《行政诉讼法》修订之结构模式研究，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,结构论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
《行政诉讼法》（注：1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1生效。） 自1989年颁布实施以来， 无论在监督行政权还是救济相对人方面都发挥了重大作用。但随着经济、社会以及公共行政的发展，《行政诉讼法》的不足日益凸现，尤其是我国签署《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》及加入世界贸易组织之后，更对现行的行政诉讼制度提出了挑战。《行政诉讼法》的修改迫在眉睫，十届全国人大常委会也已将《行政诉讼法》的修订列入了立法规划（注：列入十届全国人大常委会（2003.3—2008.3）立法规划的法律共76件，分两类：第一类是本届内审议的法律草案，有59件，第二类是研究起草、成熟时安排审议的法律草案，有17件。《行政诉讼法》的修订被列入第二类中。参见 http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2004—01/09/content_1268128.htm。）。
学界早在几年前就已开始讨论《行政诉讼法》的修改问题。值得注意的是，虽然讨论修改《行政诉讼法》的论文很多，并有六个版本的修改稿（注：分别为中国政法大学、中国人民大学、浙江大学、武汉大学、郑州大学、上海交通大学等六家高校提出。），但这些讨论大多停留在具体制度完善上，如扩大受案范围，改变管辖，完善当事人制度等，却很少触及《行政诉讼法》的结构模式（注：模式指标准的形式或样式。转引自《现代汉语小词典》，中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，[北京]商务印书馆1980年版。《行政诉讼法》的结构模式指《行政诉讼法》的内容布局及类型化的样式。），学者们仍固守1989年《行政诉讼法》的框架格局，学界向全国人大提交的“行政诉讼法（修改建议稿）”（注：该《修改建议稿》是在吸纳了中国政法大学、中国人民大学、浙江大学、武汉大学、郑州大学、上海交通大学等六家高校六个版本的精髓的基础上最终形成。参见廖卫华：“行政诉讼法面临修订，红头文件列人行政诉讼范围”，[北京]《新京报》，2004年9月17日；杨悦新：“行政诉讼法‘大修稿’亮点与盲区”， [北京]《法制日报》2005年5月26日。） 也坚持以具体行政行为为中心的一元诉讼结构模式。我们认为，这一传统结构模式难以回应社会需求。随着社会的多元化发展，行政纠纷也呈现出多元化的态势，而不同性质的行政纠纷需要不同的审判规则。以具体行政行为的审判为中心来建构行政诉讼制度容易忽略对其他行政纠纷的解决，这与我们修订《行政诉讼法》的宗旨相背离。为有效解决各类行政纠纷，对行政诉讼进行类型化处理，就要确立合理的诉讼结构模式。本文拟从现行《行政诉讼法》与公共行政发展的紧张关系着手分析，并以社会需求为立足点，探寻适宜的《行政诉讼法》的结构模式。
二、《行政诉讼法》的困境：一元结构模式与现实的紧张关系
（一）一元结构模式的确立
《行政诉讼法》从形式到内容确立了以具体行政行为为调整对象的一元诉讼模式，即全部行政诉讼规则都以具体行政行为的基本特征为基础（注：《行政诉讼法》把行政诉讼的受案范围限定于“具体行政行为”本身，就决定了其他诉讼规则的构建必须以“具体行政行为”为逻辑起点，因为只有这样，才能保证法律文本内部的协调统一。）。“具体行政行为”一词在《行政诉讼法》及其司法解释中随处可见（注：据统计，《行政诉讼法》、最高法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》和《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》分别有75条、115条和98条，而“具体行政行为”依次出现35次、59次和95次。）。如《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围确定为“具体行政行为”，行政诉讼的原告“是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；在行政诉讼程序中，法院“对具体行政行为是否合法进行审查”；《行政诉讼法》确立的各类行政诉讼判决（即维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决、行政赔偿判决、驳回诉讼请求判决、确认判决和情况判决）都是以直接或间接的方式在对具体行政行为是否违法进行评判。
（二）确立一元结构模式的原因
一元诉讼结构模式的确立，源于我国20世纪80年代末的基本国情。首先，在长期的计划经济体制下（注：1982年宪法第15条第1款规定，“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”。1984年10月，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，明确指出社会主义经济是有计划的商品经济。1987年10月，中共十三大报告强调“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的”。在1988和1989年出现新的经济和政治形势以后，一些坚持计划经济的人变相地恢复了“计划经济为主、市场调节为辅”的口号。直至1992年10月，党的十四大报告才正式宣布：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。可见，在《行政诉讼法》颁布时，计划经济虽然已经不是铁板一块，但“市场”的功能仍然非常有限。），国家与社会呈现高度的一元化态势，国家承担了全部公共事务，行政机关作为唯一的一类行政主体活跃在公共行政的大舞台上。与此相对，作为与国家相对的社会公共机构寥寥无几，根本无力涉足公共行政事务（注：这主要表现为：第一，1978年以前，我国没有真正意义上的社会团体， 有的仅仅是一些“人民团体”，如工商联合会、工会、妇联和共青团等，它们都属于国家政治机构的一部分，是“政府之内的团体”。第二，1977年安徽省最早出现的家庭联产承包责任制直接冲击了人民公社体制，使原来由人民公社承担的公共管理职能逐渐转向社会，社会急切地需要一种新型的社会组织来办理农村中集体的公共事务和公益事业。但直到1980年春节前后，最早的村民委员会才诞生；直到1988年6月1日，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》才正式生效。参见黎军著：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第48页，第43页。）。因此，当时人们把公共行政界定为国家行政，是自然不过的事情。
其次，计划经济体制决定了行政管理方式的单一性，即行政机关要求社会主体严格执行国家计划，并对违反国家计划者给予行政处罚或施以行政强制。可以说，一定意义上，《行政诉讼法》就是为了规范行政处罚和行政强制而制定的（注：最高法院《1987年的审判工作》指出，“我国行政审判工作的主要任务是，通过审判活动，审查和认定主管行政机关所做的行政处罚决定或其他行政处理决定是否符合事实和是否合法，分别不同情况，依法做出判决和裁定，以保护当事人的合法权益，维护国家的正常行政管理秩序，保护和促进社会主义现代化建设事业的顺利进行。”这预示着《行政诉讼法》将把妥善处理违法的行政处罚作为主要目标。参见《中国法律年鉴（1987年）》（网络版）。）。这样，行政处罚和行政强制之外的具有协商性和指导性的行政合同、行政指导等以后逐步出现的行政管理方式就不在《行政诉讼法》的视野之内。
再次，行政诉讼制度移植于西方，在该制度初建时期，由于经验不足，更由于配套软硬件条件不到位，如法院的审判能力不够强大、法律规则的缺失等，都决定了行政诉讼的范围要小一些，类型要单一些，难以将所有的公共行政中的争议全部纳入到行政诉讼之中。
最后，行政法学理论研究刚刚起步，对公共行政的作用方式缺乏深入探讨。当时，学术界关注的是行政处罚和行政强制等具体行政行为，对抽象行政行为等并没有给予足够的注意（注：第一本行政法学教材《行政法概要》（王珉灿主编，[北京]法律出版社1983年版）只对“行政处罚和行政强制”给予专节介绍，姜明安撰写的《行政法学》[太原]山西人民出版社1985年版）只对“行政处罚”给予专节介绍。后来情况虽有所变化，如罗豪才主编的《行政法论》（[北京]光明日报出版社1988年版）在论述“行政制裁”的同时，对“行政指导”、“行政合同”和“行政奖励”也有所涉及，但所占篇幅无法与“行政制裁”部分相比。）。
总之，回顾历史就会发现，《行政诉讼法》确立的以具体行政行为为调整对象的一元诉讼模式，恰好与我国当时的社会发展状况相适应。
（三）一元结构模式与公共行政多元发展的紧张关系
目前，《行政诉讼法》立法之初的公共行政国家垄断的情形已被一幅崭新的公共行政立体画卷所取代，而一元诉讼结构模式与公共行政多元发展的紧张关系也就日益突出：
首先，公共行政主体多元化取代了行政机关独揽公共行政事务的局面，社会管理纠纷逐渐增多。自中共十四大把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标以来，公民的主体意识、权利意识逐渐觉醒，自我管理的愿望和能力也逐渐增强。与此同时，行政机关逐渐从微观经济管理领域退出，简政放权成为政府机构改革的指导思想之一，而其直接后果就是使得“公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共团体（律师协会、医生协会等）的行政以及公共事业单位（公立学校、研究院所等）的行政”（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、 [北京]高等教育出版社1999年版，第2页。），并且非国家的公共组织（即社会中介组织）的规模越来越大——除行政性公司和事业单位以外，社会团体和群众性自治组织的规模都在日趋扩大（注：行政性公司由计划经济体制下的行政主管部门改建而成， 它们在从事一定的经济活动的同时，还承担某一方面的公共管理职能。我国对行政性公司的改革始于1986年年底，其基本思路是停止行政性公司管理企业的职能，促使其尽快转为经营型或服务型的经济实体。同时，中共十六大提出按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。自2004年开始，事业单位的改革拉开序幕，其目标是“建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系”，而基本思路是“从总体上收缩事业单位的规模。能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销，其他的应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构”。因此，从总体上看，行政性公司和事业单位的规模将逐渐缩减。参见：http：//www.zhanjiang.gov.cn/jggg/jg082101.htm；范恒山：《中国事业单位改革的调整思路》；http：//www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp? boardID=4&ID=18647。）。据统计，截至2004年底，全国共登记社会团体15.3万个；设有居民委员会（社区居委会）7.8万个，村民委员会64.4万个（注：《民政部公布二○○四年民政事业发展统计报告》，2005年5月10日，http：//www.mca.gov.cn/news/content/recent/2005510114517.html。），社会公共机构承担的公共职能越来越多（注：社会公共机构承担的公共职能主要包括：社区管理职能、行业管理职能、特定群体利益保障职能和经济指导、技术性鉴定、公证与纠纷裁决等其他行政职能。参见应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，[北京]法律出版社2002年版，第248—250页。）。并且，这种“团体自我管制的方法非常有效，与国家的介入相比，社会成员更乐意接受团体的自我管制。……自我管制使社会团体成为推行公共政策的组织，这不仅有利于社会秩序，同时也降低了国家管制的成本。”（注：张静：《社团主义》，[北京]中国社会科学出版社1998年版，第122—123页。） 社会行政也必然产生各种纠纷， 而当初《行政诉讼法》并没有考虑这一问题，因而行政诉讼制度并不能有效解决社会管理纠纷。
其次，公共行政的方式日趋多样化，为刚性行政量身定作的一元诉讼结构模式捉襟见肘。目前，公共行政除了采用行政许可、行政处罚、行政强制等刚性行政方式以外，行政合同、行政指导等柔性行政方式得到了广泛运用。随着服务行政的兴起，服务—合作关系逐渐取得主导地位，行政合同、行政指导、行政奖励、行政救助等非权力性行政方式日益受到重视。在柔性行政过程中，行政主体与行政相对人之间同样会发生争议，而现行的行政诉讼规则并没有充分考虑柔性行政的特点，难以有效解决这些纠纷（注：以行政合同为例，如果动辄解除，不仅公共服务的连续性、 稳定性无法保障，而且行政相对人的预期收益也无法实现。）。
再次，伴随着公共行政的规范化和法制化，规范性文件等抽象行政行为被普遍采用。而抽象行政行为的规范对象广泛，其违法的社会危害更为严重。虽然我国宪法、行政组织法和立法法把监督抽象行政行为的权力赋予了人大和上一级政府，但监督的力度有限；把部分抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围已成为社会的共识。一旦部分抽象行政行为进入行政诉讼，目前纯粹以具体行政行为为中心设计的诉讼规则难以全面适用。
最后，行政诉讼制度主要是为救济相对人而设立的，但实践中行政机关或社会公共机构违法行为可能侵害的是公共利益而不是个人权益，于是，“谁来维护公共利益”成为每个具有社会责任感的公民的追问（注：现实生活中，因公共利益而提起的行政诉讼， 常因“不具有原告资格”而被裁定不予受理或被驳回起诉。参见董碧水：《浙江公益诉讼屡诉屡败》，[北京]《中国青年报》2001年8月3日，第7版。）；但如果公民或组织试图维护公共利益，原有的诉讼规则恐怕就不能胜任。
三、应然的《行政诉讼法》结构模式：多元诉讼结构模式
综上所述，《行政诉讼法》确立的以具体行政行为为审理对象的一元诉讼模式已经无法满足公共行政多元发展的需要。《行政诉讼法》的修改，应以回应公共行政的发展需求为立足点。因此，应在对公共行政进行全面审视的基础上确立《行政诉讼法》的未来结构模式。就目前而言，《行政诉讼法》至少应确立具体行政行为之诉、社会管理纠纷之诉、行政合同之诉、抽象行政行为之诉和公益诉讼（注：学术界对具体行政行为之诉的修改方案已有较多探讨， 本文不再赘述。此外，本文对诉讼类型的概括，更多的是旨在说明一元诉讼模式的局限性，而非穷尽所有的诉讼类型。）。不久前日本修改了《行政案件诉讼法》，其结构模式也呈现出多元化的特征（注：日本《行政案件诉讼法》于1962年5月16日颁布，2004年6月9日修订。该法包括五章和附则，其中各章的内容如下：第一章：总则；第二章：抗告诉讼；第三章：当事人诉讼；第四章：民众诉讼及机关诉讼；第五章：补则。在具体内容方面，对抗告诉讼的规则作了详细规定，而对当事人诉讼、民众诉讼及机关诉讼，仅规定其有别于抗告诉讼的规则，对规定可援引抗告诉讼的规则。这样，既保持了法律文本的简洁，又突出了各类行政诉讼的特色。参见王彦译：《日本行政案件诉讼法》，[北京]《行政法学研究》2005年第1期，第112—124页。）。
在立法体例方面，应以具体行政行为的纠纷解决为一般规则，同时对社会管理纠纷诉讼、行政合同诉讼、抽象行政行为诉讼以及公益诉讼规则等作出特别规定。这样设计，主要是考虑到我国已经积累了解决具体行政行为纠纷的有益经验，有许多规则可以直接延伸到其他行政纠纷的审判。在实践中因具体行政行为发生纠纷的比例很高，所以《行政诉讼法》仍然要以审判具体行政行为为主体内容，但同时要考虑其他行政诉讼类型的特殊需求，确立特殊的诉讼规则。
（一）审理社会管理纠纷案件之特殊规则
社会管理纠纷之诉，指为解决社会公共机构在实施公共职能和自我管理职能过程中与其成员之间发生的纠纷而进行的诉讼。社会管理纠纷之诉可以分解为行政行为之诉和社会自治纠纷之诉。前者适用于具体行政行为的一般诉讼规则。此处仅探讨社会自治纠纷之诉。
社会自治纠纷因社会公共机构的性质和类型的多样化而非常复杂。大体来看，主要包括事业单位、社会团体和基层群众性自治组织。其中，事业单位以公办学校为主，还包括研究院、公园等公益性机构；社会团体可分为专业性社团、行业性社团、学术性社团、联合性社团、基金会社团和外国商会及港澳台社团（注：参见中国民间组织网，http：//www.chinanpo.gov.cn/web/index.do。），都属于“自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”（注：《社会团体登记管理条例》（1998年10月25日国务院令第250号发布）第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”）；基层群众性自治组织包括村民自治组织和居民自治组织，都是基层群众自我管理、自我教育、自我服务的组织（注：有学者认为，自治组织， 应指包括其全部机构和全体成员在内的整个组织体系。在现阶段，村民自治组织的组织体系主要由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组和村民选举委员会等组成，而非仅仅是村民委员会。因此，本文采用村民/居民自治组织的称谓。当然，根据《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》第2条的规定， 村民/居民委员会是最为重要的村民自治组织。参见李迎宾：《论村民自治组织的行政主体地位》， [北京]《行政法学研究》2000年第4期，第5—6页。）。社会自治性纠纷所涉及的权利性质并不完全相同，如，社会团体纠纷多涉及到公民宪法上的结社自由权，基层群众自治纠纷多涉及到公民宪法上的自治权，学校与学生之间的纠纷往往和公民的受教育权相关联……因此，在设计解决社会自治性纠纷的规则时，同样需要进行类型化处理，即针对各类自治性纠纷的特征设计不同的诉讼规则。
需要说明的是，把社会自治纠纷纳入行政诉讼主要是考虑到社会自治管理具有公共属性。在德国，常把社会公共机构的管理当作间接行政，而把国家行政机关的管理当作直接行政。社会公共机构与其成员的关系并非民事关系，而且社会公共机构掌握了大量公共资源，其成员对其有很大的依赖性，如村民无法脱离村委会的管理，企业不加入行业协会就无法获得自身发展所需要的资源等。另外，社会自治意味着社会与政府的相对分离，为防止社会公共机构过多依附于政府，不宜将自治监督权交给政府，由法院监督自治行政也就成为最好选择。
具体来说，社会自治纠纷之诉可考虑确立如下特殊诉讼规则：
第一，在起诉程序上，确立穷尽内部救济原则。该原则指社会自治纠纷首先由社会公共机构自行解决，只有在穷尽了内部救济程序之后，才可以提起行政诉讼。确立穷尽内部救济原则，有利于保障社会公共机构的自治权。社会自治的兴起，是社会与国家相互对抗与妥协的结果，或者说是社会极力挣脱国家控制的结果。对社会自治纠纷如果任由国家权力（包括行政权和司法权）介入，社会自治权将无从谈起。此外，穷尽内部救济原则也有利于培育社会公共机构与其成员之间的良好关系，有利于社会公共机构自我审查和自我纠正错误。当然，穷尽内部救济仅仅是一般原则，如果时间紧迫（如选民资格纠纷）或涉及到公民的基本权利，也可以考虑直接诉至法院。
第二，在当事人资格上，应赋予社会公共机构和其成员双方原告资格。赋予其成员原告资格与行政诉讼中行政相对人具有原告资格是出于同样的道理。赋予社会公共机构原告资格则是因为社会公共机构缺乏足够的手段强迫其成员履行义务。社会公共机构与行政机关不同，没有强大的处罚权和强制权，在很多情况下依赖于合同方式管理，为确保自治的推行，应当允许社会公共机构求助于司法力量的支持。
第三，在自治规则上，应肯定其在诉讼中的法律地位。社会公共机构对其成员进行管理时，多以自治规则为依据。自治规则从性质上看，主要包括两类：一是社会公共机构根据法律、法规和规章的授权制定的自治规则，这类自治规则是对法律、法规和规章的具体化（注：如，《体育法》第31条和第49条授权中国足协负责单项体育竞赛， 包括制定有关竞赛规则、组织和监督全国联赛以及对违反体育规则的行为进行处罚。根据该授权，中国足协制定了大量的行业规则，如，《中国足球协会章程》、《全国足球甲级联赛规程》、《关于在甲B联赛中违规违纪行为的处罚决定》、 《中国足球协会运动员管理条例（试行）》、《中国足球协会运动员身份及转会规定》、《中国足球协会注册工作管理暂行规定》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》和《中国足球协会足球经纪人管理办法》等，并根据这些行业规则来规范和约束其成员行为、维护行业秩序。参见李昕：《自治与法治的协调统一——从长春亚泰案谈行政协会的性质与法律监督》，[北京]《行政法学研究》2003年第4期，第28页、第29页。）。二是社会公共机构根据与其成员签订的契约制定的自治规则。对于第一类自治规则，应根据授权依据确定其法律地位。根据法律、法规、规章授权制定的自治规则，在性质上与法律、法规、规章相同，法院对其享有一定的审查权，即只有在自治规则与法律、法规、规章不相冲突时，法院才可以适用。对于第二类自治规则，法院享有较大的审查权——如果该自治规则剥夺了社会公共机构成员的某些法律权利，则不予适用，因为契约不得违反法律。需要注意的是，即使是第一类自治规则，如果法律、法规或规章采用的是概括授权，而自治规则（如学校的纪律、社会团体的章程和村规民约等）构成了对社会公共机构成员的宪法权利的限制或剥夺，那么法院同样不得适用，并应通过法律途径促成该自治规则的撤销或修改。
第四，在判决形式上，要合理设定变更判决的适用范围。首先，变更判决意味着法院以自己的判断取代社会公共机构的判断，是国家权力对自治权的干预，这与社会自治性质不相符合。因此，当法院认为社会公共机构的行为违法或不适当时，可以判决撤销，也可以判决重作，但原则上不得判决变更。其次，对于某些自治性纠纷，法院可以适用变更判决。如农村的征地补偿纠纷，直接关系到村民的生存需要，如果再次由村民自治组织解决，可能耗费较长的时间，此时可以考虑由法院直接变更。变更判决的适用应考虑如下因素：是否有利于社会公共机构自治权的实现；是否有利于纠纷的有效解决；是否对社会公共机构成员的利益构成重大影响；法院是否有能力妥善解决该纠纷等等。
（二）审理行政合同案件之特殊规则（注：在柔性行政方式中，行政合同运用较为广泛， 因此本文重点论述行政合同纠纷的解决。行政合同的种类非常多：从功能来看，可分为代处分的合同、执行公务的合同；从主体来看，既可能双方当事人都是行政主体，也可能只有一方当事人是行政主体。各类行政合同的特征不同，解决其纠纷的规则也会有所不同。本文仅对一般性规则进行论述。）
行政合同之诉指因行政合同的缔结和履行而发生的诉讼。建立行政合同之诉应考虑以下特殊规则：
第一，管辖方面，因合同履行而发生的纠纷应确立协议管辖制度，即允许行政合同双方当事人协议选择管辖法院。这是因为，行政合同本身就包含有双方当事人的合意因素，协议管辖不过是将这种合意延伸到争议解决阶段。同时，协议管辖制度的确立，有利于双方积极参加诉讼，从而有利于争议的迅速解决。当然，协议管辖并不是对双方当事人意志的放纵。首先，该协议不得违反法律关于专属管辖和级别管辖的规定；其次，法律应限定双方当事人可以协议选择的范围（注：具体可参考《民事诉讼法》第25条，限定双方的选择范围。）。
第二，当事人方面，应赋予行政合同履行中某些行政主体原告资格。现行《行政诉讼法》规定行政诉讼的原告恒定为相对人，行政主体一方不得作为原告起诉。其理由在于如果行政相对人不履行法定义务，行政主体可以依法对其采取强制措施，而无须提起行政诉讼（注：参见应松年主编：《行政诉讼法学》，[北京]中国政法大学出版社2002年版，第2页。）。然而，行政合同履行纠纷与一般的具体行政行为纠纷不同：行政合同履行以追求合同内容的完全实现为目标。当发生争议时，行政主体一方直接采取制裁措施并不是最佳方案——这可能会使双方矛盾升级，使行政合同的继续履行成为不可能。因此，行政合同履行争议，包括行政合同变更和解除争议，双方都应具有原告资格；而行政合同缔结中发生的争议，仅行政相对人享有原告资格。
第三，举证责任分配方面，应根据争议事项确定举证责任的归属。现行《行政诉讼法》规定行政机关负举证责任，是因为具体行政行为应遵守“先调查后裁决”的程序规则，同时也考虑了双方举证能力的差异、我国目前行政公开制度不完备、相对人收集证据比较困难等因素。然而，在行政合同履行纠纷中，双方的举证能力在某些环节（如履行环节）旗鼓相当，应遵循“谁主张，谁举证”的证据分配规则。
第四，在可否调解方面，应肯定调解原则。现行《行政诉讼法》根据行政职权的不可放弃性，确立了不可调解原则。然而，在行政合同履行纠纷中，其履行方式、履行期限、履行地点等问题，与是否放弃行政职权无关，仅与如何充分有效地实现特定的行政目标有关。对于这些争议，适用调解原则没有任何理论障碍。
第五，在法律适用方面，除了适用行政法规外，还可部分适用私法规则。行政合同具有权力性和合意性等双重特点，对合意性方面的问题，可直接适用《合同法》、《民法通则》的有关规定和精神。
第六，在判决类型方面，法院应根据行政合同是否已经开始履行或一方是否已经做好了履行的准备来选择判决类型。对于已经开始履行或虽未开始履行、但一方已经做好了履行准备的，为了保证公共服务的连续性和稳定性，以及实现合同当事人的合理预期，继续履行判决或限期履行判决应是首选，而非撤销判决。即使行政合同违法，也应考虑适用情况判决，而非撤销判决。合同双方对合同内容发生争议，或继续履行将使其中一方遭受重大损失的，法院应考虑适用变更判决，并在判决变更行政合同的同时，根据变更原因考虑是否给予一方以行政补偿或赔偿。
（三）审理抽象行政行为之特殊规则
抽象行政行为之诉指因抽象行政行为的合法与否而发生的诉讼。该类诉讼需要确立以下特殊规则：
第一，受案范围问题。抽象行政行为包括行政法规、规章和其他规范性文件。其中，行政法规和规章既有为执行法律、法规而制定的实施细则，又有创制性立法，弥补着法律制定的不足。由于司法力量的局限，又由于宪法诉讼制度的缺失，将行政法规、规章交给法院裁判有难以克服的困难，因此，将抽象行政行为的司法审查限定在规章以下规范性文件较为适宜。
第二，原告资格问题。抽象行政行为之诉原告资格的确立，可以有两套方案：其一，如果修订后的《行政诉讼法》将抽象行政行为之诉确立为附带性诉讼，那么原告只能为因依据该抽象行政行为作出的具体行政行为而提起诉讼的自然人和组织。其二，如果《行政诉讼法》确立的是直接诉讼，那么原告是起诉时属于该抽象行政行为的调整和约束对象的自然人和组织。至于公民能否对抽象行政行为提起监督之诉，需要进一步研究。
第三，管辖问题。附带性诉讼和直接诉讼的管辖法院可以有所不同。在附带性诉讼中，根据被诉的具体行政行为确定管辖法院——抽象行政行为对管辖法院的确定不构成影响。在直接诉讼中，可以把作出抽象行政行为的行政机关所在地的法院作为管辖法院。如果规范性文件为国务院各部门或省级政府作出，则应由中级人民法院管辖。
第四，审查强度问题。毫无疑问，抽象行政行为的作出，应符合实体法和程序法的规定。在对抽象行政行为进行合法性审查时，法院常常需要对其必要性、可行性作出判断，有时还需要对上位法中的某个法律术语进行解释，而这都属于具有高度政策性的事项。对此，法院应该尊重行政机关的首次判断权，即不能以自己的判断取代行政机关的判断。当然，如果法院完全采纳行政机关的判断，抽象行政行为之诉的意义将大打折扣（注：这是因为，抽象行政行为之诉基本上就是围绕上述内容展开的。 这可以从原告的诉讼理由中得到证实。在抽象行政行为之诉中，原告的诉讼理由除行政机关超越职权外，主要包括如下情形：第一，在满足了制定抽象行政行为的必要性与可行性条件时，行政机关未制定抽象行政行为；第二，在没有满足制定抽象行政行为的必要性与可行性条件时，行政机关制定了抽象行政行为；第三，在满足了制定抽象行政行为的必要性与可行性条件时，行政机关制定了抽象行政行为，但该抽象行政行为违反了其上位法的规定或法律的基本原则。在上述三种情形中，都涉及到对“必要性”和“可行性”的判断以及对相关法律的理解。）。合理确立法院对抽象行政行为进行审查的强度，无疑十分重要。笔者认为，对抽象行政行为的必要性和可行性的判断，属于事实性判断，对此，法院应遵守合理性标准，即除非行政机关的判断明显欠缺根据或明显不合理，否则法院应予尊重；对抽象行政行为是否符合上位法的判断及对上位法中某个法律术语的解释是否合适的判断，属于法律问题，应允许法院以自己的判断取代行政机关的判断。这样的区分，主要是考虑了行政机关和法院在事实问题和法律问题方面的各自优势，以及行政诉讼监督行政机关依法行使职权的功能的需要。
第五，判决类型问题。应赋予法院对违法的规范性文件违法与否的确认权。确认判决具有对世效力。撤销判决、变更判决、限期履行能否适用，需要慎重考虑。撤销的力度大于确认，而变更判决、限期履行都涉及到法院的判断权是否优先于行政机关的判断权。
（四）审理公益诉讼案件之特殊规则
行政诉讼既要保护个人利益，也要维护公共利益（注：从行政诉权的功能和我国实践来看，行政诉讼应包括两类， 即个人救济之诉和公法秩序之诉，而公法秩序之诉的目标就是维护公共利益。公益之诉属于公法秩序之诉的组成部分。参见薛刚凌：《行政诉权研究》，[北京]华文出版社1999年版，第175—180页。）。公益诉讼正是为维护公共利益而发生的诉讼类型。公益诉讼应确立如下特殊诉讼规则：
第一，受案范围。公益诉讼既可指向国家行政，针对行政机关或法律法规授权组织提起，也可指向社会行政，针对社会公共机构提起。既可以针对具体行政行为，也可以针对抽象行政行为以及自治规则提起。如前所述，行政诉讼要回应公共行政发展的需要，凡适宜于法院审查的公共行政运作中的违法行为都可以通过公益诉讼纠正。
第二，原告资格。公益诉讼的原告应当是法律上能够代表公共利益的组织或个人。在国家机关中，行政机关和法院都不宜成为公益诉讼的原告——自己起诉自己不大现实，控审合一不利于公正裁判。而人大常务委员会发现行政机关违法行政侵害公共利益时，可以运用监督权和组织人事权直接纠正，没有必要提起行政诉讼。这样，在国家机关体系中，人民检察院——专门的法律监督机关——比较适合提起公益之诉。为了防止人民检察院怠于提起公益诉讼，可借鉴英国的私人检察长制度。自然人和组织发现违法公共行政侵害公共利益的，可向具有原告资格的人民检察院申请提起公益诉讼，人民检察院应在法定期限内作出是否提起公益诉讼的答复。如果人民检察院逾期不予答复或不予起诉的理由不能令自然人或组织信服，自然人或组织可以以自己的名义提起公益诉讼。
第三，诉讼费用。公益之诉的诉讼费用分担规则要合理设定。具体来说，当原告是人民检察院时，无论检察院胜诉与否，都免交诉讼费用；如果被告方败诉，则承担诉讼费用。当原告是自然人或组织时，如果原告胜诉，则诉讼费用由被告承担，法院还应建议有关部门对原告给予适度的物质奖励或表彰；如果原告败诉，则诉讼费用由国家承担，但原告明显滥用诉权的，则由原告承担。这样规定，不仅有利于调动自然人和组织关心公共利益的积极性，而且有利于防止自然人和组织滥用诉权。
四、结论
《行政诉讼法》的结构模式从一元走向多元是时代的要求，社会发展的必然。任何一项法律制度都要回应现实，随着社会的变迁而改革完善，行政诉讼制度当然不能例外。进一步说，行政诉讼制度从其20世纪80年代在我国产生起就具有引领社会进步的使命，这一崇高使命要求其具有更大的包容性、开放性和前瞻性，要求其更加成熟。行政诉讼的结构模式从一元走向多元，以满足公共行政多元发展的需求，正是其走向成熟的标志。可以预期，随着行政诉讼多元结构模式的确立，更多的公共行政纠纷可以通过行政诉讼解决，社会冲突会得到缓解，最终将有力促进和谐社会的构建。
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