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［中图分类号］F062.6 ［文献标志码］A ［文章编号］1000-8284(2010)12-0128-03
公益广告，在美国称为“公共服务广告”(Public Service Advertising)，“旨在增进一般公众对很多突出社会问题的了解与认知，影响他们对这些问题的看法与观点，改变他们的行为和做法，更有效地促进社会问题的解决与缓解。”
在日本，公益广告称为“公共广告”。在其《广告词典》中定义为：“企业或者团体表示它对社会的功能和责任，表明自己追求的不仅仅是从商业经济中的获利，而是参与如何解决社会及环境问题，向受众人群解释这一意图的广告。”[1]
一、我国公益广告的现状
我们国家公益广告起步较晚，比日本晚了15年，比美国晚了约50年。与其他国家相比，最初我国公益广告的制作带有一定的政府主导性质，表现在除了一般的健康、道德、交通安全等主题外，每年政府主导针对当时的社会热点问题、国计民生问题展开主题宣传活动。后来公益广告的主题开始有了突破，公益广告涉及的主题伴随着社会的发展而逐渐丰富。我国目前现实问题是在广告媒体，如电视媒体、报纸杂志中能看到的公益广告数量非常有限。而伴随着这个阶段的是我国企业的蓬勃发展，很多企业以牺牲资源来换取自身企业高效快速增长。
现在随着企业规模的进一步扩大，很多企业开始意识到，发展公益广告对改善企业的形象是非常重要的，我们即将迎来一个公益广告发展的新阶段。但是与国外非商业性的公益广告相比，我国公益广告的发展，仍然没有形成良性的发展模式，受政府及媒体的限制还很强。我国的公益广告还不够受重视，公益广告监管的组织机构和广告运行模式，都没有明确地形成。总之，目前我国公益广告还处于一个相对比较落后的状态，主要表现在：一是大众及消费者对于公益广告的意义认识不够；二是公益广告在我国还没有形成完整、稳定的运行机制。
我国政府在媒体上一直处在一个主导地位，对我国的广告特别是公益广告一直处在强制指派的境地，公益广告在我国是作为一种政府指令性的行为来执行，国家在这方面还制定出了一系列推动公益广告发展的政策、法规措施来约束公益广告的发展。连续多年的主题公益广告月活动，都是自上而下以政府工作报告、政府文件等形式下发，层层机构抓落实，带有非常浓重的行政指令色彩。政府倡导及管理的公益广告活动这一行为“在很大程度上还是具有计划经济时代的痕迹，从长远来，这一做法弊多利少，难以为继”[2]。政府所处在的这一主导地位，使公益广告活动中的其他参与者无法明确其职，对这种义务性的参与意识淡漠，把它看做一种负担，没有任何商业及经济利益作用，容易出现敷衍了事的现象。我国公益广告传播目前还是在一个较低水平上运作，这就是说在我国的公益广告事业上，指令性多于自发性，盲目性大于计划性，精品不多，因而传播效果和影响不大。在我国公益广告发展过程中暴露出的诸多问题中，最突出的就是因缺乏良好的运行机制与行之有效的营销手段，使公益广告未能形成更为广泛的社会影响力。因此，在我国建立公益广告的长效运行机制就显得异常重要和关键。
二、外国公益广告的运行机制
美国公民的公益意识比较成熟，因此，公益广告的发展是由社会各方共同推动的。美国是现代意义上公益广告的发源地。1942年太平洋战争爆发后，美国的企业建立了战时广告理事会。仅仅是动员战时债券，企业捐赠的广告时间和版面相当于3.5亿美元。战后，美国广告理事会成立。美国的公益广告事业是世界上最繁荣的，其题材内容涉及面非常广，并且颇有成效，已形成了一套使公益广告活动得以持久发展的运作机制。
美国的公益广告称作：Public Service Advertising，其含义是“旨在增进一般公众对突出社会问题的了解，影响他们对这些问题的看法和态度，改变他们的行为和做法，从而促进社会问题的解决或者缓解。”[3]美国的广告理事会是美国专门的公益广告服务组织机构，组成该理事会的成员都是来自广告界的专业志愿者，他们协助广告理事会从事专业活动。
自1942年开始，广告理事会开始积极为美国公众提供公益广告服务，广告委员会主要发布社会性公益广告，广告活动主题涉及美国社会最为迫切、人们最为关注的问题，在提高儿童生活质量、保护健康、教育事业、环境保护等方面作出卓著的贡献。该机构不属于政府部门，而是私营的、非营利团体，它独立于政治体制之外，而且在筹划公益广告活动时，不受政府观点的左右。广告委员会的广告活动资金大多来自募集和各种基金会的捐助，一旦确定了广告活动的主题，广告委员会的职业工作人员就会与成百上千的志愿者们一起制作广告，一些顶尖的广告公司也会加盟进行广告创意，大公司的市场营销人员也同样会给予协助。最后，媒体捐献广告时间和广告版面。广告理事会并不直接资助公益广告，而是配合公益广告的资助者，用合理的价格制作高质量的公益广告作品，争取大众媒介的广泛支持，保证这些作品能够及时向社会公众传播。
另外，美国联邦政府是很多公益广告的发起者和资助者，并制定有关的公益广告政策，这是美国公益广告得以持续发展的重要原因。
日本是会员制。自20世纪70年代中期，日本由广告公司和著名企业组成了公益广告委员会，它虽然是仿照美国AC组建的，但同时结合本国的实际情况，形成以企业为主导，以社会大众为辅助力量的特点。日本公益广告机构的前身成立于1971年的“关西公共广告机构”。在1974年，通过许可，成立了全国性的公益广告机构——日本公益广告机构。该委员会每年都会评选最佳公益广告，呼吁“企业的广告费投入、媒体的时间版面都要给予公益广告一定的比例。”[4]日本的AC主要是由企业界人士倡议和推动的，由广告公司、媒体、制作公司以及企业等组成。其费用完全来自会员的会费及赞助，并不接受政府的资金援助。企业负责广告制作、流通、服务的资金和信息，会员广告公司和制作公司承担广告创意和制作费用，由会员媒体免费提供版面和时段刊播。
日本公益广告每年都会有一定的主题，结合当年社会的热点问题，系统性地进行公益广告的制作和发布。如日本松下电器公司做公益广告的费用远远大于商业广告，松下电器的名字和形象也随着公益广告画面产生的视觉冲击和影响而名扬天下。值得注意的是，日本AC虽然是三方联合协作，但是企业仍然是主导地位，在成立和发展的过程中，一直自觉主动地处于领导地位。这充分反映了日本企业强烈的社会责任感，完全是一种为社会公共服务的目的。日本的公益广告虽然完全是由企业出资赞助的，但是在公益广告的广泛投放过程中，不能出现企业的标识，并不能得到什么直接的回报，但是，很多企业都设有策划企业的公益广告以及公益活动的科室。“这也是日本公益力量能够逐渐被大众认知的重要因素。”[5]
日本公益广告的播出是完全免费的，它由AC和媒体协商安排播出，也是由于这个原因，日本的公益广告播出的时段和次数得不到有效的控制，从而在一定程度上影响了广告的效果。但日本对公益广告的评审却是相当严格的，这也是为什么它们的公益广告频频在各大国际广告奖摘得席位的重要原因。他们认为公益广告应该关系国计民生，应有独特的自主性及社会性，不应该依赖特定的党派、宗教及企业。因此，公益广告需要能对社会具有一定的启示作用。
当然，美日国家的公益广告发展及其传播活动，能给我们一定的启示与借鉴，有助于我们对公益广告更多、更深刻的认识和理解。但由于各个国家的体制问题及社会文化经济等环境的不同，我国公益广告活动必须从我国实际情况出发，而不能完全照抄照搬。
三、构建适合我国的公益广告运行机制
鉴于我国公益广告发展环境和现状，我国公益广告需要进一步通过一些措施来构建适合我国公益广告运行的常态模式，而不仅仅是停留在对具体公益广告活动及其内容上的行政指导上。
（一）我国政府侧重点应包含以下三个方面：
1.在公益广告传播方面，政府应考虑建立公益广告的专门管理机制。主要包括公益活动的主题规划，政府的指导性政策，公益作品的收集、管理、投放、发布等诸多环节。
2.在公益广告传播发展的运行环境方面，政府应考虑建立公益广告的监督机制。协调好公益广告和社会公共事业、慈善事业的关系，从而进一步理顺公益广告运行与资金使用的关系。
3.政府应对公益事业有着突出贡献的企业、个人及媒体等组织给予政策性的支持，为他们提供更多更有效的帮助。
当今时代，如何通过成功市场化运作达成社会公益目标的商业模式的成功尝试，在当前企业被要求承担越来越多的社会责任，如何平衡企业追求利润与回馈社会之间的矛盾关系，其所具有的实践意义更为突出。对于我国政府职能部门的考验也越来越严峻，平衡着企业商业价值与社会公益事业蓬勃发展之间的关系。
改革开放带来的不仅是压力，也将引入更丰富的资源、更成熟更先进的经营理念、更多的海外优秀人才、更强的整合力量进入中国广告业。中国广告业将在开放中更成熟、更健康、更全面地发展。这无疑对我国的公益事业有了更加长足的发展与促进，客观上对我国各企业之间与政府各部门之间的协调与配合起到相互促进的作用。
对于政府职能部门，政府作为组织，也需要自身的公关策划、形象宣传。在什么样的情况下投资公益广告，如何把公益广告恰当地运用到具体的政府工作中去，与政府的宣传与策划统一起来，使得职能部门的职责与社会公益事业的发展有机地结合起来，这就涉及到政府的预算经费、宣传经费以及如何分配资金与人力的问题。职能部门的职能运作应是以最小经费投入推动着社会效益的最大化。财政经费在社会公益广告方面的投入，主要来自于企业利税，从根本上来自企业的商业利润。这部分“利润”应经过多方的转化，使企业减轻更大的经济压力，从根本上很实际地为社会公益事业与受众人群服务。政府把这部分“转化而来”的经费用于公益广告事业，对于政府来说更有利于形成一个良好的机制。从宏观来说，也就更有利于促进社会经济的平稳发展。从微观来说，能够使得政府公共职能在低成本运作下再提高政府工作效率，提高社会效益。
另一角度，应有相应的基金来源与组织机构。政府并不能够承担公益广告的大额经费，这就需要政府决策者在社会中募集专门的资金，成立专门的组织机构。如美国是将这笔经费的筹集，主要由专门广告协会负责。我国政府多是把这种经费的投入由倡导号召式的通过传媒实体来组织，使这些组织能够承担更多政府公益广告的责任。我国政府从1998年起，通过专门组织，鼓励企业投资公益广告。这说明了政府能够利用调节职能，使企业的“效益”性与社会的公益事业有机结合在一起，会更好促进公益事业的发展。同时，我们也注意到了政府在鼓励公益广告、允许公益广告出现署名的同时，必须做到不出现企业的产品名称等内容限制，说明政府在放开公益广告的同时又对企业的行为进行约束、管制，宏观控制企业的“盲目性”、“利益性”，不至于企业由于追求更大的经济效益与价值而忽视公众事业的发展。这样也能够控制在公益广告下公益利益和企业利润博弈的失衡，防止公益广告在社会公共资源的流失。
（二）在当今法制社会中，政府更需要加强对公益广告的制度化管理
1.对于企业公益广告的资金来源实行激励性奖励政策，如税收政策。政府对公益和慈善事业的支持为公益广告运行机制的调整奠定了基础，并且创造了良好的政策环境。
2.加强监督机制，打击侵害公益广告、公共资源的行为，对投资企业的公益广告和媒体的公益广告的运行情况实行监督和引导。监督传媒实体的公益行为，为了维护公益资源应该将某些政策提高到法律的层面，同时，打击侵害或者是疏忽公益广告的行为。修订广告法，加强公益广告部分的法律规定，广告法中不仅要对商业广告的运作进行正确地引导，还要对公益广告进行积极地引导和规范。
3.尽快修改现行的《广告法》，在广告法中对公益广告的运作进行法律概念上的界定，为公益广告事业的稳态发展，营造良好的法律环境，用法律、法制行为约束社会市场。
4.做好公益广告中涉及到的知识产权问题，维护正当知识产权和社会公益，对产权的归属问题及公益广告的创作者著作权等问题，与企业、与媒体的冲突问题也是应该考虑的。
与公益广告的资金瓶颈相矛盾的是，一些企业参与到了公益广告之中去，但由于运作上的不规范，给公益广告加上了很强的功利性色彩。如有些公益广告的创作完全是为了宣传企业的形象，甚至出现了“吸烟有害健康，XX香烟也不例外”这样变相的商业广告。严重地破坏了公益广告的纯洁性。正如广告界的理论先驱大卫·奥格威所言：在现代商业社会里，除非你的广告能把所创作的东西卖出去，否则，创意、独具匠心都是毫无价值的。建构在营销功能之上的广告文化是一种依附于商品的价值观念，深刻地受制于商品逻辑。作为广告的一种，公益广告也必然受到商品逻辑的影响，表现出一定的功利化倾向。解决这一问题关键仍然是建立良性的资金保障体系和规范化的运作体系。
［收稿日期］2010-10-10