98洪灾对制定林业规划的启示，本文主要内容关键词为：洪灾论文,林业论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年中国南北洪涝灾害举世震惊。在中国共产党领导下，经党政军民共同奋斗，抗洪斗争取得了决定性胜利。但洪涝给人民生命财产所造成的损失令人痛心，全国军民为抗洪所付出的代价极其悲壮。大自然对人们因过度砍伐江河上游森林而采取的报复刻骨铭心，确实到该猛醒的时候了。痛定思痛，党中央已下了最大决心，要封山植树，退耕还林，恢复植被，保护生态。四川、云南等省已开始实施天然林资源保护工程，停止采伐天然林。这些决定无疑使人们看到了一线希望。
然而，砍伐森林、毁坏植被容易，要恢复可就难了。可以预见，在今后相当长一段时间里，中国大江大河中上游的造林工作会大规模地开展。为了使新造林子能成活并较好地保存下来，起到其应有的保持水土、蓄水防洪、改善生态等作用。有必要采取一项全新的由下而上制定林业规划方法，让农民广泛参与林业规划制定，在充分考虑农民利益前提下营建森林，农民既有积极性，又会加以珍惜和保护，封山育林措施才会真正落到实处。作为林业行业我们有责任对过去一直沿用的制定林业规划方法进行反思。
1 中国林权变迁回顾
从森林经营角度看，中国森林的林权问题，特别是非国有林林权经历了许多重大变化。1949年以前，村子附近的大多数山场和林地属地主所有。解放后林地都归集体所有，村里的林地归所有村民。每个村由村长领导下的5～9人的村委会负责管理和经营集体林地。
80年代中期以后，许多集体林被分到村里的生产组，这种生产组是由50年代的生产小队变化而来，由村里部分农户组成，一般是指一个行政村里的自然村或小村庄。这一时期许多地方还采取了另外一种方法，大量集体林被单个农户或农户组以责任制方式长期承包，按规定的期限和经营方式进行经营，获益由农户和村集体分成。有的家庭经营得不错，但大多农户管理得不好，因而这些林地又归还给了集体。
90年代以后，森林经营方式又发生了进一步的变化且变化还在进行，许多省的村集体和生产组将自己所管辖林地承包给个人或几家农户组成的承包组，承包期从30～50年不等。与80年代所采取承包大面积林地的做法不同，这次承包的林地被划分成了便于单户或承包组经营管理的小块林地。一般通过拍卖、抽签、或协商的方式决定由谁承包。通常村里大多数农户都承包到一些林地，只有那些家里缺劳力或从事非农业工作的农户不考虑承包林地。
2 承包林地的重要性
将过去由集体经营林地的使用权或经营权转让给个人或承包组，对中国非常重要，虽然与国有大用材林区相比，每块村有林地都很小，但把所有集体林加起来，则可占全国森林的相当大一部分。这些林地大多分布在山区，有不少是大江大河的中上游，对保持水土、涵养水源、防洪减灾等都具有十分重要的意义。而且这些地区的人民又多处于贫困线以下，林业在乡村经济发展及农民脱贫致富方面的地位不可替代。但是由于各种原因，目前多数林地处于退化和需要重建的状态，不能很好发挥其应有的生态和经济效益。因此，如何经营管理这些林地是摆在全国人民面前的重要任务。
3 森林经营规划
这些林地的经营规划取决于许多因素，其中一个重要的因素是谁具有林地的使用权。使用权拥有者即获益者，可能是集体、生产组、承包组或个人，他（们）有权在一定规定范围内对森林进行管理，只要他（们）不违反规定，则有权根据自己的愿望经营林地。
下面我们来分析一下，在前面提到的各种林权关系时期（除解放前），林地使用权所有者是如何经营管理森林的。
众所周知，1949年以后村里的林地全都归集体所有，所有村民，作为集体的一员都成为林地使用权的所有者。制定并实施森林经营规划就成为代表村集体行使使用权的村委会的责任。然而，在对森林的经营管理方面，村委会只是采用自己所知的常规方法进行，在林业发展方面，他们只能听从县林业局或乡林业站的指示。这就意味着村委会只是接受上级任务，然后组织实施的中间人。这无疑方便了村委会，因为要使所有村民都达成一致的森林经营意见肯定不容易，在不改变土地利用方式的前提下这是可行的。由此可见，森林经营规划的制定实际是中央集权方式，其获益则全部归集体。
80年代，当集体林地划分给生产组后，制定规划的方式并没有改变，但在一些地区经营管理方式每天都在发生变化。有些地区的生产组通过聘用护林员，或各户轮流对森林进行全年看护。但更多的地区森林保护工作没有组织，森林经营和规划的方式仍沿用过去村集体负责的形式。因此这一时期也可叫做“集体制定规划，分组经营管理时期”。在以生产责任制的方式将林地分给个人或承包组经营的地区，部分规划的制定和所有投入则需要个人或承包组来考虑，但这种情况只是极少数。在大多数情况下，承包人不会主动把林地归还给集体。
在以上两个时期（1949～1980年和1980年以后），虽然进行过大面积造林，但集体所有林状况没有多大改善。多年造林总体上是成功的，但成活率不高，种植模式单一，树种选择有待改进。 从中国所具有的3379万hm[2]人工林（世界上人工林最多的国家之一）， 如今仍以每年造林400万hm[2]的情况来看，中国在人工造林方面付出了巨大的努力（Li Jinru，1995）。
然而，集体林的保护和发展却很不理想，毁林种地、过度放牧、反复火灾、过度采樵及其他非木材产品的采集等造成了森林的退化和毁林。因此大部分集体林在1949～1980年代期间逐渐退化，许多林地变成了荒地、农田或牧场。造成这种状况的原因是多方面的，但农民没参与林业规划，林业规划内容与农民的需求相脱节，农民对林地保护不关心，是一个重要原因。
90年代后，许多集体林都已通过拍卖、抽签或协商的方式分小块承包给了个人或承包组，这一变化很适合于进行分散的林业规划，所以对这些林地进行林业规划必须广泛听取农民意见和需求，否则还像过去那样只由林业部门来做，没有承包人参与，即使把林造起来了也不会得到很好的管护，这样的林子也不能发挥其应有的经济和生态效益。下面我们介绍一种国际上已普遍采用，但在中国还应用不多的方法，即由下而上制定规划方法。
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由下而上制定林业规划方法（Bottom- up ForestryPlanning）
对一块林地进行由下而上制定林业规划，首先要听取该林地承包者所提出的打算，让农民充分发表自己的意见，如果农民的意见不合理或在技术上行不通，林业技术员要进行解释、说服，而不是强迫农民接受林业部门的观点。其目的是要给农民一个发表意见的机会，使其感到该林业规划是他自己的事，他有权也应该积极参与。
4.1 规划制定程序
由下而上制定规划的程序有3步，可通过与林地承包者的3次或更多次会议来完成。
第1步，林业推广人员进行动员、组织开会， 向农民解释如果将林地分成小块进行个人或连户承包，农民将要承担的责任。这与农田承包类似，如进行计划、实施、收获林产品等。因此农民必须自己决定诸如树种选择、整地方式、栽植密度、抚育管理措施等问题。
第2步，另选一天开第2次会，林业技术员要保证能与每块地的承包者单独接触的时间，承包者可能是一人（个人承包），或多人（连户承包）。在这次会上技术员要询问承包者的选择，即树种、密度、整地等有关造林方面的问题，或造林后的保护、促进林木生长的措施等，林业技术员给每人或每组一张纸，让其将自己的打算写下。把所有纸条收齐后，技术员要综合一下各种选择，然后与承包者一起到林地现场。在察看林地后，技术员将农民的选择与自己的想法进行比较，并同农民进行讨论，根据现有立地，哪些选择合适，哪些不合适，各种选择的优缺点，农民做出最后选择，这一选择则可纳入规划。
第3步，根据农民最后的决定制定规划。
当然，由下而上制定规划的程序可根据情况而变化，但其指导思想是一致的，即关键是听取承包者的打算或选择，技术人员必须将农民的意见如实收集上来。
4.2 为什么要采取由下而上的方法
有人也许会问，为什么不像农业生产那样，让农民自己来做这些事情？从理论上看，林业和农业确有许多相似之处，但这两种土地利用方式对农民而言有许多不同。除短暂的集体进行农业生产的时期外，单个农民从事农业生产已有千年以上的历史，因此农民具有农业生产的传统知识，而且，中国的农业推广工作解放后搞得不错，农民由此学到了许多新观念、新知识和新技术。林业则不同，林业部门基本上是把农民当成造林和森林经营的劳动力来看待，虽然农民有一些关于森林、果树及园艺方面的传统知识，但对现代林业和果树栽培技术了解不多，对森林培育及经营中的一些应注意的方面更是知之甚少，如单一种植模式，生物多样性，可持续发展等。由于林业周期长、经济效益不高的特点也影响农民的积极性。此外，农民也很少关心森林在环境保护和促进农业生产方面的作用。
因此，开始时农民和林业部门共同参与对于制定林业规划和森林经营是必不可少的，农民可从林业技术人员那里学到新技术，技术人员也可从农民那里学到传统的知识，并引导农民像考虑农业生产那样来主动考虑林业活动。由下而上制定规划方法就是要通过这种双重交流使农民逐渐能独立进行林业生产活动。在由下而上制定规划中，只要受益者的想法不违反林业行业有关规定，就应得到考虑，并且还要帮助农民根据其想法对他所承包的林地进行造林和森林经营规划。如不采取由下而上制定规划方法，那么，将林地承包给个人经营的举措就不能收到满意的效果。通过由下而上制定规划，使农民感到自己就是决策者，他们将像对待农业生产那样对待林业生产，对林地付出自己最大的努力，使其能像农田一样获得更多更好的效益。
5 结论
由下而上制定林业规划是一种技术、一种工作方法，将其越快地推广，使农民和林业承包者越来越多地负起应负的责任，效果只会更好。在林地已承包了的地区，集中制定规划的方法已不再适用，让林业技术员为农民做决策，不考虑农民想法而制定的规划怎么能让农民一心一意地将规划付诸实施呢？由下而上制定规划方法的推广有赖于省、县、乡各级政府的大力支持和努力。
有人认为该方法耗时过多，但通过我们在进行中德合作造林项目的省份，如河北、湖北等省的实践表明，不仅不会耽误时间，而且，参与的技术人员和农民都对该法给予了高度评价。