联合治理视角下的高新区管理体制创新，本文主要内容关键词为：高新区论文,视角论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276.44 文献标识码：A 文章编号：1002-0241(2014)03-0086-10
0 引言
创新经济是一种新的技术经济范式，它引致了经济生活模式的变化以及社会组织的变迁，需要一系列与其经济基础相适应的社会经济制度的变革来支撑其发展。新技术与新经济引发了社会经济组织结构向扁平化和网络化发展[1-2]，同时也对政府系统及其管制和调控模式产生了影响[3]。20世纪80年代以来，高新技术产业的发展和新经济的兴起加快推进了政府转型，主要发达国家掀起了一场以“新公共管理”为目标的政府改革运动①，以多部门协作、公私部门联合及利益相关者广泛参与的新兴的分散化和网络化政府治理机制正日益形成和发展[4]。而随着各国创新战略与政策的广泛实施，创新政策的研究者和实践者们普遍认识到，创新绝不只是某一个部门的任务和目标，或仅由某一部门能够推动实现的，创新应该成为经济社会各领域和各政府部门的共同任务，并由不同部门、不同领域共同来推进实现。进入21世纪后，OECD和欧盟发起了构建“第三代创新政策”的倡议，突出强调的是将创新作为所有部门的中心目标，推动创新政策与其他公共政策的协调与整合[5]。在“第三代创新政策”框架下，各部门共同商议和制定创新政策、协同推进创新经济的发展成为公共管理的主旋律，创建部际之间的联合治理机制、实现多部门的协调与政策整合已成为实施国家创新战略的关键[6]。因而，联合治理也就成为创新系统治理与创新政策管理的核心内容，以及各个国家或地区为促进创新经济而努力探索的新型社会管理制度。
我国的国家高新区是为促进高新技术产业发展所创建的特殊区域，其目的在于组织和整合各部门的资源推动高新技术产业的快速发展。自创立之初，高新区就在探索建立一种能协调和整合各部门职能，促进创新和推进高新技术产业发展的管理体制。1996年，原国务委员、原国家科委主任宋健就曾指出：“发展高新技术产业是全国人民的共同任务，不可能由哪一个部门或地方来独自完成。应充分调动全社会的积极性，联合作战，共同发展。加强联合，首先是国务院各部门、中央和地方、地方各部门之间要加强协调”。经过20年的发展，几乎所有的国家高新区均按照“精简、高效、统一”的原则建立了作为政府派出机构的管委会，以精简的机构实现了对各部门职能的有机整合和多层次创新服务的有效供给。各个高新区管委会根据新的创新发展需求积极探索管理体制的创新，初步建立了一套中央与地方、各政府部门之间、不同区域之间以及公共与私营部门之间的联合与协调管理机制，形成了各具特色的高新区联合治理模式。
本文将从创新经济发展对制度条件的需求出发来考察政府管理的变革与创新，探讨政府如何通过多层次的联合与协调组织、动员和整合资源支持创新的发展，如何通过搭建平台和嵌入式治理促进创新网络的发展、发育和强化自组织创新机制。我国的国家高新区作为政府推动高新技术产业发展的具体抓手在促进创新的管理体制方面已经有了诸多经验，本文将从联合治理的视角来解析我国国家高新区管理体制的创新，具体分析高新区为促进创新发展所实施的不同层次、不同模式的联合治理，并针对高新区管理存在的现实问题讨论未来管理体制改革的方向与路径。
1 高新区联合治理的行动框架
从技术创新到最终成果的产业化和商业化是一个复杂的过程，需要众多创新主体和多个管理部门的多层次密切合作。联合创新的需求以及网络化组织特征需要一种能够促进合作、管理合作的制度来支撑，联合治理也就成为与创新经济相伴而生并协同发展的新型社会管理制度。联合治理强调的是多元主体的共同参与和多部门的跨部门联合行动，通过联接或分享两个以上组织的信息、资源、活动以及能力以共同实现任何独立部门无法完成的任务[7-8]。在实施联合治理的同时，这些多元主体之间会形成一种权力依赖与互动的伙伴关系。因此，本文认为，创新经济的联合治理是指以促进知识创新及其成果的经济价值转化为目的所采取的联合公共管理措施及相关的社会协调网络。具体来说，就是通过加强多部门联合与协调、推动跨组织联结互动、调动多元主体参与、创新公私部门连接与合作机制等多样化的联合行动来共同促进创新和提升创新经济的运行效率[9]。对于创新政策实践来说，创新经济的联合治理具有两个方面的涵义：一是，政府如何通过广泛的联合与协作来完成公共职责和提供创新公共服务，这意味着政府应当是创新网络的积极参与者和构建者，通过网络治理机制来最大限度地改进公共服务，为创新者创造更多的机会和资源。二是，政府如何创造一种激励和促进多元主体联合创新的制度环境，包括完善信用体系建设、加强政策与制度的稳定性、搭建创新合作平台、设立共同的战略目标、推动跨组织边界的活动等，使得经济活动主体能够通过自主建立产业合作、技术合作、战略联盟以及社会关系与人际关系等实现积极互动、灵活弹性的网络治理机制。政府公共管理的重点在于强化组织间的协调与合作以使各种正式或非正式网络发挥最大的创新效力。联合治理也带来了政府职能与角色的转变，要求由传统的“行政”向“治理”转变、由行政导向的“管制”向社区和顾客导向的“服务”转变、由权威决策向协商与合作转变，政府官员也需要由传统的“官僚”转变为具有多重角色的“总管”，既要是组织整合者又要是领导型企业家，即要进行边界跨越服务又要进行联合建设[10]。Bryson、Crosby和Stone(2006)进一步将联合治理下的政府多重角色确立为联合发起人、联合执行者和拥护者、边界跨越者以及联合促进者[11]。
网络组织形态是联合治理的基础，同样也是联合治理的重要途径，因此，联合治理重点关注的是网络的联结结构[12]。由于创新系统具有多层次性，贯穿于国家、区域、产业部门以及各微观创新主体等宏观、中观和微观各个层面，创新的联合治理一般具有多维网络的特征。就创新政策的执行与协调来看，联合治理大致可以分为三个层面：一是政府层面，主要涉及政府管理机构的设置与制度性的变革；二是部门层面，包括各部门的职能分工、政策执行、日常决策等；三是执行机构层面，主要指政策的具体实施层面，受制度的约束但也具有实施的自主性和自治性[13]。高新区施行的是国务院所创建的一种特殊功能区管理体制，内涵上体现的是各相关职能部门对其的联合支持。高新区不仅是中央和地方政府联合推动高新技术产业创新发展的重要政策抓手，而且已经成为多部门、多机构联合促进创新的集成化支持平台和政策网络结点。而现实中，我国的国家高新区不是严格意义上的一级政府，其管理和行政主要在市政府授权的基础上协调相关部门来实现，因而高新区管理本身就是一种多部门的联合治理。经过20年的发展，高新区已完成了创新要素资源系统化配置和组织网络的体系化建设，高新区自身也已成为区域创新系统的核心中枢。高新区的管理具体表现为：动员、组织和连接各创新要素与创新主体，通过广泛的协调与联合弥补科技创新与产业经济的交接失衡、创新系统的缺失缺陷和协调失灵，推动各主体之间的协同创新和创新资源的优化整合。因而，高新区的联合治理网络层次更具有复杂性，包括与国家各部门之间的横向协调、国家各部门和市政府之间的纵向联合、与市各委办局的横向联合、与行政区的协调整合、与各个分园的联合协调以及与各个微观创新主体之间的联合等(见图1)。
图1 高新区联合治理的行动框架
首先，创新管理涉及教育、科技、经济、产业等多个政府部门，需要各相关部门的战略联合和政策协同才能有效保障和促进创新经济的良性运行和蓬勃发展。国家各级政府部门之间的联合与协调就成为创新联合治理最高层和最核心的构成部分，它是统筹与保障各层面创新联合行动的基础。对于高新区来说，如果不确立国家各部门对创新的共识，不解决好部门之间的职能协调，在当前我国职能垂直管理的体制下将很难在制度和政策创新方面取得实质性突破。我国高新区的创新和高新技术产业的高效发展主要得益于高层领导对其改革试验的全面支持，国务院不断批准各类创新政策与制度在高新区先行先试，各部委在推进和执行具体政策的过程中也形成了对高新区联合支持的格局。其次，地方政府是创新联合治理最重要的执行者，承担着纵向、横向以及网络建设与管理的关键任务。我国的国家高新区都是依托地方政府建设的，高新区的快速发展离不开所在地政府对相关职能部门的有效协调，通过给予充分授权、建立管理派出机构和“一站式”服务窗口高效集中和整合政府资源，快速推动高新区的建设与发展。而在实际发展过程中，除了协调各职能部门外，高新区的落地发展还必须解决区域内整合与区域间协调的现实问题，如区域内行政社会事务与经济发展职能的协调分工问题、产业功能区与城市功能区的协调发展问题、跨行政区分散布局的协调管理问题等，这都需要高新区积极探索有效的合作或管理模式来解决。再次，创新主体之间内在的联合创新需求是联合治理发展最根本的驱动力，其目标在于促进潜在合作需求者之间的对接和建立有利于创新合作的制度文化环境，形成有效整合利用创新资源的开放式创新网络。高新区最核心的职能就是服务和支持创新主体的发展，通过直接的创新服务和政策支持、公私部门的合作以及网络和平台的建立，实现区域创新系统的有序组织和有效融合。高新区通过建立各类服务主体嵌入到创新经济网络中，在与各创新主体的紧密互动中直接支持、引导和促进其发展，同时加强创新主体对政策过程的参与，在汇集和反馈创新主体需求的基础上推动相关政策的调整。
2 高新区多层次联合治理的实践
创新联合治理的多层次性导致了其形式的复杂性和多样性，针对不同的问题可能需要不同的联合与协调模式，不同的权力结构关系也需要与之相匹配的联合制度。从联合治理所涉及的相互业务来看，联合治理又可以分为系统规划的联合伙伴关系、行政事务的联合伙伴关系以及服务提供的联合伙伴关系[14]。按联合的紧密性和持续性分类，联合治理可以分为四类：一是间歇性协调，即不同组织针对一个目标进行政策和措施调整，合作承诺只是在一定范围内的；二是临时性工作任务，为了实现特定的目的而联合工作的形式，但资源的分享也是在有限范围内的；三是永久性或常规性协调，通过正规制度安排来保证多重组织对联合的常规参与和行动约束，比如会员制度、区域规划小组等；四是联盟和网络结构，指相互依赖的战略性行动，也是联系最紧密的联合治理形式[15]。按联合治理的网络结构分类，联合治理可以分为三类：一是自治理结构，通过常规会议或非正规的日常互动来制定决策；二是领导性组织，即由领导性组织来完成主要决策制定和协调工作；三是网络型行政组织，由一个独立性的组织来管理网络衔接事务[16]。
我国56个国家高新区有着各自不同的特色与发展路径，在发展过程中遇到过各种各样的管理协调问题，如部门之间政策矛盾与利益冲突、功能目标与责任考核的不统一、区域之间的竞争、创新发展与社会稳定之间的不平衡、创新系统的协调失灵等。针对不同的问题和具体的实际情况，各个高新区探索出了多样化的联合治理方式与方法，对于推进体制机制创新和促进创新发展有着重要的意义。下面将以前一部分的行动框架为基础，具体解析高新区不同层面创新联合治理的实践行动和政策措施。
2.1 国家各部门的联合支持
尽管我国高新区是由科技部门归口管理，但其发展离不开国家各个部门的共同支持。国家高新区是由国务院批准设立，并在国家各部委的联合支持下建立和发展起来的。国家高新区的战略设想最初源自于原国家科委与中国科学院等联合开展的“全国高技术开发区研究”，经过研究和探索，原国家科委、国家税务总局等相关部门制定了促进高新区发展的相关政策，最后由国务院批复建立国家高新技术产业开发区的同时给予相应的支持政策。国家科技部作为高新区的业务主管部门不仅根据新的发展需要先后提出“育苗造林”、“二次创业”、三类园区分类指导②、高新区评价、创新型产业集群等新的发展导向和战略行动，而且还积极联合原国家体改委、财政部、税务总局、商务部、证监会、工商行政管理局、教育部、中国科学院等相关部门推动高新区改革、高新技术企业认定、高技术产品出口基地建设、科技金融创新、技术转移、科技成果入股等政策与制度创新。在国家高新区的发展过程中，除了科技部之外，中央和国家各相关部委和机构(包括：发改委、商务部、教育部、农业部、工业与信息化部、国防科学技术工业委员会、中国科学院、中央组织部等相关部委)在项目、载体、特殊政策等方面都在不同程度上对高新区给予过功能性支持。在1988-2009年各项促进高新区发展的政策中，国家科技部单独发布政策文件18项，与各部委联合发布的政策文件多达39项[17]。可以说，目前各种横向制度和政策配置，实质上已经在现行垂直管理体制下显现出了相关部门共同助推高新区创新经济发展的格局。
尽管国家各部委对高新区的支持力度从未减弱，但各部委之间的协调只是间歇性和临时性的，缺乏长期、稳定的制度性协调机制，只有针对特定的问题和目标才会有联合行动和政策措施，这种合作承诺只在一定范围和一定时间内有效，而更主要的协调工作来自于各高新区分散化的游说和公关。从形式上看，目前各部委支持的创新载体、科技项目、产业基地、试点项目以及先行先试政策绝大部分都落在高新区，2010年全国77.5%的国家工程(技术)研究中心、48.9%的国家级孵化器、41%的国家高新技术企业等都在高新区内③。在当前各部委之间对高新区的支持缺乏一致性认同和常规性沟通协调的条件下，这样的结果显然不是得益于各部委的协同支持，而是各高新区从多方面努力争取的结果。一方面，高新区吸引聚集了大量优秀的创新载体和创新企业，使其在申报评选各部委的支持项目上具有明显的优势；另一方面，作为各个地方重点支持发展的区域，不仅省市的各种资源都在向其倾斜，而且地方领导也会通过加大地方配套支持、加强高层战略合作等为高新区争取国家各方面的支持。但这样的分散化协调使得国家层面对高新区的政策联动呈现零散性、片断化的特征，并给各个高新区带来了巨大的政策协调成本。近年来，高新区普遍采用了省部(市)共建和全面战略合作等方式，促进了国家级创新载体的落地，获得了相关部委对其发展建设的长期支持。比如，东莞高新区的省部共建留创园、无锡高新区和长沙高新区的省部市共建创新型园区、天津市与科技部共建的滨海高新区以及苏州、南京、佛山、东莞等高新区与中国科学院共建的育成中心、技术研究院、高新技术研发与产业化中心、产业化基地等。这种省市与部委共建的机制在一定程度上加强了高新区与部委的常规性协作，但它只局限于特定的任务目标，而且目前参与共建的部委还比较有限。
2009年，国务院批复建设中关村国家自主创新示范区，成立了由科技部等21个部委组成的中关村科技园区建设国家自主创新示范区部际协调小组，并且北京市与科技部、工业和信息化部、国家发展改革委、财政部、卫生部和教育部六部委开展部市会商机制，推动了科技、教育、财政、税务、工商、金融等部门在中关村联合开展先行先试改革。国家科技部、发改委、财政部、商务部、国家税务总局等相关部委联合发文支持中关村自主创新示范区股权激励、科技成果处置权和收益权、科研项目经费管理、高新技术企业认定等试点改革；中关村人才特区建设更是创下了16个中央国家机关联合发文的记录；同时，财政部、发改委、商务部和科技部四大部委联合推进中关村的现代服务业试点。2010年12月31日，“中关村科技创新和产业化促进中心”(简称首都创新资源平台)在北京成立，共有19个国家部委的37名司局级和处级干部参与平台工作，北京市25个委办局和区县的110名派驻人员到平台办公，实现了跨层级的联合审批，高效地落实了国务院同意的各项先行先试改革政策。自此，以中关村为代表，高新区首次建立起了部市联合促进创新发展的正式制度安排，以部际协调小组和部市会商机制建立起了常规的协调制度，通过首都资源创新平台建立起了一个共同参与的网络型组织链联合开展工作。
2.2 管委会层面的整合协调
1991年原国家科委和原国家体改委在联合发布的《关于深化高新技术产业开发区改革推进高新技术产业发展的决定》中提出了“各开发区要因地制宜地建立决策、管理机构，赋予相应的权限，代表当地政府行使行政职权，统一对内对外，集中有效地协调开发区发展中的重大问题，并在工商、税务、财政、金融、国际合作交流、外贸、进出口等方面形成配套、高效的服务功能，为企业提供综合服务。”
在此思想的指导下，为高效整合资源推进高新区开发建设、促进科技创新与高新技术产业发展，几乎所有的高新区都在有机整合各政府职能部门的基础上成立了作为政府派出机构的管委会，建立起了常规性的管理机构负责高新区的各项具体管理事务。二十余年的实践证明，这种以功能目标为基础整合各政府职能部门的高新区管委会体制是高新区发展取得巨大成就的重要制度性基础和保障。根据国家科技部2002年《关于国家高新技术产业开发区管理体制改革与创新的若干意见》的要求，各个地方落实了高新区在财政、土地、规划、劳动人事、外事和项目审批等方面的管理权限。很多地方将市级(甚至省级)的政府规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限充分授权给高新区管委会，市政府也给予高新区较为充裕的土地收入和财政收入留存，使其成为具有高度自主性的机构[18-19]，从而使其有能力制定和有效实施科学、合理的创新发展政策，并整合相关资源推进高新区的建设④。根据国家科技部火炬中心2009年的调查，有87.7%的高新区管理部门具有独立一级财政权限，57.9%的高新区具有项目审批权，31.6%的高新区能够自行收储和交易土地，40.3%的高新区具有规划建设管理权限，21.1%的高新区具有土地行政审批和证件发放权限。从实际发展经验看，获得了充分授权并拥有独立财政的高新区，因为能够更自主地根据需求配置支持政策、资源和服务，通常具有更大的发展活力和增长潜力。同时，高新区管委会为提升服务企业的效率，不断推进政府职能转变，绝大部分国家高新区都实现了“一栋楼办公、一个窗口对外、一条龙服务”的一站式高效管理模式，工商、发改、经贸、海关、税务、公安等部门直接进驻办公，实现了部门之间的并联审批，极大地降低了企业创立和发展的行政成本。
但高新区管委会只是政府委托授权的代理机构，并不具备法律意义的行政主体资格，这种常规性的代理行政和协调管理还需要进一步的制度保障。为解决管委会实际管理中面临的种种协调困难问题，高新区主要采取了两种方式来强化权力基础和协调能力：一是建立领导型组织，以领导权威强化其协调和整合资源的能力。进入21世纪，大部分高新区建立起了由市长或副市长挂帅以及科技、教育、发改、国土、高新区管委会、所在行政区等部门主要领导为成员的高新区领导小组⑤，负责高新区战略、规划、政策决策，协调各部门共同推进高新区的建设发展。很多地方都提升了高新区的行政级别，直接由市领导兼任高新区的书记或主任。在56个国家级高新区中，43个高新区管委会行政级别属于正或副地市级。上海张江、青岛、佛山、厦门、石家庄、兰州、济宁、福州等高新区管委会的主任或书记由主管副市长兼任，中关村、广州、西安、昆明等高新区管委会主任均是市委常委，宝鸡、长春、成都等高新区管委会主任同时还是市长助理。二是与行政区合并或建立新区，从一个机能不完全的“准政府”转变成为具有完全行政能力的“真政府”，以充分的自主管理和协调能力保障创新政策与战略的有效实施[20]。目前，中关村、吉林、大庆、株洲、常州、苏州、桂林、广州、南京、杭州、沈阳、乌鲁木齐等12个高新区与行政区合并，珠海高新区与唐家湾镇政府合并。一些地区则通过调整行政区划或建立“新区”直接将一定的区域划归高新区管理，使得高新区尽管不是名义上的行政区，但实际上完全享有行政区的各项职能，比如无锡、洛阳、苏州、长春、宝鸡等高新区。这种“行政区或准行政区”体制不仅直接解决了高新区与所在行政区相关职能和服务的协调问题，而且还强化了高新区政策自主性和政策执行力，更有利于高新区自发探索体制机制的创新。除了贯彻执行国家和省市的各项政策外，高新区还能够通过区政府制定地方性法规和相关政策来自主引导和推动区域创新发展，可以在强化上级政策效力的基础上给予更全方位的保障和支持。
2.3 一区多园的协调管理
由于经济、历史、制度等诸多方面的制约，高新区往往难以在成片的土地上发展，北京中关村、上海张江、武汉东湖、天津、大庆、广州、青岛、长春等数十个高新区在空间上都是呈现“一区多园”的格局。特别是最初的高新区大多选址在毗邻高校与科研院所的智力密集区，而随着城市的发展这些区域已经被包围在城市的中心内，几乎没有空间进一步开发利用，高新区的扩张不得不通过协调用地、援助开发、合作开发以及挂牌授权等多种形式在其他区域拓展，“一区多园”的开发建设模式对于解决高新区的规模化发展具有非常重要的意义。例如，北京中关村由最初的海淀园发展到现在的“一区十园”，发展空间从100平方公里扩大到了232.5平方公里，园区总收入翻了近1400倍，日前正酝酿进一步扩展为“一区十六园”，届时中关村的发展面积将达到480平方公里；上海张江扩至“一区十二园”后园区面积增加了230多平方公里，解决了其发展所面临的土地空间制约问题。同时，在实际建设过程中，很多地方采取“市区共建”的方式来发展高新区，基于经济增长和转型调整的发展需求，各个行政区乃至区县都有很高的积极性建设高新技术产业园区。为了统筹整合资源，市政府通常将各行政区自建的高新技术产业园区纳入国家高新区的序列进行统一管理，这也使高新区在形式上分散为不同的行政区。“一区多园”的发展模式极大地拓展了高新区的发展空间和资源，但也增加了管理和协调的难度。
各高新区根据自身“一区多园”的特征和不同的问题，探索出了不同的“一区多园”协调管理模式。一是协调型“大管委会”的统筹协调，如中关村、上海张江、佛山等高新区。各个分园均有自己的管委会或管理局，一般是其所在行政区的派出机构，他们具体承担各自园区的开发建设以及经济和行政管理事务职责，其财政、人事都是由各自行政区负责。为协调各个园区之间的发展，由市政府出面再成立一个“大管委会”作为市政府的派出机构，统筹规划协调各个园区的发展。“大管委会”就相当于一个网络型行政组织[16]，不仅组织管理各个分园，而且通过与相关部门的衔接协调创造支撑高新区发展的政策合力。这种模式要求“大管委会”具有较强的战略规划能力和有力的政策抓手。如中关村管委会不仅主导着高新区的政策制定，适时为中关村争取各种先行先试政策，而且还由市财政安排了7.5亿元中关村发展专项资金用于引导和促进各个园区的发展；2010年又将各园区开发公司整合建立中关村发展集团，统筹搭建基础设施建设的投融资平台，代表政府对重大项目进行股权投资，使中关村管委会有了更实际的资源整合抓手。但如果缺乏实质性的杠杆资源，“大管委会”则容易被架空。二是超级管委会的一体化发展，如长春高新区和成都高新区。与很多高新区不同，长春高新区的南区和北区(长东北核心区)不隶属于任何行政区，其开发建设和经营管理都是由长春高新区独立完成的，只是为了管理的方便，长春高新区分设了南区管委会和北区管委会，但分园管委会实质上只是大管委会的分支机构，不具有独立的财政和经济行政事务管理权限。在以上管理经验基础上，长春高新区又与德惠市合作共建长德新区，高新区全权负责长德新区的投资、开发建设、招商和管理，德惠市只承担拆迁和地区行政事务而不干预高新区的管理，双方在互利共赢的原则下进行税收分成。类似这样的合作园区在高新区也非常普遍，如苏州宿迁工业园区、广州生物岛等。三是主体园区的牵头管理，如广州高新区、青岛高新区、长沙高新区等。在这种体制下所谓的“大管委会”直接管辖园区，其主要精力是放在自己的园区建设和管理上，由于缺乏明确的管理职责和实质性的业务关联，对其他园区的协调目前仅仅局限于联络协调、信息综合统计、政策信息传达与通报等。
2.4 公私合作的联合创新
联合的公共管理具有多样化的形式，除了政府之间纵向与横向的联合外，还包括政府与其他公共或私营机构之间的联合[12]。Freeman(1997)认为，联合治理是一种公私互动的混合行政体制，政府通过公共服务的民营化、政府职能的对外承包、对私人自愿性规则和标准的认可等途径，使私人部门或非政府组织广泛地参与到公共职能中[21]。高新区更重要的管理创新在于，基于支持区域创新发展的需求开创了一种新型的公私合作的公共服务提供模式，使其成为创新机会的发现者、引领区域创新变革的企业家、创新活动的积极参与者和推动者、创新资源的组织者和整合者及创新网络的搭建者和媒介。
高新区管委会一般都下设一系列直属管理国有企业和事业单位，能够以市场或半市场的方式直接落实管委会的战略设想和政策意图，使之具有了能够实际推动和促进创新发展的具体“抓手”。不同于政府直接的政策干预，他们是在参与市场的过程中为创新型企业提供服务和支持，通过市场化的机制和利益纽带来解决发展过程中所面临的资源组织与协调问题。在市场化的创新服务主体尚未发育成熟之际，他们弥补了市场缺失问题；在市场调控配置资源失灵的时候，他们采取市场化的运行机制组织和动员资源支持企业创新发展；在创新系统协调失灵的时候，他们连接各分立的创新主体，并促进相互之间的互动合作。具体的表现形式体现在以下几个方面：一是以国有开发公司为基础，高效地解决了科技型企业发展的用地问题；二是以国有企业或事业单位性质的孵化器和创业服务中心为依托，为科技创业企业的初期发展提供了功能完善的办公场所和全方位的创业支持服务，并带动了市场化孵化器、加速器的建设和创新服务体系的发展；三是以国有创投和担保公司为杠杆，通过担保贷款、信用小额贷款、知识产权(质)抵押贷款、集合债券、种子投资和风险投资引导等多种方式解决了科技型中小企业融资难的问题，引导建立起了支持科技型企业从创业、成长到上市的金融服务体系；四是以各类专业的事业单位为支撑，为园区企业提供各类创新服务，如企业服务中心、国际合作促进中心、产业促进中心、人力资源服务中心、投资服务中心等。
高新区不断探索政策与服务模式的创新，通过联合共建、政府购买服务、搭建平台、运营补贴、风险补偿等多种方式调动各类企事业单位共同参与创新服务体系的建设。首先，各个高新区与大学、科研院所和各类科技服务型企业合作，共建了一批创新服务平台或机构，如开放实验室、产业技术研究院、技术转移中心、育成中心、合作研发中心等。这不仅强化了高新区的创新基础、完善了创新服务体系，而且构建了相互混合、互为你我的融合组织结构[22]，以新的创新组织模式有效地解决了创新供需交接失衡的问题。其次，搭建市场交易平台，与相关市场服务机构合作共同推进和促进创新市场的形成，如技术交易市场、非上市科技型企业的股权交易市场、科技型企业非标准产权交易市场等，完善创新价值链体系，加速创新价值的实现和有效重组。再次，推动创新网络组织的发展，支持组建各类产业联盟、创新联盟、孵化器联盟、风险投资联盟、创新驿站等网络组织，举办各类联谊会、交流会、对接会，加强创新主体之间的联系与互动，促进各主体之间的协同创新和创新资源的优化整合。高新区还积极推进信用体系建设、强化合作的制度基础和保障、加强非正规制度与文化建设以及促进广泛的政策参与等，整体营造鼓励创新者参与和适应于创新网络发展的区域制度与文化环境。
这种与微观创新主体的联合发展在很大程度上也推动了部门之间、区域之间政策协调与资源的整合。一方面，公私合作模式创造了行政协调之外的另一种协调模式，即市场协调，通过市场化的运作来实现资源的组织和配置，以合理的利益分享机制改进部门之间、区域之间的关系。如中关村发展集团的建设就是通过经济整合的方式协调解决了土地、项目等资源在各个园区间的合理化配置。另一方面，在高新区支持下建立的各类创新网络组织，其网络渗透到了各个部门领域和不同区域范围，因而可以在其运行发展过程中通过其网络治理机制促进相关部门和区域之间的协调[23-24]。此外，各创新主体的广泛参与在一定程度上也影响了传统的自上而下的政策决策体制，他们通过不同渠道的建言推动着各部门政策共同向支持创新的发展方向努力。
3 结论与建议
创新活动的广泛性以及其带来的社会组织结构的变化，决定了创新发展需要一种能够有效组织协调多部门共同努力和多主体共同参与的联合治理制度。我国高新区不仅是促进创新和高新技术产业发展的功能性载体，而且在当前我国条块分割的政府管理体制下，创建了创新导向下的多部门、多级政府、多重主体的联合工作平台。从建立派出机构、协调机构、领导小组、协调小组、会商制度、创新平台等常规性组织制度，到联合共建、与行政区合并、经济整合、联合协议等具体实施手段，高新区针对不同的矛盾与问题在实践中探索了多种形式的联合治理模式，在很大程度上推动了各部门之间围绕创新目标的协同政策创新与制度改革，有效地整合和协调相关资源支持了高新区的创新发展。但目前我国在国务院层面上对高新区发展一直缺乏统筹规划和制度性协调机制，高新区的分散化协调努力仍难以解决各个层面国家部门之间固有的政策矛盾和体制冲突。而且高新区管委会“政府”主体地位的缺失可能会产生“权威缺漏”问题[25]，难以切实保障联合治理的责任到位，因而在实际发展过程中往往存在授权难以落实、受行政区制约、功能管理目标弱化等问题。
基于创新经济发展的联合治理需求，并针对高新区目前管理体制所存在的问题，本文建议高新区未来管理体制创新的重点方向应该在以下几个方面。第一，在国务院下设直属的开发区管理中心来负责全国高新区与开发区的宏观管理，将高新区由科技部门归口管理上升为国务院直属管理，加强其对各部门的整合协调能力。第二，以促进创新为主线，系统推进科技、教育、产业、商务、金融、法律等各个相关部门的制度改革，解决各部门之间的制度不相容问题，协同推进创新发展。建立部际会商和沟通制度，针对高新区发展的重大问题，各部委共同商议创新战略行动和政策方案，对重点领域、重要区域和关键环节进行协同性的资源配置。第三，由国家立法明确高新区管委会的行政主体地位以及相关的责任和义务，保障高新区管理机构享有各项经济与社会事务授权，并对重要的创新支持制度与政策通过法律形式给予固化。第四，探索建立对重点高新区的国家直属管理制度，在与地方共建的基础上，由中央任命高新区主任和书记，并统筹协调各部门资源给予支持，保障高新区发展国家目标导向的实现。第五，深入发展与区域内的大学、科研机构的联合共建制度，大学、研究所领导进入高新区领导决策层，强化大学、研究所对高新区发展的创新支撑作用。
①比如，英国以“合作政府”取代过去的“竞争政府”模式、美国通过“市场责任机制”再造全面公私合作的政府、新西兰的政府企业化改革、荷兰的公共服务自主化组织经营等。
②三类园区指世界一流园区、创新型科技园区和创新型特色园区。
③根据科技部火炬中心和国家发改委的数据计算整理。
④也有少数高新区(如中关村、深圳、佛山)不具有直接的经济和行政管理职能而只负责政策、规划与综合协调工作。
⑤杨凌高新区管委会是省政府派出机构；武汉东湖高新区和杨凌高新区的领导小组均由省领导挂帅。
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