家庭承包责任制后的农地制度创新，本文主要内容关键词为：承包责任制论文,农地论文,制度创新论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农地制度安排：历史总结
强制性制度变迁曾经是中国农地制度安排的基本特征。
1979年前，中国农地制度安排经历了两次强制性制度变迁过程。从制度供给的行为主体──政府意愿判断，两次制度安排的初衷都在于提供一种过去制度安排下无法得到的利益。第一次制度安排的结果是将土地的地主所有变成农民所有，实现了土地的私有私营，第二次制度安排的结果则是将土地的农民所有变成了集体所有，实现了土地的公有公营。两次强制性制度变迁，就制度供给方式和制度供给初衷而言，都是为实现其政治支持最大化和社会产出最大化，并无本质的不同。然而，就制度本身形成的不同产权结构而言，却表现出大不同的制度绩效。
我们认为，人民公社制度供给，从一开始就表现出必然的制度缺陷。首先，制度供给的外生变量，决策者掌握的信息是扭曲的；其次，制度安排的成本被低估，社会提供的知识积累和公众态度被高估；再次，决策者过分相信自身的能力并对预期净利益期望过高。这可以从人民公社制度确立之日即开始显露其制度缺陷得以证实。人民公社是一种具有超前性的强制性制度安排。至于制度本身的效率低下和对农民利益的损害，却是制度内含规则的必然反馈。因此，改革人民公社制度安排的变迁需求是经常的也是强烈的。事实上，作为一种修正和抗争，哪怕在人民公社体制运行最鼎盛时期，出自于农民自发的需求诱致性制度变迁冲动也从未停止，1979年前五次“包产到户”的土地制度变迁实践①，实际上为发生于1979后的中国农村改革埋下了制度创新的伏笔。
二、家庭承包责任制：贡献与缺陷
家庭承包责任制作为一种制度创新，它最初并没有得到决策者的承认，甚至在最初阶段被认为是社会主义制度的反动。从制度安排的方式看，也不象过去制度变迁是由决策者强制推行自上而下的，而表现出明显的自发演进和自下而上的需求诱致性制度变迁特征。然而，这一制度变迁离不开决策者（政府）意愿的转变。政府在容忍一项制度创新或废止一项制度安排时，其态度转变无论如何是异常重要的。当决策者用于维持强制性制度安排的运作成本，特别是保障这种制度运作中各经济当事人提供的“义务”履行成本已高于单个经济当事人从这一制度安排中获取的私人收益总和，结果是生产力不发展和经济不增长，这构成了中央计划经济国家进行“改革”的制度创新运动的真实含义②。因此，唯有意识到决策者作为制度供给的方向、速度、形式和战略的主导力量的作用，才可以理解中国十年来市场化改革取向的本源。从这个意义上讲，中国农地制度创新提供了从供给主导性制度变迁向需求诱致性制度变迁的制度安排方式的经典之作。
家庭承包责任制作为一项制度创新有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业的产业特征的本质内在规定。就更直接的农业生产而言，家庭经营可以有效地克服其农业的外部性，增加努力供给程度以及将劳动的监督成本降低到零。其结果“一个在家庭责任制下的劳动者劳动激励最高，这不仅是因为他获得了他努力的边际报酬率的全部份额，而且还因为他节约了监督费用”③。因此，从制度供给的每一变量分析，差不多表现出正相关的绩效。其制度设计成本，是经济当事人需求诱致生成的，而且采取渐进式的区域推进方略，其实，在极贫困的状态下，任何微小的努力都可以表现出超过成本的效益；从现有的知识累积看，农业传统的家庭耕作方式以及多次“包产到户”的实践，使农民对家庭经营有着足够的认识，并表现出理性的“经济人”特征；至于公众态度，绝大多数的经济当事人对制度创新是衷心拥护的；唯一不确定的因素是来自上层决策者的预期净收益及意愿，但也很快通过制度创新的绩效得到修正。
农地制度创新对中国农业增长的贡献是巨大的。然而，作为一项制度创新，家庭承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。由于中国农地不仅要求其具备经济功能，更需要为经济当事人提供社会保障功能。作为变集体所有集体经营为集体所有家庭经营的土地制度安排，在土地使用和受益分配上不仅要实行好、坏、远、近地平均搭配，更一般的情形是由于社区内部人口增减和其他任何目标的变迁，甚至农业剩余产品的处置方式与产品市场和要素市场的开通程度，都会带给农户承包地块和数量面临重新调整的压力。制度本身在这里会不自觉地表现出如下的制度缺陷：一是农户对固定承包的土地地块长期预期不足。农地集体所有，家庭经营，但这个“集体”范围，既可以是静态时的社区全体成员，也可以是动态时包括尚未出生和娶嫁成员，对预期净收益的疑虑不能形成有效的投入和积累机制；二是在收入、预期、风险目标的制约下，无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。到1990年全国发生转包、转让土地的农户数占农户总数不到1%，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%；三是源于产权残缺影响，社区对土地的随意调整以及不得转让、不得继承、不得自由种植等限制，形成对土地制度创新立意的侵蚀。
家庭承包责任制表现的制度缺陷，主要源于外部因素对制度创新的侵蚀，但其影响却通过家庭承包制表现出来。1984-1990年，在畜牧、水产以及非农业稳定增长的同时，唯独以土地产出的粮食、棉花等出现持续徘徊的局面。特别是粮食在1984年取得历史最好水平之后，政府又主动废除了三十年对粮食等主要农产品的强制性统派购制度安排。但是恰好从这一年开始，粮食出现了连续四年的徘徊局面④。当然，通过家庭承包责任制表现的制度缺陷并不是没有影响的。这也是各级政府，甚至是社区都在寻觅新的制度变迁可能性的原因。甚至“重新集体化的呼声也在扩大经营规模的以获取规模报酬的幌子下出现。”⑤
发生于八十年代中期以来的农地制度变迁，恐怕更多地出于以下两点考虑：一是废除人民公社制度以后，社区一农户间的行政联系大不如前，而经济联系的“脐带”异常脆弱，社区的行政动员能力大为削弱，无论是完成上级任务，抑或是社区内公益事业，干部报酬等，都只能更多地依靠平等的契约关系与农民交往，强制性失去了基础，二是市场化的交换关系存在，农户与政府间不平等的交换利益冲突表面化，政府调控农业能力弱化等等。因此，寻求一种制度安排，既不损害家庭承包责任制的基础，又能实现决策者的意愿和预期净收益，就成为制度创新的楔点，起码在随后的政府主导性制度变迁中，深刻地表明了制度供给的原始动因。
其实，作为需求诱致制度安排的经典，家庭承包责任制一经确立，并不标志着中国农地制度创新的终结。中国经济的高速增长的区域发展的不平衡性，既需要坚持行之有效的基本制度安排，也需要根据比较发展优势和变化了的环境，在保持基本制度的稳定和比较优势之下，不断创造出新的制度供给。
三、制度创新：选择的三种类别
政府和社区之所以对家庭承包责任制以后的农地制度创新予以较强烈的关注，其基本动因一方面是由于原有的制度安排的绩效已不令人满意；另一方面，在基本农业政策上，还存在强制性占有农业剩余的制度──国家定购或合同定购都有强制性成分，政府和社区面对分散均田制经营，要么农民出于不能取得更多的土地收益而减少对土地的投入；要么“合法”地取得这种剩余成本太高。这都足以引发政府和社区产生制度调整的预期和总支。因此，从这个意义上讲，我们所谓的制度创新实际上都是在家庭承包责任制基础上的制度创新。至于制度选择和变迁方式，则主要决定于各种制约制度安排的变量因素和农民可以接受的程度。
中国经济客观上存在的区域差别和在农地经营上存在的资源、劳动力、资本、技术的比较优势不同，使不同农地制度创新和制度安排也表现出明显的区域差别。如“两田制”尽管在全国都有表现，但最多的制度安排却集中于中部地区；“规模经营”明显地在大城市郊区和沿每发达地区表现出较强烈的制度供给冲动；“四荒”使用权拍卖则主要发生于西部山区和发达地区。因此，本文例举“两田制”、“规模经营”以及“四荒”使用权拍卖三种在全国范围最多分布、影响最大的比较典型的制度创新类别，分析其制度创新起源、方式和制度绩效。
（一）两田制
由于中国农地既要提供经济发展的职能，又要提供社区成员生活保障的职能，家庭承包责任制一直面临平均地权与随人口增减派生的重新调整土地的压力。而且，长期存在的城乡、工农产品不平等交易，决定了土地收益，尤其是农业剩余在政府、社区和农户之间的不规则分享。如何“经济地”对剩余农产品进行控制以及调和社区利益矛盾，降低交易成本──既降低社区与农民打交道的成本，又降低政府与农民对话的成本，一直是个重要的问题。“两田制”表现出降低成本明显的优势。这种在坚持家庭承包责任制基本制度之下的土地制度创新，从1986年发生，已成为目前发生面最广的制度供给。农业部在全国抽样调查结果表明，1992年全国有170万个村组实行“两田制”，占总村社数的32.3%，比1990年增加50.8%万个。增长42.6%，实行“两田制”的耕地面积为5.9亿亩，比1992年增加0.4亿亩，增长7.3%。从区域分布看，“两田制”多发生于东、中部，而以中部地区增长最为明显。1992年与1990年相比，中部地区实行“两田制”的村组增长9.4%，耕地面积增长70.8%。中部地区又以粮棉主产区的增长最为迅速⑥。
“两田制”将按人均分配土地，改革为按人口平分口粮田，按劳动力分责任田的方式，将家庭承包责任制下的土地的经济发展和社会保障功能进行了分离。口粮田一般按人口进行平均分配，承担农村人口的基本口粮，提供社会保障；责任田则采取按人承包、按劳承包和招标承包方式，更为合理地配置资源。从制度设计动因看，政府和社区通过实行两田分离，引入竞争机制，使一部分土地资源相对集中，实行专业化、企业化经营。也有的在实际动作中，将“两田制”作为一种利益调整手段，即不改变土地承包经营现状。在承包期内，在农户承包的田块上划出“口粮田”和“责任田”，增人则增口粮田份额，减提留和合同定购任务；减人则减口粮田份额，并相应提高提留和合同定购任务，称之为“动帐不动地”。效果也不错。
检索“两田制”的制度创新，撇开个别地方强行将农民的承包田集中起来，以多收承包金为目的（即，除划给农民一部分口粮田外，将其余的土地全部高价招标或出租），使农民失去一半多的土地使用权外，“两田制”更多地表现出制度绩效远大于其制度缺陷。起码在“两田制”的始发地山东省平度市，制度创新的效果是明显的。平度市的“两田制”产生于1984年，其制度创新诱因是该市高戈庄在人民公社时期购置的两台联合机的技术上的不可分性；其制度安排的条件是社区领导人有足够的威信，使得作出制度安排时需与社区成员的对话和谈判费用大大降低。结果“两田制”自1987年在全市范围推开后，平度在家庭承包责任制基础上，围绕“两田制”的制度构思，重建了包括土地、管理、积累、服务、组织等一整套适应当地经济发展水平的农村基本制度。1991年与1987年相比，农业总产值增长129%，农村经济总收入增长90.6%，其中第一产业收入增长68.5%，粮总产量则增长17.8%，农民人均纯收入从732元增至1044元。而且，在“两田制”的推行中，集体作为土地所有权主体和农户作为土地使用权主体被同时推入市场，在土地有偿流转的动态过程中形成村、户两级资产的重新构造。由于市场竞争机制的引入，不仅国家对农业剩余的占有和社区的提留因“责任田”的设计得以解决；同时，土地分割细碎化问题也由于土地的集中调整得以解决。更值得提到的是，平度在实施“两田制”的制度安排中，全市260万亩土地，涉及1700个行政村和120万农业人口的土地调整，按机械、水利、植保等配套把耕地划方连片，最大的一块连片地，涉及8个村，竟无一人有异议。以“增量承包费”收益为基础建立的农民合作基金会，集聚资金以亿计，也没有侵犯农民权益的事发生。1987～1991年，村、户两级资产分别增长69.6%和153%。以至于被称之为“平度创造”。⑦充分证明“两田制”其制度绩效还是很明显的。
就更一般的情形而言，“两田制”的制度绩效表现在它既修正了原来制度安排的缺陷，又兼顾了农户、社区、政府三者的利益。对农户而言，“两田制”既保证了其社区内生存权利的平等，又可以根据自身意愿取得对责任田经营的权利和义务；对社区而言，责任田明码的承租费用，既使社区减少了为取得社区内各项开支和干部报酬与农户的“谈判”费用，又保障了上级各项任务完成相对更健康；对政府而言，“两田制”兼顾公平与效率原则，既实现了家庭经营制度的稳定，又可以相对容易地取得农业“剩余”的占有。从本质上讲，“两田制”的制度安排，其“口粮田”的设计满足了农民稳定占有土地的心理；而“责任田”的设计，则满足了政府和社区的利益，从而减少了在均田制度下的不确定性和多余的交易费用。从这个意义上讲，“两田制”的制度安排多少实现了“帕累托改进”。
（二）规模经营⑧
相对于“两田制”，规模经营更多地是供给主导性制度变迁的结果。其发生的区域分布多集中于大城市郊区和沿海发达地区，归纳一下规模经营制度安排的内涵和外延，大约有两种不同的类型：其一是以北京顺义为代表的，建立在集体农场基础之上的土地规模经营；其二是以江苏苏南和广东南海等地为代表的，建立在以种粮大户（家庭农场）基础之上的土地规模经营。这种类型稍需说明的是，以粮食生产为制度创新动因的规模经营近年来的广东南海却更多地表现在非粮食作物──如蔬菜、水果的规模经营上。
规模经营的制度创新，从一开始表现出强烈的政府意愿和其组织动员能力。以顺义县的规模经营发生、发展为例：1986年刚开始搞规模经营时，面临的主要问题是，一是非农产业发展，农业劳动力大量转移，土地经营兼业化，农民从土地经营中得到的收入不高，土地生产率也不理想。粮食年递增量由1978～1984年的6.4%下降到1984～1986年的1.2%。家庭承包责任制的制度激励减弱；二是多年来农田基本建设积累，农业投入形成的固定资产以及农业机械装备的不可分和其表现的外部性，相应地降低了实施规模经营的制度成本；三是非农业发展，社区集体经济力量雄厚，有较强的维持制度运行的能力；四是社区内部公众认识差异不明显，社区领导人的组织能力较强。最根本的问题是在均田制下的农户经营规模狭小，根本不能生产相应的规模效应，制度缺陷的放大将影响其制度绩效的表现。而在要素市场尚未建立，土地使用权流转缺乏市场的环境下，如何积聚土地规模，产生相应较高的土地生产率和劳动生产率，实际上很难依靠经济当事人自行作出决策。
事实上，规模经营的制度安排，撇开其政治目标不说，在制度安排的经济目标的预期上，经济当事人与政府决策者是不相一致的。政府决策者的预期净效益更多地集中于稳定农业、稳定粮食、稳定地掌握更多的农业“剩余”以及避免耕地撂荒，而经济当事人则更多地将预期寄托于在付出等量的努力后，能否得到等量的报酬。这种预期利益和制度目标的偏差，显然使规模经营的制度安排的约束条件远多于均田制和“两田制”的制度设计，因而制度变迁需求不大可能来自经济当事人自身，而只能来自于政府和社区在权衡制度安排的得失后进行的制度选择。因此，从克服制度缺陷的需求和降低制度变迁的交易成本两方面考虑，天然地决定了政府将是规模经营制度安排的理性供给者。
政府发动和推行是土地规模经营制度安排的基本特征，但制度变迁方式和制度安排的基础则可以是不相同的。北京顺义的基本做法是用行政的方式组建集体农场，变家庭经营为集体经营。主要有三种运作方式：其一是村办集体农场。由集体单一经营，集体农场经营面积占62.8%，劳均经营146亩；其二是以专业劳动力和一定规模的土地承包为基础，加上社会化服务，形成双层经营。这种方式经营的面积占28.8%，劳均经营36.7亩；其三是单一的家庭经营形式，承包面积占8.4%，平均面积8.9亩。⑨从形式看，集体农场居绝对地位。当然，集体农场的内涵和运行规则，已远不是人民公社制度下集体经营的制度规定，而更多地将个人努力与其报酬结合起来形成制度激励。此外，这两年顺义集体农场内部也开始引入企业化经营和股份使用制经营的改造，逐渐形成一种新的运行机制。
比较起北京顺义来，苏南和南海等地的土地规模经营的发动和推行，最明显的区别在于，土地规模经营主体是以家庭经营为基础的。有三种形式：即家庭农场（种田大户）、“两田制”集中责任田基础上形成的规模经营以及村办农场（农业车间）。尽量规模不一，但十分注意社区内农户的意愿和可接受程序，保持了家庭承包责任制的制度激励和经营自主的优越性。最近一两年来，随着社区经济实力的增强和社区组织动员能力的提高，特别是出于制度安排成本的考虑，在苏南村办农场的比重有不断上升的趋势。
反思这些年规模经营的制度安排，有一重要的动因不能不予以格外重视。就是政府要保证粮食生产的稳定增长，保持农业的持续发展，这不仅仅为制度安排的政治目标所决定，同时也为经济目标所决定。最主要的发展条件是社区大量以工补农，以工建农补贴。规模越大，补贴越多。农户扩大经营规模的着眼点，也是希望随规模经营的扩大，能带来更多的规模收入和劳动效率，同时也获得更多的规模补贴。
当然，坦率地讲，无论是顺义的规模经营，抑或是苏南和南海的规模经营的制度安排，在实践运作中都暴露了一些问题：一是相对于家庭经营，维系规模经营的各种补贴费用太高，规模经营实施的制度成本太高，社区不堪重负；其二是实行集体经营的农场内部，依然存在监督费用和分配不公的问题；其三是社区内成员天然地享有均等的土地使用权与土地集中过程中势必发生的利益调整冲突难以协调。因此，约束条件过多，制度运作成本太高，使土地规模经营难以有效生成维持农业、尤其是粮食生产自我运转的能力，这可能是规模经营最为明显的制度缺陷之一。
为了尽可能地使新的制度安排表现出更为好一些的绩效来，最近两年不同地区根据制度安排的各自约束条件，对制度安排进行了修正。从创新角度观察，可以归结为以下几方面的内容：其一是“反承包”。即农户在保留土地承包权的前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将土地反包给集体，集体将集中后的土地出租给种田大户或其它经营单位，形成规模经营，其二是“异地承包”。实行经营者与土地的双向选择，打破行政区域界限，鼓励外县、外省甚至外国的农户、企业到本社区承租土地，避免土地撂荒，也形成规模经营基础；其三是股份合作制。农户不经营土地，将承包权入股，年终享受分红，集体成立农业股份有限公司，公司与集体形成土地承包租佃关系，土地实行公司企业化的经营。
（三）“四荒”使用权拍卖⑩
“四荒”使用权拍卖作为一种制度创新，始发于经济当事人自发需求，并与包产到户最初的选择一样，表现出明显的需求诱致性制度变迁特征，以山西吕梁的实证为例，1982年以来，随着联产承包责任制的推行，吕梁地区一方面在耕地经营上实行了家庭承包责任制；一方面在“四荒”治理上，改变过去传统的整治方式，将集体大兵团作战治理“四荒”的方式改革为“户包治理小流域”的方式，取得了初步效果。但是，由于“四荒”资源作为“没有围墙的工厂”，在资源利用，产权保护上存在极度外部性，而且，由于治理开发“四荒”所需投入远大于耕地，效应滞后期也更长，经济当事人也需要更多地具备超乎一般农户的胆略。户包治理小流域，更多地只是移植了耕地经营的承包机制，产权关系不明确带来的弊端很明显。包而不治，治而不管，短期行为普遍存在。究其原因，从表象上看，户包治理小流域做到了责权利和治用管的统一，是对集体治理和集体经营的一大突破。但是，土地制度建设中遗留的问题和土地过多调整，深刻地影响到农民对“四荒”的治理行为。单纯的承包关系，给农民的经营权利很不完整。
实质性的问题表现在：其一，一个“包”字解决不了农户承包“四荒”的稳定感和权属感，而这种稳定感和权属感对于需要大量投入、长期开发和艰苦治理才能见到成效的“四荒”治理来说显得尤为重要。十年是十年的打算，百年是百年的安排。在农民看来，无论是包产到户，还是延长承包期，终究还是一个“包”字。“包”毕竟意味着是别人的东西，不是自己的，而且是无偿承包。“既然政府今天可以无偿承包给我治理，明天也可无偿地调整给别人耕种”。农民这种简单而实际的心理状态道出了他们有一个真实愿望：他们想要的不是承包土地，而是一定意义上的“占有”土地，对土地要有一种长期稳定的权属感。这个问题不解决，农民对治理“四荒”的积极性就不可能真正调动起来。其二，不少地方客观上存在着频繁调整承包耕地的情况，有的甚至随意毁约，哄抢果实，毁林毁草，承包户的权益得不到保护。在土地产权关系不明晰，不真正赋予农民对土地一定意义上的“占有”权的情况下，这些问题极易发生，而且发生后很难解决。1992年吕梁地区在抽样调查农民包而不治的原因时发现：由于承包经营权经常处于变动状态，30%的农民因此放弃治理；由于不能取得完全的经营自主权和直接收益权，45%的农户因此不愿治理，结果这些年来全地区参加治理“四荒”的农户仅占总农户的8%。其三，由于土地流转机制没有形成“四荒”的开发治理始终局限于社区成员内部，限制了生产要素在更大范围的流动和优化组合。
事实上，作为需求诱致性的制度创新，改革的探索早在十年前就在吕梁地区部分农村悄悄发生了。1983年，柳林县中恒村马有才以1750元买下了本村157亩“四荒”的使用权，十年间不仅全部得以治理，而且每年收入上万元；1988年临县曲峪乡以拍卖形式转让百亩以上的流域108条，面积3.2万亩，占到全乡“四荒”的91.7%，当年就投入治理。到1992年，累计投资12万元，投工60多万个，栽植枣树22万株，用材林3万株，5年的治理成果超过了解放以来40多年治理成果的总和。
从“承包”到“拍卖”，实现了土地制度新的跨越，在所有权不变的情况下，将土地使用权长期拍卖给农民，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。农民说：“自己掏钱买下来的才保险，才牢靠”，“花钱买了个放心”。因而就舍得投工投资，搞长远性开发治理并实行精细管理。1992年邓小平同志南巡讲话以后，吕梁地委、行署抓住机遇，从“三个有利于”标准出发，高度评价并充分肯定了拍卖“四荒”使用权的做法，及时制定了《关于拍卖荒山、荒坡、荒沟、荒滩使用权，加速小流域治理的意见》，对拍卖“四荒”使用权作出明确规定；谁购买、谁治理、谁受益，拍卖期限50-100年，可继承、可转让。在更大范围内拉开了拍卖“四荒”使用权的序幕，在中国农村开了拍卖“四荒”的先河。到1993年，吕梁地区470万亩“四荒”中，已经拍卖145.9万亩，其中已经治理的有74.6万亩。
“四荒”拍卖之所以在很短的时间里表现出明显的制度绩效，突出的创新意义表现在其购荒形式和“拍卖”方式两个方面。在购荒形式上，一是打破了行政区划界限，允许面向社会拍卖“四荒”使用权；二是打破了所有制界限，允许不同经济主体购买“四荒”地使用权；三是打破承包期限，允许延长到100年不变；四是保障购荒者的权益，开发治理允许继承、转让、抵押，在“有治理能力的独户、联户、国家机关干部职工以及集体单位，无论是本地和外地的都可购买‘四荒’使用权”的政策下，出现了多种购荒形式。①独户购买，综合开发，这是“四荒”拍卖的主要形式。独户购买，面积不大，投资不多，农户可以根据家庭劳动力、资金情况确定购买面积，治理开发方便灵活，效益显著，利益关系明确。②联合购买，联合治理。由区域内农户自愿组合，形成联劳、联技术、联产的利益共同体。组合户数多在2-3户，购买规模多在500亩以上，这种形式有效地弥补独户购买在资金、劳动力、技术上的缺陷，又可以发挥各自优势，形成规模效益。③集体治理，分户购买，对面积较大或环境条件差，近期效果不明显，单门独户难以治理的“四荒”，不少地方采取集体筹措资金，或组织劳动积累先统一初步治理，然后分户购买开发。这种形式多发生在要么集体经济实力较强的村，要么较贫困的村两类社区。④机关团体、企事业单位购买。这主要发生在一些“四荒”面积大，治理难度高，所需要资金、劳动力、技术投入多的地方。
在拍卖方式上，吕梁地区一开始就在“四荒”使用权的有偿转让和制度建设中，引入市场机制和竞争机制。实行“民主定标，公开投标，契约稳权”的办法，将“四荒”使用权拍卖期间的经营、收益、处置权完全赋予经济当事人。并根据不同情况，运用多种方式实施拍卖。一是竞标拍卖。即由拍卖“四荒”领导小组或由乡村干部、村民组成评估组对“四荒’评定标底，并予公布，让村民讨论酝酿，然后在村民大会上展开竞标，高者中标，同时履行经济、法律手续。二是招标拍卖。由社区根据“四荒”面积、治理难易程度、拍卖期限和预期收益定出拍卖价，本着先区域内、后区域外的原则向社会公开招标。三是协商拍卖。即对比较难以治理的区域以前以承包方式已初步治理“四荒”的农户，采取自愿的方式变“承包”为拍卖，并由村里与购荒户或承包户协商定价的方式实施拍卖。
至于“四荒”拍卖价格，从吕梁地区实践的情况看高低不一，高的每亩可上百元，低的每亩几元。拍卖金的收取，一次付清给予一定优惠，也可几次付清。对拍卖后“四荒”的治理，要求则是严格的，并实行抵押金制度。由买卖双方签订“四荒”治理契约，并经公证部门公证，具有法律效应，中标不买或不按契约要求在规定年限治理，则将押金变成罚金，并收回使用权。
尽管“四荒”使用权拍卖的制度创新，从最初自下而上的需求诱致性制度变迁演变为自上而下的由政府提供制度安排，并在更大范围内实施的时间并不长，而且，作为新的制度安排“四荒”使用权拍卖还遗留了许多问题需要进一步研究。但是，创新表明出的制度绩效和制度扩张效应却是非常明显的。一是较长时期的“四荒”使用权，大大增加了经济当事人的预期，改革被认为是长期的，而非暂时的，经济当事人确信他们能够享用激励产生的努力报酬，多年来围绕我们的农户经营短期化行为，在“四荒”开发治理上荡尽无存。土地利用的长期行为为制度安排稳定写下了最好的注脚；二是较完整的产权界定，使经济当事人替代政府成为开发治理的投资主体；三是在耕地上难以实施的规模经营，在“四荒”使用权拍卖后不推自开；四是“四荒”使用权拍卖使闲置的自然资源和劳动力资源得以双重利用，为贫困山区农民脱贫致富找到了最佳的结合点。
“四荒”使用权拍卖制度创新，尽管表现在对非耕地资源的开发利用上。但是，由于制度内含规则的绩效远大于其可能的缺陷，因而对农地制度创新的启迪是多方面的：一是以“四荒”使用权为契机，发动对农地制度的深刻变革。吕梁地区大胆地将“四荒”拍卖的基本经验引入耕地制度改革中。他们以延长耕地使用权和明晰产权为核心，按照保护所有权、稳定使用权、放活经营权的基本思路，实行长期的“增人不增地、减人不减地”政策，赋予农民更完整的土地使用权和足够的使用期限，从根本上杜绝了土地频繁调整可能带来的种种弊端和可能出现的腐败现象；其二是由于“四荒”的拍卖从思想发动、政策制度到公平竞争，乃至中标后进行治理开发，整个过程充满了竞争和挑战，在引导农民走向市场经济的进程中大大地向前迈进了一步；其三是在农村最基本的生产资料－－土地走向市场的影响下，诱发或加快了农村其他生产要素，如技术、劳动力、资金等走向市场，并以土地作为载体，带动其他生产要素合理流动和科学本国，使这些地区农村经济萌发出新的生产点，真正体现了把市场作为配置生产资源的基本要素这一原则。四是促进了农村股份合作经济的新发展，在开发“四荒”这一共同目标的驱动下，农民、城镇居民、企业实体以及各种社会团体以各种方式介入，形成各具特色的股份使用制经济组织。
四、进一步的分析
两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖三种制度创新，代表了现阶段中国农地制度创新的基本方向。那么，不同的制度安排都表现出怎样的预期效益，这些制度是否是理性的安排呢？
对两田制这种继均田承包后覆盖面最大的制度安排分析，如果撇开平度两田制制度创新的一整套制度建设规范和社区强有力的组织动员能力，就更具普遍性的制度发生而言，这种制度希望获取的预期净效益，显然一方面要考虑到社区成员在获取土地使用权的天然均等权利，确保社区成员的生存保障，实际上这也是社区干部减少交易费用的明智之举；另一方面如何分配超出生存保障的农业“剩余”如何更为有效率地配置社区内的资源。这是社区在设计制度和进行制度创新中绕不开的基本问题。如何兼顾“公平与效率”，社区表现出远比经济当事人和政府强烈得多的制度需求和制度供给意愿。至于制度变迁过程中，客观上要求兼顾政府、社区、农户三方利益，通过两田制的制度安排，“口粮田”毫无保留地承袭“耕者有其田”的原则，“责任田”则更注意平均优先让位于效率优先，着眼于发挥资源配置效率。由于两田制内含规则决定的制度设计，实际上是社区最为经济地获取预算净效益的一种制度安排。当然，如何在两田制的基础上，尤其是在“责任田”的安排中，促进资源流转，使资源配置更为合理，并注意形成规模经营，可能是两田制制度变迁中应予以注意的重要问题。当然，不考虑约束条件的制约，纯粹以更多的获取“承包费”和掌握更多可供社区干部配置资源，强制性地除给农民划拔一部分口粮田外，其余土地高价招标或出租的行为，是应当注意的。
规模经营的发生更多地出现在人地资源环境最不宽松的大中城市郊区和沿海发达地区，而且，无一例外地是由政府作出制度供给决策的，这显然带有深刻的制度背景。改革十多年来，发达地区经济总量迅速膨胀的同时，却出现了一方面是非常发达的非农产业；一方面是备受冷遇的农业，尤其是粮食产业。一方面是耕地资源的高度稀缺；一方面是耕地撂荒现象日趋严重(11)。巨大的工农产业收入差距，使人们提供努力和努力的回报不一致，不仅使承包制的制度缺陷表现明显，而且，任何的制度创新都会因约束条件的苟刻而使其制度绩效黯然失色。如何稳定农业，稳定粮食产业，避免耕地的撂荒，就成为发达地区制度安排最大的预期。因此，与其认为规模经营产生于政府的主动供给行为，莫若认为这种制度选择更多地带有被动的意味，也就难怪自规模经营产生的那天起，围绕其制度选择方式，制度和动作载体的争论就一直未有停息。当然，经过若干年的磨合，政府行为的规范表现出理性的选择。尤其是东南沿海的规模经济制度安排，的确表现出比均田制与两田制的制度设计更有利于稳定农业、稳定粮食产业的制度绩效。而且这类地区规模经营的制度安排是建立在家庭承包责任制基础之上的，是一种规模的数量扩张。它保持了家庭自主经营的优越性，同时辅以社区以工建农、以工补农政策。重要的是自愿原则始终是制度推行的先决条件。其实，规模经营制度安排深刻表明：经济发达地区，尤其是非农产业发达的社区，实施规模经营的结果，农户向社区转移了“弱质产业”；反之，社区则替代政府承担了更多的区域农业支持。仅此而言，规模经营就是经济发达地区理性的制度安排。
“四荒”使用权拍卖，制度设计要考虑到非耕地资源的基本特点：一是非要比较大的劳动，资金投入不可；二是外部性很强，而克服外部性最便捷的方式就是界定产权。因此，“四荒”使用权拍卖制度的要点：一是提供足够长的制度时限；二是提供相对于耕地资源更完整的产权边界和尽可能大的预期净收益。因为“四荒”使用权拍卖的制度设计，经济当事人一次性买断“四荒”的使用权，可以转让、出租、继承、抵押，产权是完整的，同时，足够长的出让期限，经济当事人的努力将通过反复的收益得以回报。加上实施制度创新的外部环境宽松，“四荒”作为非耕地资源既不承担需要向国家提供农业“剩余”的义务，也不受或很少受为农民提供生活保障的约束。制度安排成本最低，风险最小。最重要的是在“四荒”使用权拍卖后的期限内是一种“买断”性质，经济当事人对其有完整意义上的占有处置权利，社区则只保留有对其的名义所有权。此外，一次性收取“拍买金”后，给农民“土地回家”的感觉，经济当事人成为“四荒”治理当然的投入主体。客观地讲，这种制度创新不仅使多年闲置的资源得以利用，而且政府、社区、农民三方都获益，制度绩效明显。当然，由于“四荒”使用权拍卖是一次性“买断”，长久性开发受益，有几个问题应予以足够的关注：其一要确保社区内农民参与拍卖的广泛性、群众性，在考虑效率优先原则的同时，注意社区成员的平等权利；其二除去最直接的生产经营过程，社区和政府在技术指导、市场信息、产品的加工销售以及治理开发的规划设计上，应提供多方面的服务，其三要从法律上严格“四荒”使用权的产权界定。
当然，现阶段在农地制度创新中，无论是需求诱致性的制度变迁，抑或是供给主导性的制度变迁，制度供给决策者对制度约束变量的认识比过去要深刻的多。不仅仅要考虑到制度的预期收益诱导，也受到制度创新的成本约束。就此而言，无论是政府或是社区提供的制度安排，都应当是一种理性的选择。尤其是在市场经济充分发育的前提下，由政府提供的制度安排，要实现预期净收益最大化，必须付出比需求诱致性更为高昂的成本。因此，经过试验，再行推广的方式，恐怕于效率最佳、费用最省两方面都是一种经济的方式。1987年后中国政府在全国不同地区陆续建设的包括平度的两田制，苏南的规模经营以及湖南怀化的山地流转的制度创新试验区，研究制度安排中存在的问题，提供更一步改革的理论和经验储备。采取这种制度供给方式，比较明显的功利之处就在于降低政府因知识的不完全性而产生失误的可能性，有助于消除阻碍制度创新的若干要素。从而借助政府力量启动改革以及由于试点范围的局限，降低政府承担的改革风险(12)。政府行为理性化的转变显然是值得推崇的。
五、简要的说明与结论
运用制度经济学的理论来分析中国农地制度变迁的历史与现实，在现阶段还是较艰难的尝试。我们在分析过程中，既感到中国社会、经济、文化和自然形成的差异对农地制度安排的影响是如此之大，以至于国民经济在任一部门都难象农业一样，既为制度经济学在中国的应用，提供如此丰富的实证材料，也为中国农地制度创新过程中，如何“摆平”诸多的变量约束颇感踌躇。同时也深深地感受到：纯粹的制度经济学与东方社会，尤其是与东方社会的意识形态的“磨合”将是漫长的，所以很难用规范的制度经济学语言来界定不断发展中的中国农地制度变迁过程。需求诱致性变迁无疑是更具市场化特征的，但供给主导性的制度变迁在特定的背景下，同样也表现出明显的制度绩效。中国农地制度本身揭示的经济学问题是如此博大，匆忙中得出的结论可能会失之浅显。但是，制度安排中解决的问题，存在的问题和可能出现的问题，又催动我们得出哪怕是粗糙的结论。
1.中国是富有由政府提供制度安排传统的国家。然而，中国农地制度创新和中国农村改革却是源于需求诱致性的制度变迁过程。迄今为止，均田制、两田制、“四荒”使用权拍卖，甚至规模经营的最初制度设计，都可以从自下而上的需求诱致找到制度供给的痕迹。但是，如果缺乏政府的意愿和能力，离开政府的倡导和推动，哪怕仅仅是默许，制度创新在更大范围的推行都是不可想像的。因此，制度变迁方式的选择，制度供给的主体的选择，理性的考虑应更多的集中于制度安排的绩效最大，或费用最低，至于采用什么样的形式，倒是次之的问题。
2.家庭承包责任制作为重大的制度创新，在运行过程中逐渐显露的制度缺陷，其实是可以更多地归结于制度以外的经济变量约束。就其本质而言，家庭承包责任制表现的制度绩效是很难估量的，以至于在相当长的时期内，它仍是大多数农地制度创新的基础。作为一种制度载体，你可以改变家庭经营的规模，但不可以改革家庭经营的内核──充分的激励和无需监督。任何农地制度所谓的创新，一定不要试图改变家庭经营的基础，这实际上在多次农地制度安排的不断试错中得以证实。
3.政府如何在制度安排中更理性一些，制度供给和制度需求的目标一致，应当是制度创新的重要原则。过去失败的制度安排（人民公社制度）与现实中成功的制度安排（家庭承包责任制）都证明仅有制度供给者单方面的能力和意愿还不够，还必须考虑到新制度的设计成本、现有的知识积累、宪法秩序、传统道德规范以及公众意志的态度等众多变量。在设法使制度安排的预期净效益更大的前提下，甚至决策者的妥协也不失为明智之举。经济学很容易证实：“评价效率的唯一指标是同意的一致性。”“至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效用要低。”(13)当然，在具有明显外部性的领域，政府单方面的行为其实也是很有效率的，例如在农业的基本建设和农业科研中，政府无须通过谈判来取得采取行动的主动性和可能性。
4.本文的讨论更多地集中于对中国农地制度变迁的证实。其实，中国农地制度变迁承担了太多它不应负荷的压力，这使得任何一项农地制度创新的设计和安排，首先要考虑的竟不是制度本身决定的绩效，甚至不是经济问题，而更多地与农业以外的社会经济发展对农业苛刻的要求，与太多的政治目标相联系，这就难怪制度创新总会遇到绕不开的怪圈，遇到太多的制度约束条件。因此，要实现制度安排更大的预期净效益，避免制度变迁方式与制度选择目标的冲突，恐怕要待较彻底地清除了目前赋予农地太多的“义务”以及工业对农业“剩余”太多的占有以后，最终寄希望于中国城乡、工农之间二元经济的消失。非此，迄今的农地制度安排都只不过留下制度“调整”的痕迹，而不是真正意义上的创新。
注释：
① 五次“包产到户”实践先后发生于：1956年浙江永嘉、瑞安、四川江津，山西榆次，安徽凤阳；1959年的河南新乡；1960年的四川、安徽、广西，1964年的云南、贵州，以及1970年的福建、江西、广东等。
② 参见张军：《中央计划经济下的产权和制度变迁理论》，《经济研究》1993年第5期。
③ 林毅夫著：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1992年4月第1版，第55页。
④ 应当注意到，废除统派购制度后，仍实行对粮食等主要农产品的合同定购，并与市场价格并行，形成“双轨制”价格体系，粮食合同价仍偏低，这与同样是土地产出品，但价格完全由市场决定的经济作物──水果、瓜类等的高速增长形成鲜明对比。
⑤ 林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1992年4月第1版，第82页。
⑥ 农业部课题组：《1992，中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，《农村经济文稿》1993年第9期。
⑦ 参见温铁军：《“平度创造”引发的理论探讨》，《农村经济文稿》1992年第7期。
⑧ “规模经营”本身不是准确的经济语言，用“规模经济”的表述更合经济学的规范，但这已超越本文的范围。
⑨ 《农民日报》1994年1月19日。
⑩ “四荒”即“荒山、荒坡、荒滩、荒沟”。有的地方因非耕地资源的类别不一，将“荒水、荒沙”等也包括在内，叫“五荒”、“六荒”等。本文的分析限于笔者对山西吕梁地区调查的实证材料。
(11) 农业部1984年初调查，浙江省2500万亩耕地中，1993年冬季撂荒200万亩；1994年春季撂荒700多万亩，占耕地面积28%；山东四县市调查，明撂荒山只占耕地的1.4%。暗撂荒的则占20%以上。
(12) 杨瑞龙:《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》，《经济研究》1994年第5期。
(13) 盛洪：《市场化的条件、限度和形式》，《经济研究》1992年第11期。
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