养老保险个人帐户制度：经济分析与政策选择，本文主要内容关键词为：养老保险论文,经济分析论文,个人帐户论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
尽管社会统筹在全国或地区范围内贯彻社会公平和经济公平的收入再分配机制，但由于这种办法本身有对企业负担平衡调节的性质，实际上等于变相地从效益好的企业平调一笔资金，解决那些严重亏损企业退休职工的生活费用问题，抽肥补瘦的现象十分明显，这同企业独立商品生产者的地位有一定的矛盾。加之，统筹金征缴和支付过程中的区位移动性与很强的区位固定性的财政体制之间的利益矛盾和冲突，很容易带来少报、瞒报、转移工资收入的弊端，企业少缴、不缴甚或拒缴养老保险费，各地则想尽办法少缴或不缴统筹金。其结果，一些地区开始停付、欠付、减付养老金，出现了企业离退休人员因养老待遇问题而集体上访、大规模提前退休或大幅度提高档案工资等事件，中央和地方政府部门不得不增加赤字，对本已突出的财政支出漏洞予以补贴。
在“社会统筹”面临重重困难的情况下，借鉴智利和新加坡以及上海改革的经验，1995年3月国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，并在1997年7月国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中进一步提出“统帐结合”是我国养老保险基本制度模式。因此，笔者认为，与国外主要是受人口年龄结构变化的影响不同，我国实施养老保险个人帐户制度即“定额缴款制”，主要是社会统筹制度本身的弊端及其与国有企业改革实际需要之间的矛盾所致。
从理论上分析，与社会统筹制相比，在精算公平的原则下，个人帐户养老保险制度是基金积累制，养老保险基金的债务与资产总是相等的，在受益方面一般也不会产生外部性问题，市场失灵相对会少一些，可以更多地利用市场机制而不必是政府干预来运作，更符合社会主义市场经济运行的本质要求。那么，个人帐户对于我国养老保险制度发展的实际效果怎样、是否就完善无缺呢？本文试对此做一探讨。
2 个人帐户制的风险——收益分布
由于个人帐户制度是个人在不同年龄时期的收入再分配制度，是通过货币的时间效应来实现未来养老预期供给，是对个人一生生产、消费效用可能性曲线的调整，这样，老年人口收入状况取决于个人的终身储蓄及其积累的数量，而不取决于人口结构。在人口老龄化的情况下，个人帐户这一完全基金制优于代际转移的现收现付制度。其次，由于这一制度的权益是以收定支，养老金的多少不是取决于退休人口的实际生活费用需要，而是取决于个人帐户已有的积累，所以，政府的风险部分地被转移出去了。再次，这一制度使得个人养老金受益与缴费紧紧地连在一起，养老保险制度的运行更有效率。最后，从制度外部效益看，它可以提高国民储蓄率，对资本市场的发展和经济增长具有重要的促进作用。但另一方面，由于个人帐户属于“个人预缴专款备付金”这样一种养老保险形式，其核心是“自我保障”，是通过强制储蓄使劳动者一生的收入与消费达到平衡，个人名下的储蓄积累归投保者个人所有，不做社会调剂，这样，劳动者退休后的养老金受益水平便由个人预缴专款备付金的多少决定，而备付金的多少取决于劳动者投保期间缴费的多少及投资回报率的高低，从而使社会养老保险个人帐户制度面临许多风险。
第一，作为一种储蓄制度，个人帐户同样面临人口老龄化风险，只是表现形式与现收现付制度不同而已。作为一种储蓄制度，个人帐户制度积累的是金融资产，而老年人口消费的却是实物。在个人帐户制度下，每一个时期的劳动生产率都是一定的，人口老龄化可能导致工资中消费部分加养老金消费总需求大于总供给情况的发生。
第二，一国政治、经济的不稳定、经济周期的变化以及各种不确定因素，都会造成金融资产价值的巨大波动。在个人帐户制度下，这种波动会造成某一周期进入劳动力市场的所有人个人帐户基金积累的严重不足。这可能有两种结果：一是在没有政府为个人帐户提供最低收入保障的情况下，某一代退休人口可能会陷入相对贫困、甚至是绝对贫困。当然，如果以个人帐户为主要养老金来源，出现大量老年贫困人口的可能性会更大。这样，不但是政府的社会目标没有达成，还很有可能因为大量贫困人口的存在而造成消费总需求的不足。这时，政府要么忍受贫困和消费需求不足，要么扩大社会救济支出。另一种则是在政府为个人帐户提供最低养老金保障的情况下，尽管老年人口的贫困问题会因此有所减轻，但由于是一代退休人口需要政府的资助，而且在时间上又相当集中，突然增加的财政支出，很有可能造成无法预期的财政赤字。
第三，个人帐户基金管理的成本在制度的初始阶段会特别高，随着制度的成熟则会逐渐下降。但这种给个人投资以自由选择的制度，又将使每个人为此付出更高的经济和非经济的成本以及投资选择风险。毕竟，居民对金融投资的知识和信息是有限的，并不是每个人都有能力选择正确的投资工具和投资对象。这样，必然有一部分人面临投资选择失误的风险。事实上，即使个人具有选择投资的能力，也不能保证他所选择的信托人的投资不出现失误。在我国，这一问题尤为突出。
第四，个人帐户制度下退休后收入的充足性取决于两个因素：一是已积累起来的养老基金总量，二是个人退休后的生命余岁。由于现存的个人帐户基金具有继承性，不具备在不同寿命者间再分配的功能，按平均生命余岁数厘定的缴费率、利息率积累起来的基金总量即使达到预期目标，从概率的意义上说，会有一半的人因不及平均预期寿命而有富余的养老基金，另有一半人则因长寿面临养老基金不足的问题。对于这一点，一些国家已经采取了一些保护性的措施，比如，智利政府就承诺以财政收入承担个人帐户制度下个人长寿的风险。而另外一些国家，比如，英国在支付养老金时采取购买人寿保险公司终生年金的形式，以分散个人长寿风险。
由于个人帐户制度具有上述风险，我们不能指望单一的个人帐户制度解决所有养老保险问题。考虑到我们要建立的是一个风险分散、而不是风险集中的社会保障制度，就应该结合我国的具体国情，做出妥善安排。
3 社会统筹和个人帐户究竟该怎样结合？
尽管社会统筹和个人帐户相结合模式为解决我国社会保障体系扭曲、养老保险基金管理混乱问题找到了出路，但由于社会统筹与个人帐户两者的权重这一养老保险制度健康运行的关键性问题迄今未能得到有效解决，我国养老保险制度赖以存在和发展的财务机制仍显得极其脆弱。按照目前的做法，中国养老保险制度中，社会统筹与个人帐户的比重为17∶11，社会统筹部分的供款率为职工工资总额的17%，个人帐户部分为工资的11%。从总体上分析，我国这种个人帐户属于定额缴款型的养老金决定机制。个人帐户的自我终身平衡时间跨度一般为50～60年之间，其中，积累时间在35～40年之间，支付时间在15～20年之间。在如此长的时间内，要达到供求平衡难度很大，其中，积累、尤其是保值率和工资的增长率变动的影响最为突出。60%的目标替代率与11%个人帐户记录的平衡，是以保值率与工资增长率相等、且平均缴费年限为37.5年为必要条件的。如果这些条件在实际运行中有所变化，目标替代率很容易偏离60%（注：据估算，如果保值率高于或低于工资增长率1个百分点，就将偏离目标替代率8～12个百分点。如果两者相差2个百分点以上，这种偏离会更大。）。
进一步分析，社会统筹与个人帐户相结合，实则是定额给付制和定额缴款制组成的混合资本化制度，社会统筹制以社会基金方式增值，个人帐户则为个人储蓄资本化。现在的问题是，个人帐户是否真的能成为一种新的追加资本？或者，名义上的现收现付制度是否真的对资本形成没有影响？按照有关政府部门的设想，8%的定额缴款率可望提供相当于退休前工资35%的养老金。如果实际工资的增长率是7%，那么，定额缴款回报率和替代工资增长率之间的这种比例隐含着真实的回报率仅仅只有大约4%。如果定额缴款个人帐户能够挣到相当于12%的资本边际产出的回报率（注：研究表明，目前我国实际的资本边际收益率只有12%。），那么，计划存款的4%这一真实回报率等于对定额缴款征收了大约65%的实际税率（注：由于个人帐户的缴费率是由法律确定的，所以对利息收入的高税率并不能扭曲储蓄的决策。实际上，税收是职工工资的税收，而不是资本收益的税收。它扭曲了对工作的激励，而没有扭曲对储蓄的刺激。）。实际上，定额缴款个人帐户的真实利率大大低于12%的资本边际产出，这反映了政府要求这些规定的缴费，只能投资于政府债券和利率较低甚至为负的银行存款而征收的一种隐含的税收。1996年以来，随着人民币名义存贷款利率的连续下调，以及中国人民银行决定从1999年11月1日起对居民储蓄存款利息收入所得征收利息税，从资产选择与投资组合的角度分析，对养老保险个人帐户基金的消极影响在总体上变得更大，政府这种隐含的税收因此达到了100%以上。而如果放松养老保险基金投资的限制，这些定额缴款帐户基金被允许投资于一些非政府的证券（企业股票和债券），较低的缴费率或者同样是11%的缴费率就可以获得更高水平的养老金受益。例如，当替代率从35%上升到60%的时候，回报将从4%增加到8%。这样，就可以使缴费率从8%减至4%。由此出发，我们可以采用下列两种办法之一（或同时采用这两种办法），对我国养老保险制度的统帐结合制进行调整，逐渐建立一个以大帐户小统筹为特点，并呈动态均衡分布的基本养老保险结构模式。
第一，真正做到用基金制替代现行制度中的现收现付的财政收支。由于我国养老保险基金长期以来只允许存入银行或购买国家债券，其实际收益率基本上与通货膨胀率持平，远低于国内工资增长率水平，这使得我国养老保险基金呈逐渐贬值的趋势。这不仅不能起到养老保险基金本来所可以具有的资本形成的作用，而且，这已经在事实上与现收现付制度没有什么实质性的差别了（注：与基金制不同，由于现收现付制的养老保险制度切断了养老金受益和缴费之间的市场联系，可能导致偷税漏税以及劳动力市场供求的扭曲，并在总体上对国民储蓄产生一定的挤出效应，这种因储蓄的机会损失而错过资本市场发展的良机可能永远无法弥补，还因此加剧政府的财政压力，限制政府进行公共投资的能力，阻碍中国经济的健康增长。），并因此使得我国养老保险制度的目标替代率无法实现，在较大程度上影响了我国养老保险制度运转的基础。这就是说，我国目前的部分基金制度并没有达到中央政府改革养老保险制度的初衷，反倒集中了“现收现付制”和“基金制”两种模式的缺点，导致养老保险基金缺口的不断增大。在这种情况下，政府能够做的应该是允许通过资本市场对养老保险基金实施多元化投资组合，建立真正的养老保险基金计划，替代现收现付制，将社会保障成本降为原来的1/3或1/4，并使20%的保险费率降至6.6%或者更低。惟如此，方能大幅度减少由整个税费机制所造成的扭曲。第二，对那些在缴费养老金制中收益太低的人实行定额给付养老金，以替代对所有退休者实行全部规定的受益养老金。换而言之，全面养老金中的这部分可以是有条件的定额给付，以弥补规定缴费制养老金和可以被接受的退休收入水平之间的差额。如果这种改革能使一半的低收入养老金获取者受益，那么，财政开支的成本就将下降50%以上。
4 个人帐户的“空帐”问题及其“实帐化”
由于个人帐户实行纯粹的预缴备付金积累方式，记入职工个人帐户的资金必须到位。这就要求当前企业承担退休老年职工和在职职工养老费缴纳的双重任务，以统筹基金支付“转制成本”。但这将使企业的缴费率达到30%以上，企业和国家都难以承受，迫不得已的办法是挪用已进入在职职工个人帐户的养老金来支付已退休职工的养老费用。由于国务院1995年3月《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和1997年7月《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》都未严格区分统筹基金和个人帐户基金，二者是放在一起运营和管理的。这样，个人帐户便主要被认为是一个记帐工具和养老金给付的计算依据，养老金支付是完全代际转移的，个人帐户的“空帐”运转在一定程度上成为我国养老保险制度改革的主要支撑技术（注：有必要指出的是，由于社会统筹养老金实行“以支定收，现收现付”、个人帐户养老金实行“专款存储，完全积累”基金管理方式，两者功能和属性的不同，要求在基金管理上必须分开。而这两种基金要独立管理运营，决定了不仅仅个人帐户必须是“实帐”，社会统筹养老保险基金同样应该是“实帐”。在社会统筹与个人帐户基金不能分开管理期间，至少也应分帐管理，以防止前述社会统筹基金不足时，悄悄侵蚀个人帐户积累的现象。当然，在两种基金遇到暂时支付困难时，应当允许互相拆借，但必须明确严格的审批管理程序和归还期限。），“空帐化”也因此似乎成为养老保险财务收支之间的一个合法缺口。由此可以认为，尽管个人帐户的“空帐”是养老保险制度由现收现付模式向完全基金模式转变过程中，对改革时已经具有一定工龄的“中人”和已经退休的“老人”过去工作的贡献，由参加工作不久的“新人”来补偿而产生的，但其根本原因在于政府选择由新制度来承担“转制成本”，而不在于我们经常谈到的社会统筹（现收现付制）与个人帐户（完全基金制）相结合这一部分基金制模式。
从理论上分析，人口结构变动和经济发展将引致物价水平、工资水平和养老金受益水平的变化，超过统筹基金负担能力的养老金对个人帐户基金的透支规模随之变化，个人帐户名义积累的增值率与工资增长率的一致程度也会发生变化，这些因素共同作用的结果表现为个人帐户“空帐化”程度的提高。如果“空帐”程度太大，个人帐户实际积累规模必然影响养老保险向预筹积累基金制的转变速度，也不利于抵御进入老龄化高峰时现收现付制带来的一系列沉重的社会经济负担。基于个人帐户名义积累所做出的刚性福利承诺则将放大政府风险，养老保险制度改革因此也很难进行下去，无法实现养老保险制度本来可以达到的多方面社会经济目标。所以，有关政府部门应该对养老保险个人帐户的“空帐”问题予以高度重视，制定具体的政策措施，妥善解决个人帐户“空帐”变“实帐”的运作问题。
由于我国养老保险基金缺口占GDP的比重低于50%，比已经实现由现收现付制向完全基金制转变的智利、阿根廷等国的80～120%这一比例要低得多。并且，受我国经济的持续增长、经济结构调整和养老保险制度覆盖范围不断扩大，以及国有资产的资本收益率提高等有利因素的影响，我国养老保险制度转轨费用会比较低，弥补资金缺口的财政金融能力也要强一些。只要我们充分把握未来15～20年这一有利时机，完全能够为养老保险制度改革的暂时需要和长远需要提供资金，从根本上解决个人帐户“空帐化”问题。根据国外的经验，资金来源可通过划拨部分国有资产，发行特种政府债券，国家土地批租和出售公有住房，增加遗产税、特别消费税、证券交易印花税和个人收入所得税等收入中解决外，阶段性地提高退休年龄、稳定并降低基本养老保险社会统筹费率和发展企业补充养老保险与个人储蓄性养老保险，都有助于推进个人帐户的“实帐化”。由于这些筹资手段的选择和搭配将决定养老保险制度改革对我国经济增长、体制转轨的费用和利益在代际和代内分配所产生的影响，我们应该结合我国的实际情况，主要从以下几个方面做出妥善安排：
第一，在国有经济比例相对下降、国有部门职工总人数难以进一步扩大的情况下，如果养老保险制度继续以国有经济为基础，随着更多老职工进入退休年龄、以及体制内抚养率的不断提高，不仅是当期国有企业统筹缴费负担越来越重，而且不利于不同所有制之间的公平竞争，并为“体制外”养老保险制度建设留下难题。因此，如果能迅速扩大保险基金，对老职工的养老金欠帐就可以在更大范围内、并且可以在一个相当长的时间内进行分解，最终顺利过渡到完全基金制。更具体地讲，可以按照以收定支的原则核定缴费率后，再适当进行费率很低的追缴，以弥补对老职工的欠帐。如果这一分担期能达到15～20年时间，并且能在迅速扩大国家基本养老保险制度覆盖范围的同时，积极推进企业补充养老保险制度和个人储蓄性养老保险制度，笔者认为这并不会明显增加企业的负担，能够保证养老保险体系的安全运行。
第二，建议有关政府部门采用计算企业职工养老保险费用税前列支与税后列支差额的办法，明晰国家在养老保险基金中的出资份额，并且，在目前人口老龄化还不十分严重的情况下，利用这几年难得的养老保险基金盈余的缓冲期，从养老保险基金财政预算的角度，沉淀部分基金，做出担负终极责任的基金安排，进一步增强社会劳动者对政府政策及社会保障制度改革的信心及支持力。
第三，由于在传统体制下国有企业在分配制度上实施低工资政策，使得国有企业、尤其是大中型国有企业在长期发展中积累了大量具有社会功能的非生产性资产，并考虑到养老保险金的给付在本质上是向劳动者延迟支付的劳动报酬，其中包括了必要劳动和剩余劳动两部分，我们可以分别不同性质和所处改革的不同阶段分别施以不同的非生产性资产划转办法，一次性切块，提取养老保险“转轨基金”，并以此通过产权主体的转变，使我国社会保障制度改革和国有企业改革有机结合起来，真正触及其深层利益结构，从根本上提高我国养老保险制度的运营效率。鉴于实现部分国有企业存量资产的转化是一个程序复杂、任务艰巨的社会系统工程，考虑到过去历史“欠帐”的相当部分已上缴财政，我们也可以直接从基于财政收入和积累在内的国有资产中转移部分资金，充入所有国有企业及其职工都参加的养老保险基金。
第四，在扩大养老保险基金的基础上对历史遗留欠帐进行分解，并逐步过渡到基金积累制，应该是一种比较现实的政策选择。但新制度能否成功，正如前文所述，一个非常关键的问题是养老保险基金能否被有效利用、并保值增值。由于个人帐户养老保险基金的性质是储蓄资本金，要求借助金融机构运作，通过储蓄转化为投资的机制，实现保值增值，而政府则应是从宏观层次上对养老保险基金的运行实施有一定层次性和相对弹性化的边际监管，允许养老保险基金进入资本市场，引导竞争性的养老保险基金管理人依市场原则对养老保险基金实施多元化投资组合。
笔者认为，养老保险基金的社会保障属性及由此表现出来的长期性、稳定性和规模性等特点，将使养老保险基金作为一个着眼于长期稳定的投资回报率的机构投资者，对我国资本市场的制度创新、结构协调和效率改进产生极其重要的积极影响。政府要想成为我国养老保险制度改革、资本市场深化和经济发展相互促进的一个内生参与者，而不是由于对养老保险基金干预过多、限制太死，从而因政府干预养老保险基金的资产组合，不能更加充分地分散带给养老保险制度的巨大风险的话，就应该支持养老保险基金进入资本市场，以此达到保障老年人口经济安全及促进经济增长的最终目标。
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