国家保密法、商业秘密法等与信息网络有关的法律，并在网上免费提供综合性法律信息服务——Netlaw，包括法律法规全文，最高法院和下级法院的判例、宪法法院案例、法律学位论文、热点法律问题集锦等内容。
尽管免费提供网上综合法律信息服务促进了信息的传播、利用，但也使国家秘密、政府拥有的不宜公开的行政内容，以及大量的个人、企业等私人信息泄露的风险大大增加，因此，“知情权”与“隐私权”如何平衡的问题仍然是韩国网络法制建设的一个难题。
3.通过追究“版权”侵权责任以平衡信息生产者与消费者的利益
对于如何在复杂的技术环境、创新环境下保护信息生产者、消费者利益的问题，韩国加大了版权保护力度。韩国政府通过制定版权法保证公众共享电子政务带来的好处，保护著作者的权利。2006年12月，韩国政府对版权法进行了全面修订，引入了“要求移除侵权材料”的行政命令，加重了对于侵权行为的惩罚力度(15)。其中，涉及互联网版权保护的内容有：引入了向公众传播，数字技术传输的概念，其中包括广播线上传输这种新的方式；强化互联网提供商的责任，杜绝非法复制和传播；对一些特殊类型的互联网服务提供商（如P2P），要求安装一个过滤系统，以便在接到版权人要求时发现并删除侵权材料。如果通过P2P等非法下载，给电影业、娱乐业造成了巨大的损失，而互联网服务提供商没有遵守这条法律要求，将被处以3万美元的罚款(16)。
不仅如此，韩国政府还积极推进《规定门户网站、P2P运营商、信息通信服务运营商义务监督违法有害信息的信息通信网利用促进及信息保护相关法律》尽早在国会通过(17)。
五、韩国网络治理经验对建立具有中国特色网络治理机制的启示
韩国之所以采取上述网络治理措施，有其深刻的内外部根源：一方面，以忠孝为支柱的儒家秩序，经过长期的体验和教化，形成了一种“整体号召机制”。这种机制使国家具有强大的号召力，使韩国政府的一系列互联网规制政策易于得到贯彻执行。另一方面，韩国国土面积比较小，单一民族占据社会主体地位，社会同质性较高，这使得互联网政策容易得到认同和执行。即便如此，韩国网络治理并未取得预期的理想效果。一些学者甚至认为韩国网络监管过度，降低了韩国IT国际竞争力。事实上，韩国信息通信道德委员会（ICEC）曾公布了12万个有害网站列表，要求ISP通过防火墙来阻止互联网用户接入。不仅如此，而且ICEC要求网吧、大学、图书馆等公共上网场所必须安装过滤软件，软件的购置及维护费用也加大了公共网络接口的成本支出(18)。韩国首尔国立大学法学院副院长丁相朝认为：青瓦台和议员们争先提出“网络规制”法案，最终因管理过严而导致IT竞争力下降？(19) 丁相朝还认为：对于3次以上因刊登非法复制品而被处以删除警告处罚的网络BBS，韩国文化体育观光部长官可以命令其关闭；对严重扰乱使用秩序网站可以责令其休业（Shutdown）。这种过严的网络管制是史无前例的(20)。椐EIU公布的全球66个国家IT竞争指数排名中，韩国IT竞争力已从2007年的排名第三，下滑到了2008年的第8位，2009年又下跌到第16位(21)。显然，韩国过于苛刻的网络规制，在一定程度上削弱了韩国IT产业的国际竞争力。不仅如此，而且被称为韩国“国民天后”的女演员崔真实之死，在很大程度上源于网络谣言带来的巨大的精神压力(22)。这暴露出韩国网络治理另一个不尽人意的地方。究其缘由，韩国政府在网络治理中主要扮演了控制者、管理者而非推进者与参与者的角色，特别是忽视了网民素质、行业自律等内因在网络治理中的重要作用。
与韩国相比，我国地大物博、人口众多，是一个典型的多民族国家。加之我国网络信息数量庞大，类别繁多，背景复杂。因此，一方面，我们要借鉴韩国网络治理的经验，另一方面，我们必须从中国国情的实际出发，通过正确处理“表达自由”与“公共福祉”，“隐私权”与“知情权”，以及法律与技术之间包容共生的关系，真正建立起一套具有中国特色的网络协同治理机制。
1.积极推进网络监管体制改革，建立政府大部制网络监管体系
韩国政府通过赋予信息通信部长网络管制权，设置违法有害信息举报中心，应用网络技术实施实名化管理等来行使日常网络巡逻监管职责。由此可见，韩国信息通讯部拥有比较完整的网络监管职权。然而，我国网络监管职权却分散在政府多个部门。为此，整合政府网络监管机构，建立职责明晰、职权相对完整的大部制网络监管机构，对网络非法和有害信息实行统一受理举报、统一处理流程、统一执法标准、统一网络执法。明确监管主体，建立大部制监管体系，是建立我国网络治理机制的前提条件。
2.加快网络监管法制化建设步伐，进一步完善网络法规体系建设
尽管韩国网络法规或因过于苛刻而降低了IT产业绩效，但我们还是不难发现，韩国网络法规体系已具雏形，网络治理的主要措施、网络日常监管运行机制基本上可以找到一定的法理依据。相比而言，我国现有的法律还不够系统、全面。为此，实现一般法与互联网专门法有机地结合并无缝隙地对接，保证互联网线上与线下法律规范的一致性、连续性，系统建立覆盖网络传播、网络犯罪诸环节的法规体系，将是建立我国网络治理机制的基础。
3.广泛开展公民网络素养教育，建立网民与网络行业相结合的自律机制
尽管韩国互联网治理主体职责明确，互联网法律法规体系已显雏形，但还是未能有效制止网络暴力事件的发生。事实上，除上述因素之外，网民和从业人员的素质也是决定互联网治理绩效的关键因素。
为此，要在学校教育、文化传承、日常生活等多种环境中建立并形成网民自律意识教育机制，通过开展传统文化的评判与转型、流行文化的解读与超越、日常习俗惯例的剖析等各类生动活泼的媒介素养教育活动，使网民了解网络传播特征，提高运用网络知识的兴趣，塑造网民追求真善美的品格，培养其批判性地解读信息的能力，掌握有关网络生活的知识和社会认知技能，促进网民自律意识与自律行为的形成。
当然，网民自律仅仅是网络治理的内在条件之一，而新闻行业内自律能够从行为源头对新闻活动的有效性进行持续监控，以较低的社会成本实现较好的监控效果，并保障新闻行业的内部秩序和长远发展。目前各国出台了许多网络行业自律规范，以营造良好的网络空间环境。为此，我国需要理顺网络行政管理机关与网络协会管理的关系，健全互联网行业组织制度，制定并完善网络从业者行为规范，明确“网络行业从业者”的职责，并赋予其在管理中的参与权、决策权和监督权，加强对违规网络行业从业者的惩戒、业务指导、职业道德教育、职业纪律监督等各项工作。总之，惟有建立一套网民自律与行业自律相结合的机制，才能提高网络治理的绩效。
本文系作者主持的上海市社会科学基金项目（批准号KBH3548527）阶段性成果；受韩国高等教育财团（The Korea Foundation for Advanced Studies，简称KFAS）资助，作为高级访问学者，作者得以在韩国首尔国立大学（Seoul National University）做专题研究一年，谨此致谢！
注释：
① Francis Kim,(2006).Activities on Internet Safety-Preventing Illegal and Harmful content in Korea.Taiwan:2006 Asia-Pacific Internet Safety Seminar.
② See Korea Internet Safety Commission Web site.http://www.kocsc.or.kr.[DB/OL].
③ KISCOM.Illegal & Harmful Information Report Center[EB/OL].http://www.singo.or.kr/english/internet119/introduction/.
④ KISCOM.Illegal & Harmful Information Report Center[EB/OL].http://www.singo.or.kr/english/internet119/introduction/.
⑤ KISCOM.Illegal & Harmful Information Report Center[EB/OL].http://www.singo.or.kr/english/internet119/introduction/.
⑥ KISCOM.Illegal & Harmful Information Report Center[EB/OL].http://www.singo.or.kr/english/internet119/introduction/.
⑦ 陈远、邹晶：《网络实名制：规范网络信息传播的必由之路》，《山东社会科学》2009年1期。
⑧ 权大烈、扈景业：《韩政府拟修“崔真实法案”以杜绝恶意留言》，《朝鲜日报》2008.10.04。
⑨ 李拯宇：《韩国多管齐下加强网络安全管理》，http://www.sina.com.cn.2006.05.21。
⑩ 李拯宇：《韩国多管齐下加强网络安全管理》，http://www.sina.com.cn.2006.05.21。
(11) 李拯宇、干玉兰：《韩国全面推行网络实名制》，http://www.sina.com.cn,2008.05.12。
(12) ［韩］申玹丞：《试论韩国的信息网络犯罪及相关文化政策》，《东疆学刊》2007年7月。
(13) 艾云：《韩国互联网安全治理结构、特点》，《信息网络安全》2007.12。
(14) 杜宏伟：《韩国互联网内容管制》，《世界电信》2006年第3期。
(15) 韩国驻华使馆文化新闻处：《每周韩国》2000年10月10日。
(16) 金桢培：《数字环境下的韩国版权法》，《中国新闻出版报》2007年7月19日。
(17) Korea Herald.A Nation-Splitting Law.September 8,2004,http://www.asiamedia.ucla.edu/article.asp? parentid=14429.[EB/OL].
(18) 艾云：《韩国互联网安全治理结构、特点》，《信息网络安全》2007.12。
(19) ［韩］丁相朝：《韩国互联网监管制度发展现状——一位韩国法学教授对互联网监管制度的意见》，《信息网络安全》2009(8)。
(20) ［韩］丁相朝：《韩国互联网监管制度发展现状——一位韩国法学教授对互联网监管制度的意见》，《信息网络安全》2009(8)。
(21) EIU.The means to compete Benchmarking IT industry competitiveness.www.eiu.com.
(22) ［韩］申玹丞：《试论韩国的信息网络犯罪及相关文化政策》，《东疆学刊》2007年7月。