论WTO法国内转化过程中凸显的行政立法新类型——涉外经济行政立法,本文主要内容关键词为:行政论文,涉外经济论文,法国论文,过程中论文,类型论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、WTO法(注:本文所指的WTO法,包括《WTO协定》、《中国加入议定书》、《中国加入工作组报告书》和WTO组织机构对《WTO协定》的解释。)的国内转化与行政立法
(一)从经济全球化到规范政府行为的WTO法
经济全球化的日益加快是当今国际社会的一种客观发展现象。世贸组织就是为了适应这一客观发展规律而建立的一种多边贸易体制。中国加入世贸组织是全面适应和积极参与经济全球化的重大举措和重要标志,必将对我国法制建设带来一次深刻的革命。这场革命是我国法制转型革命的继续,是全面适应经济全球化的法制革命[1](P1)。
国外学者将WTO称之为“国际行政法典”,WTO规则和原则乃是协调、约束和规范各成员国政府之间经济主体行为和经济贸易活动的一整套法律体系。WTO的绝大部分规则是以政府的行为为内容并以政府管理活动为对象的[2](P25)。有人对WTO规则作过统计,WTO有23个协定、共计492页纸,只有两个条款提到企业,其他都是规范政府行为的规则。WTO规则在性质上主要是“国际经济行政法”,这些协定和规则的法律功能之一是强化政府制止违法行为的权力,为进入成员市场的国内外贸易商提供平等、自由和公开竞争的公共条件,特别是约束和规范成员政府有关贸易、投资和知识产权行为的立法和行政管理活动,而不直接涉及企业之间的交易行为[3](P198)。
(二)从WTO法的国内转化到行政立法
因而,“入世”在一定意义上是“政府入世”是政府加入国际行政法行列。这要求我国政府承担在国内全面履行WTO法的主要义务。需要注意的是,WTO法大多属于原则性规定和要求,很难直接进入实施过程;从WTO各成员的情况看,绝大多数国家都不承认可以直接适用WTO法,即使坚持国际法理论上“一元论”的国家,在对待WTO的协议和协定上,也一反常态地认为不能直接适用。根据《中国加入(WTO)工作组报告》第67条、第68条的规定,我国并未承诺WTO法律在国内的直接适用效力,而只是承诺对其进行间接适用,即在遵守WTO协定的前提下,通过修订现行国内法和制订新法律的方式实施WTO法律。这是一种国际上通行的典型的条约转化适用的表述方式[4](P143—144)。因此,我国政府履行WTO法定义务的重要方式和第一步骤,就是要把WTO法转化为国内法。
因此“中国入世,立法先行”[5](P277)。 由于我国原有的涉外经济法律制度大多是计划经济时期的产物,仍然带有计划经济的痕迹,有悖于倡导贸易自由的WTO的要求,与贸易自由为核心的国际游戏规则有较大差距,800 多部法律法规需要修改[6](P48)。“立法先行”要求我国政府全面地梳理我国现行的涉外经济法律制度,并按照料WTO法的要求,制定新法,修改和废止旧法,以完善我国的涉外经济法律制度。
行政立法(注:行政立法有广义的行政立法和狭义的行政立法。广义(宪法意义上的)的行政立法不仅指权力机关制定行政法律的活动及其制定的行政法律,还包括行政机关制定行政法规和规章的活动及其制定的行政法规和规章。而狭义(行政法意义上的)的行政立法仅指后者。本文取后者之义。)是政府实施其职能的重要活动。相对于权力机关的立法,它具有主动性、灵活性、具体性的特点,再加上我国是“政府主导型”的发展中国家,“行政优越”是不争的事实。这就使得我国绝大部分的法规范由行政立法活动制定。事实上,WTO法转化为国内法,也主要由行政立法具体细化实施,这就使得我国的行政立法就分化出大量调整涉外经济关系的涉外经济行政立法。虽然人们谈到WTO法的国内实施时,必定先论及WTO法的国内转化,要谈到这部分行政立法,可是直到目前尚未有人对它展开系统的研究。笔者不揣浅陋,试论之。
二、从“涉外”到涉外经济行政立法
(一)我国法制语境中的涉外
涉外经济行政立法顾名思义是以涉外经济关系为调整对象的行政立法。然而,究竟什么是“涉外”呢?我国《行政诉讼法》第十章涉外行政诉讼之第七十条规定:“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,适用本法。法律另有规定的除外。”此处涉外因素是指“外国人、无国籍人、外国组织”
《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第304 条规定:“当事人一方或双方是外国人、无国籍人、外国企业或组织、或者当事人之间民事法律关系的设立、变更、终止的法律事实发生在外国,或者诉讼标的物在外国的民事案件,为涉外民事案件。”此处涉外因素除了上文所指外,还包括“法律事实发生在外国”和“诉讼标的物在外国”。
此外,有人认为“涉外行政法,是调整在对外交往过程中发生的涉外行政关系的行政法律规范的总称。”[7](P26)而经涉外行政法调整后的涉外行政法律关系的涉外因素包括以下3种情况:第一,主体的一方是涉外行政相对人;第二,涉外行政法律关系的客体在国外或者涉及跨越我国国境的活动;第三,法律事实发生在国外[8](P26)。笔者认为文对“涉外”的界定,只是在形式上列举了若干要素,并没有揭示“涉外”的实质。“涉外”的外,实质上是指涉及其他国际法主体[9](P77—85)的影响。涉外要素是指国际法主体内涉及其他国际法主体肯定的具有其法律意义的要素。如上文,第一,“外国组织或个人”,在实质上是行政关系主体的双方或一方涉及其他国家法定的具有该国国籍并受该国法律保护的组织或个人。第二,“客体在国外”,“法律事实发生在国外”或者“涉及跨越我国国境的活动”,其实是法律关系的客体或法律事实被其他国际法主体所肯定而具有其法律意义,如受该国法律管辖。我国的行政机关应尊重该国的主权和法律。如果甲乙两国合并为一国,原来两国之间的“涉外”将不再存在。
所以涉外经济关系就是含有其他国际法主体肯定的具有其法律意义的要素的经济关系。此类要素包括,外籍公民和法人,外国法管辖的物或行为,形成经济关系的事实发生在国外等。当经济关系的一部、几部或全部是其他国际法主体肯定的具有其法律意义的要素,此类经济关系就成为涉外经济关系。涉外经济行政立法就是调整涉外经济关系的行政立法。
实际上涉外经济行政立法大量存在。“1979年以来,全国人大及其常委会共制定了321件法律和有关法律问题的决定,其中三分之一与涉外经济贸易活动有关。”[10]现以国务院法制办主编的《加入世界贸易组织法规文件汇编(上)》——《中华人民共和国有关法律法规》[11]为例,它包含254个文件。其中法律52件,约占20%;行政法规与部门规章共202件,约占80%。也就是说行政立法占了其中80%的份量,而且这些行政立法大多是与中国“入世”有关的涉外经济行政立法。面对如此巨量的“涉外经济行政立法”,探讨其涵义、特征,揭示其功能已时不我待!
(二)涉外经济行政立法的涵义
结合以上论述,并通过分析众多的涉外经济行政立法,笔者认为,涉外经济行政立法是指有权行政机关为了调整涉及其他国际法主体所肯定的,具有其法律意义因素的经济关系而进行的行政立法。
首先,涉外经济行政立法是行政立法的一种,具有行政立法的属性。它是依法具有涉外经济行政立法权的行政机关所进行的立法;其次,涉外经济行政立法主要是为了调整涉外经济关系,也就是为了调整含有其他国际法主体所肯定的,具有其法律意义因素的,我国政府有权管辖的涉外经济行政关系而进行的行政立法。最后,需要特别说明的是,如果行政立法依据的是有效的(注:是指经过法定程序缔结的、经过国家权力机关批准的可以在国内实施的国际法。)未转化为国内法律的国际经济法,行政立法的内容受到了我国以外的国际法主体的影响,而且此行政立法基本上是为了调整涉外经济关系,那么此行政立法也应当被认为是涉外行政立法。
(三)涉外经济行政立法的特征
涉外经济行政立法的特征是涉外经济行政立法独有的属性。涉外经济行政立法的根本属性是涉外。主要表现在以下5个方面:1.涉外经济行政立法的目的是为了细化和实施有效的国际经济法,如WTO法,以调整涉外经济行政关系,在履行我国应承担的国际经济法义务的同时,调适和应对经济全球化的影响,实现国家经济利益、维护国家经济安全。2.涉外经济行政立法的调整对象是涉外经济关系。这是涉外经济行政立法与其他行政立法在调整和规制对象上的根本区别。3.立法动因,即引起涉外经济行政立法的原因。基本上是经济全球化过程中,因为加入某国际经济法,需要履行国际义务,调整因此产生的经济关系,或者立足本国利益,在不与国际经济法相冲突的前提下,主动调整涉外经济关系;4.立法控制。涉外经济行政立法的立法控制,不仅包括国内的,还包括国外的。首先,涉外经济行政立法要遵照已加入的国际经济法的原则进行立法,如WTO法的非歧视性原则等,受到诸如此类原则的约束;其次,涉外经济行政立法可能受到国际经济组织的审查,如WTO贸易政策审议机制,WTO争端解决机制的审查;最后,还可能受到国内司法机关的依法制约。5.立法依据。涉外经济行政立法的依据既包括国内经济法律,又包括有效的国际经济法,如WTO法[12]。
(四)涉外经济行政法与相关立法的比较
1.涉外经济行政立法与国际经济立法。国际经济立法是国际经济组织在各成员方参与和支持下通过谈判方式制定国际经济法的活动。涉外经济行政立法则是主权国家的有权行政机关行使行政权制定行政法规范的行为。二者在主体和结果方面存在明显差别。二者的联系在于国际经济立法可能促成涉外经济行政立法,并通过涉外经济行政立法保障其实施;涉外经济行政立法一方面因此得以发展,并拉动主权国家溶入经济全球化;另一方面,主权国家通过涉外经济行政立法调适国际经济法的影响,取得应变的空间。
2.涉外经济行政立法与权力机关立法。主要区别在于:第一,立法主体不同,前者是有权行政机关,后者是权力机关。第二,二者结果的名称不同。前者为法律,地方性法规等,后者称为行政法规,规章。第三,权力机关立法中除了调整涉外经济行政关系的立法外,还有其他方面的立法。涉外经济行政立法除了依据职权和法律授权进行涉外经济行政立法外不得进行其他立法行为。二者的联系在于,第一,前者往往是为了执行后者而进行,相应的,后者是前者的依据。第二,前者在法律允许的权限内,可以先行就后者的事项进行试验性立法,后者通常要借鉴前者的立法经验。
3.涉外经济行政立法与非涉外经济行政立法。涉外经济行政立法和非涉外经济行政立法共同组成经济行政立法。二者的主体在理论上是相同的,而且都具有调整国内经济关系,落实上位法,实现依法行政的功能。区别在于:第一,前者是为了调整涉外经济行政关系,是我国应对经济全球化,调整涉外经济关系而采取的行政立法,具有应对并调适国际经济秩序的功能。而后者是为了调整不含有涉外经济因素的国内经济关系。第二,涉外经济行政立法的依据主要是国际经济法,非涉外经济行政立法的依据是国内法。
三、我国涉外经济行政立法的功能
“经济全球化引导出的行政法治国际化呈现出两种相反方向的表现形式,一是国内法的国际化,一是国际法的国内化。”[13](P9)“这两个方向的趋势相互交融,共同构成行政法‘国际化’的内容”[14](P212)。涉外经济行政立法是经济全球化催生的行政法治国际化的产物。反过来,它是经济全球化和行政法治国际化的执行机制和促进机制;也是主权国家应对经济全球化冲击,溶入国际经济秩序的主要途径,具有重要的功能。面对加入WTO后的中国法制变革,面对经济全球化的单击,我国不能不重视与发挥涉外经济行政立法的下述功能。
1.涉外经济行政立法是国际经济法国内化的主要转换机制。第一,我国法律往往需要经过行政法规和规章等细化后才能有效实施。经过法定程序在我国实施的国际经济法,无论是依法直接实施的还是转化为法律后实施的,也往往需要涉外经济行政立法再次制定行政法规和规章。第二,根据我国《缔结条约程序法》,除条约和重要协定的批准由全国人民代表大会常务委员会决定外,其余的协定相应地由国务院、外交部和国务院其他相关部门决定。他们在缔结协定的过程中积累了相应地知识,由他们通过涉外经济行政立法细化此类协定会更具有优势。从整体看来,在我国,涉外经济行政立法是国际经济法转化为国内法的主要机制。
2.涉外经济行政立法具有行政立法的优点,能及时、有效、有力地将有效的国际经济法和经济法律转化为经济行政法规和规章。第一,涉外行政立法程序较相对简单灵活,立法周期短,能较快地把我国的对外经济政策和应履行的国际经济义务相结合,及时制定经济行政法规和规章,以弥补有效的国际经济法和涉外经济法律的疏漏;第二,涉外经济行政立法事项详细、执行性强,能较有效的落实有效的国际经济法和涉外经济法律的规定;第三,涉外经济行政立法目的明确,针对性、专业性强,能较有力地细化有效的国际经济法和涉外经济法律,为涉外经济行政执法机关提供切实有效的依据和准则。这些功能是由我国“政府主导”、“行政优越”的法制环境,以及涉外经济行政立法的性质和行政立法程序的特点相互作用决定的。
在中国加入WTO后,WTO法对国内的经济活动影响越来越广泛,越来越深入。这一方面要求涉外经济行政立法发挥着越来越重要的功能,另一方面也要求涉外经济行政立法具有更高的质量。在经济全球化时代,在WTO体制下,涉外经济行政立法是我国应对经济全球化浪潮和实施WTO法的主要方式。我们应当认识到涉外经济行政立法处于经济全球化引起的行政法治国际化的核心位置,是国际经济法国内化的主要转化机制。如果说“全球化是行政法的新时代”[15](P374),那么在法律转化机制的层面上,经济全球化时代更是涉外经济行政立法的新时代。我国应当发挥涉外经济行政立法的优势与功能,主动迎接、融入这个时代!
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