农民工随迁子女异地中考政策研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,异地论文,中考论文,子女论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行异地中考政策分析
虽然近年来国家相继颁布了一系列政策文件，极大地促进了农民工随迁子女在流入地接受义务教育问题的解决，但是，目前的政策却未对义务教育后的高中阶段教育进行规定。加之现行体制机制的原因，农民工随迁子女异地中考，仍处于摸索阶段，政策还存在诸多不完善的地方。截至2010年12月，根据可查阅到的文献，有5个省或直辖市允许农民工随迁子女在流入地中考，有19个地级市及4个区县明确出台了相关规定。(见表1)
从这些政策以及实施的情况来看，当前异地中考政策具有以下几个特点。
第一，政策大多由劳动力流入相对较多的省、市出台，以地级市政策为主。而国家层面尚未出台农民工随迁子女异地中考政策。从行政等级看，有5个省(直辖市)在全省(直辖市)范围内出台规定。同时，有19个地级市(分布于14个省)单独出台了“异地中考”的政策，其中省会城市12个，非省会地级市7个。另有4个区、县(分布于3个省)也对异地中考作出了规定。
第二，异地中考政策的探索最早始于2003年，在2008年这一政策的出台最为密集。2003年，合肥市率先对农民工随迁子女异地中考进行了探索。同年，哈尔滨也对此进行了积极的探索。随着农民工随迁子女教育问题的升温，社会对农民工随迁子女的义务教育后教育也给予了更多的关注，更多的省市对此也进行了积极探索，2004年更多的城市开始加入到允许农民工随迁子女异地中考的队伍中，并在2008年达到最盛。
第三，各地异地中考政策对农民工随迁子女大都设有一定的报考条件。各省、市教育部门在允许农民工随迁子女参加中考的同时，根据当地情况大都设定了不同程度的报考条件。例如，部分城市规定，异地中考只面向本省内的农民工随迁子女，跨省农民工随迁子女仍需回户籍地参加中考。大多数城市需要提供暂住证、原籍户口、流入地初中学籍证明和父母务工证明等材料。
除了以上条件外，一些地区还规定了必须具有一定的就学年限、只有特定人群才能报考等条件。如上海市规定，农民工随迁子女参加当地中考的条件为：在全日制初中学校连续就读两年及以上，年龄不超过18周岁。鞍山市在2006年规定，城区在读应届的农民工随迁子女，具有在读学校两年以上学籍(含两年)及相关手续才可报考市内高中。海南省2009年规定，参加异地中考的条件为：在海南省初三年级就读满一年的应届毕业生，父亲或母亲至少有一方为在海南省就业的农民工或参加经济建设的其他常住人员。广州市规定，在特定艰苦工作岗位，如殡葬工人、从事承担政府环卫作业工作服务连续两年以上的环卫临时工，允许其一名适龄子女享有与该市户籍的初中毕业生同等的报考资格。
第四，异地中考限定开放本地高中阶段的某类学校。天津、上海等地只允许将中等职业学校向农民工随迁子女进行开放。如天津市2005年规定，外省市农民工随迁子女可填报“三二分段”中职或高职、国家级重点中等职业学校、高级技工学校，以及其他普通中专学校、职业高中(职专)学校、技工学校等志愿；可参加天津市面向中职、中专、中技三校生的春季高考，中等职业学校在办学条件许可的情况下可实行注册入学。
部分城市还向农民工随迁子女开放了示范高中。如2003年，合肥市允许农民工随迁子女报考市级示范高中；2006年在合肥市区报考普通高中并被录取的肥东、肥西、长丰三县户口农民工随迁子女考生，享受市区户口考生同等待遇，学校不再收取借读费；2007年农民工随迁子女考生报考志愿扩大到省示范高中。
第五，异地中考政策均未与高考制度挂钩。目前，各地出台的中考政策在一定程度上解决了部分农民工随迁子女在高中阶段教育的就读问题，但是还未能顾及这一群体高中阶段教育后的选择与出路方向，因此，即使农民工随迁子女在城市接受了高中教育，他们要参加高考仍需回到户籍地。
二、造成农民工随迁子女异地中考政策实施困难的原因
目前，大部分地区农民工子女异地中考升学的政策仍不明朗，这严重影响着这一群体未来的发展。分析起来，异地中考政策实施困难的原因，是与当前的教育资源配置体制、户籍制度、高考制度、教育评价体系等密切相关的。
(一)教育资源配置体制不合理
高中阶段教育属于非义务教育性质，投入渠道来源于当地财政，因此，各个城市基本上只根据户籍人口来考虑高中阶段的教育资源设置，这一制度安排造成了地区分割的局面，使得农民工随迁子女在流入地城市难以分享城市发展成果。
1.高中阶段教育经费水平相对偏低影响高中阶段教育的发展
与义务教育、高等教育相比，高中阶段教育经费水平相对偏低，尤其是普通高中教育，其各项人均经费支出明显偏低。从2007-2009年三年各级教育生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费的情况看，普通高中的上述两项经费较之于普通初中来说增长速度偏慢。(见表2、表3)
由于经济发展水平和国家财力的限制，政府对基础教育中的义务教育阶段初中教育和高等教育的投入相对更高一些，而对与义务教育和高等教育相衔接的高中阶段教育，尤其是普通高中教育的投入相对较低。这种教育投资结构比例失调的结果，在一定程度上使得普通高中教育成为制约我国教育发展的瓶颈，影响了高中阶段教育的普及。
2.个人分担普通高中阶段教育成本的机制制约了农民工随迁子女的入学
农民工随迁子女在城市接受教育，也占用了城市的教育资源。由于普通高中教育的非义务教育性质，政府不可能承担所有的责任与义务，这势必需要个人承担一部分教育经费。从目前来看，个人投资承担的部分也还相对较低。因此，在政府投入有限的情况下，城市高中阶段的教育资源更加紧张，而农民工随迁子女的到来，也加剧了城市优质高中阶段教育资源的竞争，形成了高中阶段教育资源的供求矛盾。作为对这种供求矛盾的一种解决措施，普通高中学校收取高额“择校费”，虽然在一定程度上弥补了公立学校教育经费的不足，但也造成低收入家庭子女由于经济上的劣势导致的受教育机会不平等。因此，农民工随迁子女便很难有条件进入城市公办高中就学。
3.教育资源配置方式僵化不适应流动人口高中教育的需求
目前，我国的普通高中教育资源配置仍然是沿用计划经济条件下的政府计划配置方式，政府通过对普通高中的招生计划进行干预来实现教育资源在区域间的分配，以户籍人口数量与分布作为配置教育资源的依据和标准。这种教育资源配置方式，一方面确保了教育资源能够迅速地满足大部分人口的教育需求，确保资源在短时间内满足社会需求；但另一方面，由于它忽视了流动人口的教育需求，不能针对每一个群体做出最恰当的配置，造成了教育资源配置效率相对较低，加剧了普通高中教育资源的供求失衡。
(二)户籍制度的“门槛”成为异地中考的主要障碍
1958年《中华人民共和国户口登记条例》正式实施，标志着户籍制度在我国的正式建立。户籍制度适应了计划经济体制下教育事业发展的要求，在短时间内对促进我国的教育事业发展做出了巨大贡献。但户籍制度的核心内容是把全国人口划分为城镇人口和农村人口，并在此基础上实行有差别的社会福利政策，也造成了教育福利的城乡与地区差异，并最终形成了以户籍为标准的中考与高考制度。
随着时代的变迁，户籍制度已逐渐与经济、社会发展不相适应。户籍制度附加的教育、医疗、社保、居住等诸多社会福利功能，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。从对教育的影响来讲，以户籍登记地为标志组织中考报名直接将农民工随迁子女排除在城市的高中阶段教育系统之外，影响了农民工随迁子女在城市平等享有高中阶段受教育的权利。
(三)高考制度未与异地中考政策形成协同配套
中考制度与高考制度，由于其衔接了两个前后相邻的学段，两种考试制度之间具有高度的一贯性和相似性。与当前已经开始在部分城市开始“试水”异地中考的中考制度相比，高考制度则基本未能放开，依然按照户籍地组织报名。
1.异地中考制度与高考制度不衔接
当前，高考制度以户籍地组织报名，农民工随迁子女即使在城市能够顺利接受高中阶段教育，但要继续参加高考就必须回到户籍所在地。这一规定削弱了异地中考政策的社会影响力，影响了异地中考政策社会效益的最大化。因此，两种考试制度应该相互配套，保持组织方式的一致性，才能使异地考试发挥出最佳的社会效益，即在实施异地中考政策时，需有异地高考政策的配套。
2.分省自主命题以及省际成绩相互认证困难，成为异地高考的重大障碍
截至2010年，高考自主命题的省份达到18省市。由于自主命题省份大多为人口较多的省份，覆盖了全国的大部分考生，其产生的社会影响相当大。分省自主命题是考试权力逐渐从中央下放到地方的体现，对于推进各省中小学的素质教育改革和发展起了重要作用，顺应了教育改革的大趋势。但此方式未能充分考虑农民工随迁子女这一庞大群体，且由于自主命题的各省市之间的高考内容不同，成绩缺乏可比性，相互间无法认证，农民工随迁子女的成绩难以在其他地区进行衡量，这就形成了异地高考的一个重大障碍。而为了封堵“高考移民”，难以实施异地高考，最终影响了异地中考政策的实施效果，影响了农民工随迁子女在城市接受普通高中教育的积极性。
(四)以升学率为标准的教育评价制度影响了城市高中对农民工随迁子女的接纳
农民工随迁子女由于频繁的流动性，以及自身学习条件和家庭教育环境的劣势，使得他们大多数在学习成绩与综合素养上比不上城市的孩子，相对而言，他们的升学率也就较低。当前，很多地方政府部门，乃至教育部门仍以升学率作为衡量高中教育质量高低的最主要指标，这就使得城市高中学校为了追求更高的升学率而限制农民工随迁子女进入，许多学校干脆直接拒绝接纳农民工随迁子女入学，这样的评价机制严重影响了城市高中对农民工随迁子女的接纳，不利于教育公平的实现。
(五)新一轮的课改对农民工随迁子女异地中考影响很大
实施新课改后，各个地区教材差异较大，对学校、学生以及学生家长产生了较大影响。新课改把高中课程分为多个学习领域，让学生每学年在每个学习领域都获得一定学分，这对学生的学习方式和学习能力提出了挑战。农民工随迁子女如果无法在城市接受高中阶段教育，回到户籍地后则要面对另外一种新鲜的课程设置，能否适应这种课程变化将最终影响着他们的学业表现，也将直接影响他们是否留在城市读书的选择安排。
三、对农民工随迁子女异地中考政策实施的建议
针对目前农民工随迁子女异地中考的现状，以及政策面临的困境，我们认为，应该高度重视并着手以下工作，以逐渐改善和促进这一群体所面临问题的缓解和最终解决。
(一)加强教育需求情况调研，做好异地中考政策规划
1.要对农民工随迁子女做到“底数清”、“情况明”
对农民工随迁子女在流入地的基本情况要进行系统摸排，掌握其分布、规模、流动的稳定性和受教育过程的变动等信息，了解他们对普通高中和职业学校的需求倾向，及时准确地把握他们对高等教育的需求信息，为制定合理的异地中考政策作出科学决策。
2.科学预测流入地的接纳“容量”，进行前瞻性规划
城市农民工的规模变动趋势、农民工随迁子女的教育需求，完全可以进行前瞻规划与建设。各地应以常住人口为口径，将农民工随迁子女纳入到本地的教育规划中，根据当地经济社会发展的态势，科学预测本地适龄高中阶段人口的发展趋势，以现有办学条件和教育教学水平所能提供的学位数量为依据，对高中阶段教育的供给与需求变动状况作出科学判断。
3.系统评估异地中考政策的利弊情况
对于农民工随迁子女高中阶段教育需求不能满足所造成的影响进行系统分析，全面评估异地中考政策的利弊，不断改进高中阶段招生政策。
(二)引入教育券，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题
当前，部分地区对于农民工随迁子女高中阶段教育入学问题缺乏积极性，一个主要的原因在于他们的到来并未带来教育经费相应的“可转移支付”，并且由于这一群体的涌入使得教育经费被“稀释”，并导致了城市地区“借读费”、“赞助费”等费用频频出现。通过在全国推行可跨地区结算使用的教育券制度，建立中央财政拨一点、流出地政府出一点、流入地政府补一点的“三位一体”的教育券经费筹措机制，从资金、规章制度和支持服务等方面对教育券进行设计与评估，使得学校可以凭学生缴纳的教育券在当地政府兑换，实现教育经费的分配与流动学生规模相匹配。这样可以有效解决城市地区高中阶段教育经费的不足，消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳农民工随迁子女的积极性。
(三)以职业教育作为推进异地中考政策的突破口，在城市向农民工随迁子女全面开放免费中等职业教育
由于中等职业教育自身的特点，它与高考的联系没有普通高中教育那样密切。一方面，当前的国家免费中等职业教育只惠及城市本地户籍人口，实际情况是招生处于不饱和状态；另一方面，由于农民工随迁子女属于外来人口，却享受不到免费政策的优惠。如果放开户籍限制，让农民工随迁子女也能在城市享有免费职业教育，那么，中等职业教育作为推进异地中考政策的突破口既可以较好地解决农民工随迁子女的继续升学和就业问题，也有利于城市职业教育的发展。从2005年1%全国人口抽样调查数据看，12～14周岁的农民工随迁子女省内流动占64.92%，跨省流动上升到36.02%。农民工随迁子女以省内流动为主的流动特点，在一定程度上也为异地中考政策的探索留出了一定的发挥空间，减少了异地中考政策的复杂程度和实施难度。
(四)改革户籍制度，剥离附着于户籍上的各种福利与管理功能
国务院总理温家宝在2010年3月5日召开的十一届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中提出，“推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇”。作为解决农民工随迁子女在城市接受高中阶段教育的重要政策保证，异地中考政策应列入下一步教育改革的日程。应以中小城市户籍改革为契机，配套改革与户籍制度直接相关的制度，淡化包括劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等政策规定中对户口的特殊要求，逐步剥离附着于其上的其他各种功能，实现农业人口和非农业人口的主体平等，打破农民工随迁子女异地中考并继续升学的体制障碍。
(五)改革高考制度，形成中考、高考配套的政策体系
研究、试点并实施高考报名以及考试制度改革，通过以当地应届毕业生的数量为依据来分配招生指标，而非以户籍人口来计算的方法；通过以学籍年限和监护人的参保年限为替代性管理手段作为农民工随迁子女在城市获得高考资格的方法来改革现行的高考报名制度；通过推进省际考试成绩认证，推动区域自主命题替代省市自主命题的方法，逐步探索高考的省际认证、区域联考与统考。例如相邻省市采用区域间共同命题，或对考试成绩进行标准化处理以实现考生成绩的可比性，推进高考成绩的省际认证制度，保障跨省流动的农民工随迁子女能够在异地参加高考。
(六)创新高中阶段办学模式，建立完善高中阶段教育成本分担机制与投入机制
1.探索建立高中阶段教育成本分担机制，推进办学和投入主体多元化
推进办学体制改革，引导、扶持社会力量重点兴办高中阶段学校，吸收社会资金发展高中阶段教育。鼓励行业、企业兴办职业教育或与中等职业学校开展形式多样的联合办学，引导企业以场所、设备、师资、资金等资源参与学校专业建设、课程开发和教学与管理。
2.建立健全助学体系，保障困难家庭的农民工随迁子女就读高中阶段教育学校
将助学贷款制度延伸推广到高中阶段教育，做好高中阶段学校国家助学金资助政策的实施工作。同时，积极发动社会力量捐资助学和多渠道筹集资金，设立助学基金，对品学兼优和经济困难的学生进行资助或补助。
3.建立和完善政府统筹、分级管理、以县(区)为主的高中阶段教育投入体制
以政府投入为主，多渠道筹集高中阶段教育发展资金，加大对高中阶段公办学校基本建设的资金投入，逐步增加对高中阶段的教育投入。从城市教育费附加、转移支付资金、城市建设配套费、政府贴息贷款、社会捐助等多渠道筹集高中阶段教育建设资金。积极化解学校债务，增强高中阶段学校的自我发展能力。
(本文所引用文件内容均来自当地教育部门出台的文件。朱富言博士协助进行了相关人口流动数据推算。)