应对信任危机的政府传播——西方国家新政府传播政策研究,本文主要内容关键词为:西方国家论文,新政府论文,危机论文,政策论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:G206文献标识码:A文章编号:1009—2013(2007)06—0117—04
20世纪70年代以来,在近20个西方国家进行的民意测验表明,公众对公共部门和政党的信任度持续降低。公众对政府的不信任不断蔓延,这已不再是个别西方国家政府所面临的难题。相当一部分、有的甚至是大部分公民,对党派、政府、议会、高层行政机构、法院、军队、警察、工会、大公司、教会、电视和其他大众传媒等主要机构和组织“完全不信任”或“不太信任”。[1] 以英国为例,1974年英国有39%的人信任政府,并相信政府所宣传的政策,而到了2000年这一数字却降到16%[2]。在美国,1966年有61%的美国人信任政府,而到了1998年这一比例却降至34%[3]。
为了应对公众的信任危机,部分西方国家推行新政府传播政策,以改进政府与公众之间的信息交流和沟通。1997年,英国政府发布《蒙特非尔德报告》,在提升政府传播的专业化水平,整合各部门传播资源,研究发展政府传播的战略和政策等方面为政府传播政策的调整设定了战略目标。从1997年到2003年,英国政府每年都对政府传播工作和《蒙特非尔德报告》的执行情况做出评估。加拿大政府也分别于1988年和2002年公布《政府传播政策》和《加拿大政府传播政策》指导政府传播工作。
从20世纪80年代末开始到20世纪末,是西方国家普遍转变政府传播政策的重要时期。这一时期同时也是西方新公共管理运动的鼎盛时期,新的政府传播政策在政府信任危机和新公共管理运动的双重背景下得以产生。政府传播开始在传播模式、传播控制形态、传播内容和渠道等方面发生一系列的重要变化。
一、加强双向对等沟通
公众与政府之间存在着委托—代理关系,政府代理公众行使行政权,为公众提供公共产品和服务,并通过履行其职责获得其继续存在和发展的合法性。然而,委托—代理关系无法避免其内在的信息不对称问题。政府作为代理人天生掌握了信息强势,如果公众与政府之间沟通不畅,则公众无法从政府获得对称信息,信息不对称被进一步放大,这成为公众对政府不信任的根源之一。
格鲁尼格(James E.Grunig)等学者在20世纪80年代初发展出著名四种沟通模式[4]:新闻代理(Press Agentry/Publicity)模式、公共信息(Public Information)模式、双向不对等(Two-Way Asymmetric)沟通模式、双向对等(Two-Way Symmetric)沟通模式。而政府与公众的沟通模式属于由政府到公众的单向不平衡的公共信息模式,其主要目的为告知公众,次要目的为说服。但是,随着公众对政府信任度的不断下降,把政府传播归结为公共信息模式显然已经无法适应新的传播政策的要求。
事实上,从20世纪80年代末开始,西方国家的政府传播开始由公共信息模式向双向对等的沟通模式转变。与公共信息模式不同,在双向对等沟通模式下,政府传播强调政府与公众的平等地位,由原先的政府对公众的单向传播转变为政府与公众之间的反馈互动传播。建立双向对等沟通模式,首先由打破政府的信息强势开始,加速建设更加公开透明的政府。对政府信息公开进行立法是最为有效的手段。在1960年以前,只有两到三个OECD国家对政府信息公开进行立法,1980年,增加到8个国家,占OECD国家的三分之一。但是,从20世纪80年代到21世纪初,政府信息公开立法的OECD国家数量剧增,2004年有28个OECD国家实施了该项立法,占OECD国家的90%以上[5]。在此基础上,西方国家政府加快了更具亲和力政府的建设,主要包括对行政程序立法,大规模推行电子政务和服务承诺等,使公众能够更加快捷方便的享受政府提供的服务。
双向对等沟通模式的形成表明,政府传播已不再仅仅是一种传播工具,而是公共政策形成的基础性手段。它使政策的制定建立在与公众的协商和妥协基础之上。如果说政策制定是通过协商进行公共选择和适时调整的过程,双向对等沟通模式的建立则是这一过程的前提。正如英国政府在《政府传播独立评估报告》中所提出的,政府传播模式的转变方向应当是:“开放,没有隐藏;更直接的与公众沟通,而不是间接的通过中介与公众沟通;政府传播贯穿于政策制定全过程中,而不是政策制定的事后行为”。[6]
二、强化非强制性传播控制
政府对政府以外的社会信息的流通限制、左右和操纵主要有强制性和非强制性两类控制形态。传播管制和行政控制是典型的强制性控制形态。传播管制通过煽动叛乱罪法、色情管制法、新闻法、诽谤罪法等法律法规对内部信息的外流和外部媒体流通的信息进行监视、管理、约束。行政控制主要通过行政命令对传播者强制性施加直接压力实现其控制目的。主要的做法有:直接设立政府直属的传媒机构,遴选传播从业人员,对直属传媒机构传播的内容、时间、舆论方向进行管理,设立专门部门负责管理政府自身信息、政府政策的发布,统一政府各下属部门的宣传口径和宣传内容。
强制性手段一度成为西方国家主要政府传播控制形态。但是,20世纪80年代以来西方国家深入持久的新公共管理运动使强制性的传播控制面临困境。在主要西方国家,传媒业被大规模私有化,传媒业竞争机制不断地引入。即使在法国,密特朗执政之后,于1982年迅速通过了具有划时代意义的新广播法(视听通信法),鼓励频道和节目的多样化,允许私营企业在法国经营电台和电视台,并与公共台竞争,从而结束了政府对广播电视的垄断,私营电视台相继出现。法国电视一台(TF1)实行了私有化,成为世界上第一家被私有化的公共电视台[7]。在英国,政府鼓励新型独立制作公司与国营机构制片人竞争节目制作权,希望竞争能提高电视机构的工作效率。1982年,第四频道——英国第一个完全依靠独立制作公司提供节目的电视机构的开播,为英国电视树立了“高效率”的结构范式。在第四频道的带动下,上千个小型独立制作公司迅速成立起来。政府公布的《1990广播电视法》刺激了私有独立制作公司的发展,至1995年,BBC垄断市场的局面彻底结束[8]。
政府专营传播机构垄断的结束意味着传媒业有了较高市场化程度。为了赢得更大的受众市场和经济利益,各传播机构,即使是政府隶属的传播机构开始出现对政府的离心倾向,报道内容和观点越来越多元化,这使政府原有的传播管制和行政控制越来越无法实现控制目标。特别是当非政府传播机构与政府及其下属传播机构对同一事件的传播在时间、内容、口径上出现不一致时,往往引发公众对政府的不信任,甚至更严重的,导致社会信息传播混乱以及社会不稳定。但是同时,随着新公共管理运动的开展,以及新的广播电视通信法规的颁布,西方政府的强制性管制和行政职能被大大削减,政府不能像以前一样方便地使用强制性传播控制手段。
于是,非强制性传播控制成为西方国家政府传播控制的主要新形态。非强制性控制的手段主要包括变相资助非政府的传播机构,对倾向政府的传播者给予优惠或特权,压制不同政见的传播机构,以及新闻操纵。当前西方国家使用较多的是新闻操纵。它是一种较为隐蔽的传播控制形态。政府利用自身的政治、财政、信息优势影响传媒和舆论,使有利于政府的信息得以传播。例如新闻发布会、吹风会、记者招待会都是操纵新闻的惯用手法。新闻操纵没有明显的控制举动,但在无形中却可以实现政府传播的控制目的。例如,新闻发言人往往作为调解人调停政府机构想要在相对保密环境下进行工作的要求与新闻记者要求充分披露政府信息之间的冲突,是协调政府和媒体以及公众之间的润滑油。但同时,新闻发言人却可在此基础上隐蔽地引导舆论。新闻发言人制度是通过议程设置对舆论进行控制,它体现了政府从自身的立场出发,根据国家的需要、公众的需要以及政治运作过程的需要,设定政策议程,以此影响媒体议程,进而设定公众的议程,其中更多地表现了政府的政策议程对传媒议程和公众议程的管理[9]。
三、整合政府传播内容和渠道
传统政府的传播内容重点在政府政策和对政府本身的宣传,传播内容多与政府自身有关。20世纪80年代以来的新公共管理运动使服务型政府的理念深入人心。西方国家政府在“服务”理念的指导下开始强调传播内容的公共性,把公共信息服务作为其传播的主要内容。因此在传播信息的内容上,由以政府自身相关办事信息和政策导向为主转变为以密切联系公众生产、生活密切相关的服务信息为主。公共信息服务大大扩展了西方国家政府传播的内容,打破了政府传播内容单一化的状态。
在传播渠道方面,政府传播渠道大部分依赖于官方的传播渠道,以通告、文件、法案等形式通过官方传媒向公众传播。但是,西方传媒业的私有化和传媒业竞争的加剧使政府所能够直接控制的传播资源越来越少,政府传播由原先的官方传媒为主渠道转变为官方和非官方传媒共同传播的格局。公众获取政府信息的途径不再单单是政府及其官方传播机构,还有了更多的非官方的渠道。公众数量多,成分复杂,不同年龄、文化程度、地区文化背景的公众了解信息的渠道、方式和角度会存在很大的差异。政府传播如果不能考虑目标公众多样化的需求提供多样化的传播形式和渠道,则其传播的可信度会大打折扣。
为此,在20世纪末,西方国家开始推进政府传播的多样化政策以增强政府亲和力,整合传播渠道和资源,提高公众对政府的信任度。在传播内容上,政府传播避免对政策过分地渲染或夸张,以免误导公众,使政府传播内容失真。同时政府的宣传在采取官方语言时,更多地增加解释说明,并使表述方法多元化。在传播渠道上,根据不同目标公众的情况,制定不同的传播策略。改变通过文件、通知、新闻宣传政策的单一做法,采取政策宣传广告、展览等生动活泼的形式宣传政策,加强与非政府传媒的沟通与合作。此外,推进政府传播地方化也是当代西方国家政府传播的一个发展趋势。加拿大和英国政府的政府传播政策报告中都有专门章节论述传播地方化政策[10]。公众所关心的是与自身直接相关的信息和媒体,在这方面地方媒体具有天然优势。因此,当代西方国家政府在制定传播政策时更加注重与地方传播机构的协调和沟通,在传播渠道上更多地结合传播目标利用地方传播机构,并开始建立一套中央与地方传播管理机构共同协调机制。
四、重组政府传播管理机构
无论是对内传播还是对外传播,政府传播都要涉及各部门之间的协调和信息联动。在传统官僚体制下,没有明确的部门负责协调各部门间的政府传播,就会导致内部条块分割,政出多门,甚至还发生各部门发布信息产生冲突的情况,这将大大损害政府形象。由此导致政府传播主体、内容、目标不一致,各部门之间的政府传播工作的标准和制度没有得到统一,政府传播资源内部耗散。各部门发布信息冲突表现出的是行政决策随意性和政府政策缺乏稳定性和连续性。长此以往,政府信用则会消磨殆尽,政府信任危机则不可避免。
受新公共管理运动的影响,业务流程重塑等新的组织管理工具在公共部门内广泛使用。部分西方国家政府在20世纪末纷纷在政府传播领域进行了业务流程重塑,建立或改革传播管理机构,建立跨部门、跨各级政府的协调机构或网络,在政府传播领域组成扁平式组织结构,对内加强部门和层级间协调和沟通,对外研究制定统一的传播政策和标准。政府传播管理机构通常接受政府行政首长办公室的直接领导,主要有以下两种职责,一是负责政府向公众的信息流向,二是负责公众向政府的反馈信息流向。具体包括政府新闻发布,研究制定政府传播政策,政府形象策划与宣传,构建公众反馈渠道等职能。
西方国家的政府传播管理机构中,英国的GICS(Government Information and Communication Service)比较具有代表性。GICS[11] 是一个标准的负责政府传播协调工作的网络,该机构中由两部分人员组成,一部分是常驻人员,专门负责机构事务,研究制定政府传播政策和标准;另一部分人员分布其他工作部门,接受政府传播管理机构和其所属部门的双重领导。GICS通过以下途径实现政府传播资源的整合和传播政策的统一:由GICS统一招聘、培训传播人员;由GICS组织各部门中的传播人员建立跨部门信息资源共享网络;调动传播人员在各部门之间流动工作,促进传播人员综合业务水平的提高。GICS的组织机构及职能见表1。
表1 英国GICS组织结构及职能
组织机构职能
GICS发展中心负责GICS人员的招聘、管理、培训和绩效评估
媒体管理部 收集政府政策在其他媒体中被报道的情况并及时反应给对口部门
运营部 针对单个部门无法单独处理的事件组建跨部门的协调机制,特别是涉及跨部门的公共危机和紧急事件
政府新闻网路由来自地方的新闻官组成,专门负责中央与地方媒体的联络和协调
资料来源:Government Communications Review Group.What is the Government Information and Communication Service London:Government Communications Review Group (Review Paper 2)
综上所述,西方国家新的政府传播政策是在政府信任危机和新公共管理运动两个大的背景下产生的。更加开放,平等,多样化和更加高效是新的政府传播政策的发展趋势。虽然不同西方国家在不同的时间段采取了新政府传播政策,但大都集中在20世纪末。因此,这些新的传播政策能否真正全面应对公众的信任危机,提高政府可信度,还需一段时间之后才能表现出来,其政策效果还有待观察。
收稿日期:2007—09—18