社会保险制度改革：“大连模式”述评，本文主要内容关键词为：述评论文,大连论文,社会保险论文,制度改革论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大连市养老保险制度改革
1.大连市城镇职工养老保险的管理体制和管理模式
┌────────────┐ ┌────────────┐
│大连市养老保险基金委员会│ │大连市养老保险基金监事会│
└──────┬─────┘ └──────┬─────┘
│
│
│┌──────────┐
│
││大连市人民政府劳动局│
│
│└────┬─────┘
│
指│监│ 检│监
│ ↓隶属
│
导│督
┌────────┐查│督
└─→ │ 市劳动保险公司 │←──┘
└───┬────┘
│
↓隶属
┌───────────┐
│各县(市)区劳动保险公司│
└───────────┘
其分工和职责是：
（1）每年定期召开两次基金委员会会议和监事会会议， 决策社会保险工作中的重要问题，讨论通过社会保险制度改革中的各项政策和措施；
（2）大连市人民政府劳动局负责制定社会保险的各项政策；
（3 ）市劳动局下属单位——市劳动保险公司负责养老保险基金的收缴、管理、发放和营运。
大连市城镇职工养老保险的管理体制具有以下特点：
（1）初步建立了市政府劳动局主管、 市劳动保险公司经办的政事分开的管理体制；
（2）初步建立了相对独立、自成体系、 社会统筹的养老保险制度，实现了四个统一，即统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金。
2.大连市城镇职工养老保险的运行机制
（1）养老保险的适用范围和适用对象。 大连市城镇职工养老保险在分别经过1985年、1986年、1987年、1989年和1995年若干次政策调整之后，目前已基本实现“广覆盖”目标，亦即养老保险业已覆盖全市城镇各类企业职工和个体经济组织从业人员。例如，1995年下半年，参加城镇职工养老保险统筹的单位已达11079个，在职职工96.2万人， 离退休人员28.4万人，其中私营企业职工、个体经济组织从业人员、农民工达4.2万人。
（2）养老保险的受给资格与待遇水平。 依据《大连市城镇职工养老保险条例》规定，单位和职工缴纳基本养老保险费满五年以上（含五年）的，职工到退休年龄时，按月发给基本养老金及享受规定的其他基本养老保险待遇。缴费年限未满五年的，到离退休年龄时，按照缴费年限，发给一次性生活费。离退休人员领取的基本养老金由社会性养老金和缴费性养老金组成。社会性养老金在职工退休时，按上一年度全市城镇职工月平均工资的15%～25%计发；缴费性养老金根据单位和职工缴纳基本养老保险费的年限，以本人月平均缴费工资的1%～1.5%计发。
（3）养老保险基金的来源。基本养老保险基金由国家、 企业和个人三方共同合理负担，其缴纳标准为：企业按照国家统计口径的职工工资总额的19%缴纳；职工个人按本人月工资总额的3%计缴。 由于国家允许企业在税前列支，因此企业所缴纳的养老保险费内含国家的“让税”部分。个人缴费制度的引入，扩充了养老基金的积累额。从1991年至1996年10月，全市个人缴费累计达2.25亿元。
（4）养老保险资产运用限定。 按照《大连市城镇职工养老保险条例》的规定，劳动保险机构可按当年实际支付基本养老保险金总额的10%提取积累金。积累金在有可靠的经济担保情况下，按照安全、有效的原则，可购买国库券以及国家银行发行的债券，也可按不超过积累金的30%委托国家银行、国家信托投资公司营运，所得收益及本息并入基金。
（5）养老保险基金的调整机制。 《大连市城镇职工养老保险条例》规定，基本养老保险金要根据经济发展和物价指数的变化，及养老保险费的收缴情况，每年7月由大连市人民政府予以调整。例如，1994 年大连市离退休人员的基本养老金的调整幅度为上一年度社会平均工资增长率的65%，人均35元；1995年离退休人员的基本养老金调整幅度为上一年度社会平均增长率的40%，人均60元。
大连市还制定了离退休人员最低离退休费标准。离休人员：市区230元，其他市县为200元；退休人员：市区为180元，其他市县为154元；退职人员：市区为155元，其他市县为150元。最低离退休标准同样随基本养老金的调整而逐年予以调整。除此之外，还对特困离退休人员建立了救济制度，对部分离退休人员实行生活补贴制度。
大连市城镇职工养老保险运行机制具有以下特点：
（1）大连市基本养老保险的待遇水平不高， 其养老保险金的工资替代率为65%，低于全国大部分城市的80%的水平。
（2）在基本养老保险基金的来源中，企业缴费比例为19%， 符合1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中所作出的不得超过企业工资总额20%的规定；但个人缴费比例3 %略低于国家4%的规定。
（3 ）大连市城镇职工养老保险的给付类型属于所有比例与定额之结合。例如，1994年1月1日正式颁发实施的《大连市城镇职工养老保险金计发办法》，变过去以参加工作时间长短计发退休费为按企业和职工本人缴费年限分段计发，打破了过去那种在退休费分配上的“大锅饭”，体现了公平与效率、权利与义务相结合的原则。
（4 ）社会保险机构在离退休人员管理服务社会化方面也作了积极探索。1994年9月大连色织布总厂破产后， 市劳动服务公司专门成立了离退休人员管理部，接收该厂1503名离退休人员，派8 名工作人员为他们服务，集中解决发放离退休费、报销医疗费和料理一些无人照顾的退休人员生活。为进一步扩大社会化管理程度，劳动保险公司还投资40万元与市退休职工联合会建起了颐老所，依靠离退休人员自己管理自己，逐步使离退休人员管理走上社会化管理轨道。
（5）初步实现了养老保险的市级社会统筹。 大连市养老保险的覆盖率已达95%以上；企业的缴款率稳定在95%左右，这两项指标在全国居于领先水平。
3.多层次养老保险的基本构架业已形成
在不断扩大基本养老保险的同时，大连市分别在1991年的《大连市全民所有制企业补充养老保险暂行办法》和1994年《大连市城镇职工养老保险条例》中又对企业补充养老保险作出具体规定：单位职工人均收入接近或超过纳税起征点的，原则上都应为全体职工或某些岗位的职工建立补充养老保险，并允许补充养老保险在企业管理费中列支。1994年8月大连市人民政府根据《条例》的规定， 又制定出《大连市企业补充养老保险办法》。该《办法》规定：劳动保险机构应将企业缴纳的补充养老保险费转入在银行开设的补充养老基金专户，并应按人建卡记入为职工建立的个人帐户。该补充养老保险费及利息（扣除按规定提取的管理服务费），在职工退（离）休时，可一次或分期付给本人。到1995年6月末，大连市参加企业补充养老保险的单位已达288户，职工6.1 万人，补充养老保险金额达3286万元，参加补充养老保险的职工已占参加养老保险职工总数的6.4%。1995年8月，大连市又出台了个人储蓄性养老保险办法，从而初步建立了基本养老保险、补充性养老保险与个人储蓄性养老保险的多层次养老保险的基本构架。
4.存在的问题
（1）虽然大连市城镇职工养老保险已初步实现“四统一”， 但部门分割办养老保险的状况仍旧存在。主要是按“工人”、“农民”与“干部”身份之区别，而将养老保险分散在市劳动局、市民政局和市人事局办理。这样，易于造成政出多门、互相掣肘。与此同时，多家建立社会保险经办机构，使经办机构重复设置，管理成本增加，必然引致国有、企业和个人负担的加重。
（2）宏观管理和具体业务经办合一，政企难分、政事难分， 缺乏有效的监督制约机制，难免出现挤占、挪用、乱拉乱支保险基金的问题。
（3）在既定的制度规则中，养老基金的营运渠道十分狭窄， 养老基金的保值增值尚缺乏十分有效的途径和手段。
（4）大连市城镇职工基本养老保险属于“社会统筹”模式， 而城镇职工补充养老保险则属于“个人帐户”模式。这样，大连市城镇职工基本养老保险则面临着在继续保留补充养老保险的同时，如何在城镇职工基本养老保险框架内实现两种模式的并轨。
二、大连市失业保险制度改革
1.大连市城镇企业职工失业保险的管理体制和管理模式
┌──────────┐
│大连市人民政府劳动局│
└────┬─────┘
│隶
↓属
┌───────┐
│市劳动服务公司│
└───┬───┘
│隶
↓属
┌───────────┐
│各县(市)区劳动服务公司│
└───────────┘
其分工和职责是：
市政府劳动局负责失业保险的宏观指导和政策制定；市劳动服务公司及其12个县（市）区劳动服务公司负责失业保险基金的收缴、管理、发放和运营。此外，市劳动服务公司在市、县（市）区、街道（乡镇）、居民委四个层次建立了每月定期例会制度，市及县（市）区的例会还吸收职业介绍和培训部门参加，及时掌握失业职工的再就业和管理工作的详情，以便及时核查失业职工资源，共同促进失业职工的再就业。
大连市城镇企业职工失业保险管理体制具有以下特点：
（1）初步建立了市政府劳动局主管、 市劳动服务公司经办的政事相对分开的管理体制；
（2）市劳动服务公司下设四个部：即失业保险部、 劳动力市场部、培训部和财务部。这一组织结构从体制上保证了失业保险与再就业工作的动态结合，初步形成了“纵”（从市→县（市）区→街道（乡镇）→居民委）“横”（从失业保险→职业介绍→就业训练→劳服企业）交错的失业职工管理与再就业网络。
（3）初步建立了相对独立、自成体系、 社会统筹的失业保险体制。
2.大连市城镇企业职工失业保险的运行机制
（1）失业保险的适用范围和适用对象。 大连市城镇职工失业保险在分别经过1986年、1991年、1993年和1994年若干次政策调整之后，目前失业保险已经覆盖全市城镇所有企业和从业人员，覆盖率在95%以上。例如1995年下半年，全市已有10931个单位的108万名职工参加了失业保险。其中，国有企业4372户，706908人；集体企业5051户，267595人；外商投资企业1260户，89635人；其他经济组织248户，8505人。
（2）失业保险的受给资格和待遇水平。 失业职工领取失业救济金的基本条件是所在企业须参加失业保险统筹；职工连续工作年限须满一年。
失业职工领取救济金的期限，按照失业职工在企业连续工作年限确定，连续工作满一年的发给三个月失业救济金，以后每增加一年增发三个月，最长给付期为二十四个月。失业职工领取救济金的标准为失业职工户籍所在地最低工资标准的75%（大连市1997年度城镇最低工资标准250元）；夫妻双方均为失业职工的， 每人救济金为最低工资标准的90%。失业职工在领取失业救济金期间每月发给10元医疗费；因病到失业保险机构指定医院治疗的，可报销70%的医疗费；女失业职工分娩的，一次性发给生育补助费300元，等等。
（3）失业保险基金的来源。失业保险基金由国家、 企业和个人共同合理负担。企业缴费的标准为全部职工月工资总额的1%；自1995 年10月开始，职工个人缴纳失业保险费每人每月1元。从1986 年大连市初建失业保险体系到目前为止，全市已累计收缴失业保险费基金3.72亿元，收缴率一直保持在95%以上。
由于失业保险基金收缴率较高，基金存量规模庞大，因而大大增强了失业保险体系的承受力。以1994年为例，按该年度筹集的资金规模和现行发放标准计算，实际可支付两万名失业职工的各项待遇费用；而同年大连市符合失业救济金受给资格者仅有3000人左右。这种资金供需上的盈余，为既定制度安排中的失业保险与再就业工作的动态运转提供了强大的财力支撑。
（4）失业保险基金的使用项目。 依据《大连市城镇企业职工失业保险规定》（以下简称《规定》），失业保险基金用于下列开支项目：①失业职工的失业救济金；②失业职工医疗补助费；③失业职工在领取失业救济金期间死亡丧葬补助费、救济费，供养直系亲属的抚恤费；④女失业职工的生育补助费；⑤再就业的转业训练费；⑥扶持失业职工再就业的生产自救费；⑦失业职工再就业的职业介绍费；⑧失业保险管理费，等。
（5）失业保险基金的营运限定。依据《规定》， 失业保险基金的积累额可购买国家债券或者采取其他方式，实现失业保险基金的保值、增值，但不得用于风险性投资。
（6）失业保险机构的管理成本限定。 大连市失业保险管理机构共13个（市劳动服务公司与12个（市）区的劳动服务公司），工作管理人员84人。依据《规定》，失业保险管理费按照当年收缴失业保险费总额的7%提取。管理费用于下列开支：①工作人员的工资及补贴； ②业务费、公务费、宣传费；③集体福利费；④设备购买费；⑤奖金；⑥其他有关开支。
大连市城镇企业失业保险运行机制的特点：
（1）初步实现了全市失业保险的“广覆盖、四统一、全方位、 一体化”的体制设计目标。
（2）在失业保险体制设计中，始终内含一个核心思想， 那就是借助制度创新来实现失业保险与就业工作的动态结合。例如，1995年大连市在制定《大连市再就业工程实施方案》时，提出了建立失业救济与再就业相配合的同时申报制度。其主要内容为：①失业职工和特困企业职工，申请救济时必须有再就业的愿望和要求，无就业申请或两次推荐介绍不去的，不予或停止救济； ②对积极介绍失业职工再就业并稳定在6个月以上的中介机构，每介绍一名，付给200元介绍费；③对接收、 安置失业职工和特困企业职工的单位，给予一定数额的安置补偿费（每人最少为1000元）。
（3）个人缴费制度的引入，在个人负担不重的前提下， 不仅每年可多筹集基金1000多万元，同时还有助于增强企业职工的参与意识。
3.1986年～1987年大连市城镇企业职工失业保险基金的收支流程
（1）总收入及其结构。从1986年至1997年6月31日，大连市劳动服务公司及其下属机构累计收缴失业保险基金37215万元，其中企业交付31072万元；个人交付1865万元；利息收入3513万元；国家财政补贴6708万元；上级拨入450万元；其他收入101万元。
（2）总支出及其结构。10年来， 大连市劳动服务公司系统累计支出失业保险基金18637万元，其中主要支出项目为失业救济金3189 万元；医疗费、丧葬费138万元；生育补助费4万元；一次性定期救济金6832万元；解困基金700万元；转岗转业费3005万元；职业介绍费1666万元；上交省管理费154万元；提取管理费2139万元；上交省基金120万元；生产自救费469万元；其他支出100万元。
（3）收支结存及其使用结构。至1997年6月31日，大连市失业保险基金收支冲减后的滚动结存额18578万元。 其主要使用项目为：银行定期存款5610万元；购买国债2780万元；银行活期存款2620万元；借企业扶持资金费1766万元（劳动服务公司可收取0.5%的资金占用费）； 垫付破产企业分流安置费4944万元（此项费用一般难以收回——笔者注）；当地财政垫付破产企业安置费858万元。
4.存在的问题
（1）体制性缺陷。从失业保险的供给方分析， 在既定的制度安排内，失业保险的主管部门——市政府劳动局主要负责失业保险的宏观指导、政策制定和监督检查；而其下属机构——市劳动服务公司则具体经办失业保险基金的收缴、管理、发放和营运，缺乏在宏观管理和具体业务经办两个层次之间的监督约束机构。在下级服从上级的组织规则中，自己制定政策、自己执行、自己监督检查，就难免出现挤占、挪用失业保险基金的“寻租”行为；而从失业保险的需求方分析，在双方信息不对称的前提下，失业保险机构或因技术手段问题，或因信息搜寻成本问题而难以详尽掌握每一个失业职工的私人信息，例如其真实的就业状态和再就业愿望，等等，这样，企业职工就难免存在道德风险，从而失业保险机构也难以对失业职工产生有效的监督约束作用。
（2）从失业保险的制度安排、运行规则上看， 它同样存在两个问题：一是缺乏失业等待期的规定。按照国际惯例，从开始失业到领取救济金，应当有一个等待期，少则数天，多则十几天，一方面给予失业保险机构一定时间对失业者资格进行甄别，确保申请者属于受保范围；另一方面也可促进失业者更积极地寻找工作；二是对失业保险基金收缴比例、待遇水平的确定尚缺乏建立在长期动态预测基础上的科学依据，因为确定这两项指标的前提是：须掌握现期与远期非自愿失业的年均量、失业周期的长短以及失业率波幅的大小等指标，否则失业保险就难免出现非正常的巨额积累或支付危机。
（3 ）《大连市城镇企业职工失业保险规定》对“失业职工”作出以下界定：“指与企业解除劳动关系并在劳动行政部门所属失业保险机构办理了失业和求职登记的职工”。这一概念存在以下问题；一是它未将社会上新成长的正在等待就业机会的社会劳动力包括在内；二是规定如此，但在实际运作过程中失业保险不仅覆盖“与企业解除劳动关系者”，同样亦覆盖未与企业解除劳动关系的隐形失业者以及不可与任一企业解除劳动关系的自雇就业者。因此，只有确立科学的社会失业标准，才能准确的界定失业保险的适用范围和适用对象。
（4 ）大连市失业保险机构承担了一部分本该不属于自己承担的责任和义务。例如，在大连市失业保险支出项目中，一次性定期救济便属此列。该项目支出始于1993年春节，主要目标是在春节前一次性救济困难企业职工，俗称“吃饺子钱”或“安定团结款”。显然，这一“越位”支出项目，不仅与法定支出项目不符，而且也与失业保险的本来意义不符。它的存在只会导致失业保险功能发生紊乱，失业保险基金出现巨额流失。