中国行政程序法典化之研讨——行政程序立法：一个基于实际的评估，本文主要内容关键词为：行政论文,程序论文,法典论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、作为程序改革基础的实证研究
行政程序法的制定，对于行政活动的效率、公平、正当性、以及政府信赖等重要价值 都具有很强的关联性，在这个意义上，完全可以说，行政程序立法是一个“政府再造” 的契机。但是，反思中国法学界关于法律程序研究的过去与现状，我们不难发现：尽管 学者们对西方法治语境中的程序价值和观念进行了反复的介绍、阐释和论证，但是当他 们希望以此来改革中国当下的法律程序制度时，却鲜有对此种法律程序现状的深入了解 和实证研究。进而言之，程序的改革基本上是在一种不知改革对象为何物的情况下进行 的。或许，我们已经想当然地认为，现有的制度存在问题。但是，究竟存在哪些问题? 为什么会存在这些问题?这些问题导致的后果是什么?诸如此类我们不可能在书斋中通过 苦思冥想得到答案的问题，可能正是确定改革思路与方案的关键所在。
有鉴于此，面对行政程序立法的契机，我们面临一项基础性的工作，那就是对现行的 主要行政机关的程序进行观察、描述，并进而进行分析与评估。如果我们同意改革的基 础是对被改革对象的了解，而立法并不是仅仅根据价值判断和逻辑去设定规则的话，这 样一项研究的意义应该是不言自明的。(注：在各国行政程序法的立法史上，相关的实 证研究构成立法的基础。以美国《联邦行政程序法》的制定为例，在该法的制定过程中 ，不仅美国律师协会(ABA)组织了长期的实证研究，而且官方也进行了颇具规模的实证 研究。1939年，罗斯福总统成立了“关于行政程序的司法部长委员会”(Attorney Gene ral’s Committee on Administrative Procedure)，该委员会由杰出的学者、私人律 师和法官组成，其目的就是对行政程序的现状进行广泛的调查研究。委员会在随后的2 年里，通过访谈行政官员、律师和公众、参加行政机关会议、审阅有关文档等途径，对 27个联邦政府部门的行政程序进行了实证研究，并于1941年提出了一份长达474页的报 告。该报告被称为“美国行政法上的一个地标”，为1946年APA的制定提供了一个极为 重要的基础。参见1941Final Report of Attorney General’s Committee on Adminis trative Procedure。)
二、中国《行政程序法》的制定与实证研究
在2000年7月于大连召开的“中美行政程序法国际研讨会”上，“行政立法研究组”提 出：在制定行政程序法的准备阶段，有必要对我国行政程序制度的现状进行系统的调查 研究，从而使立法能够有针对性地回应中国行政程序领域中的诸问题。在随后制定的“ 行政程序立法项目计划书”中，行政程序立法实证研究被确定为立法准备阶段的一项重 点工作。
2001年9月至2002年5月，我们首先对中央行政机关的主要行政程序进行了调查。课题 组选取公安部、外经贸部、国家税务总局、海关总署、国家计委、卫生部等部委，由课 题组成员采用网上资料搜集、访谈、参加实习等方式，对各部位的主要行政程序进行了 解，收集相关资料，在此基础上对相应的行政机关程序进行描述和评估。(注：关于行 政程序调查的中央行政机关部分，见《行政程序法立法调研报告》(中央行政机关部分) 。该报告是一个初步的文本，最终报告将在调研结束后公开出版。)目前，课题组成员 正在上海、重庆、武汉、湖南、山东、辽宁等省市进行地方行政程序的调研工作。预计 到今年底将提交关于行政程序调研的最终报告。需要指出的是，就方法与技术而言，这 次所进行的行政程序调查可能并不是一项“严格”意义上的实证研究或者技术意义上的 “田野调查”(field work)。这个调查的目的并不在于(或许也不可能)试图提供关于程 序作业的全方位“知识”，在于引起改革者对其改革对象的审视和关注，在于呼吁立法 者对行政程序立法本土语境的认真观察和解读。
三、对行政程序立法几个基本问题的观察
从目前所得的资料看，可以就行政程序立法中的几个基础性问题进行一些初步的观察 。
1.行政程序统一立法的必要性问题。从我们对中央行政机关调查中所获得的资料看， 以下三个方面情况可能有助于对这一问题的思考。第一，目前在中央部委层面上，并不 缺乏有关行政程序的规范，恰恰相反，部门行政程序规范数量和种类很多，程序作业也 表现出多样性。但是问题在于这些程序规定存在很多重复甚至相互“牵制”或冲突的现 象。例如，就外经贸领域的行政程序看，该领域目前已有的行政程序至少包括：配额管 理程序、进出口许可管理程序、反倾销程序、反补贴程序。进一步，以反补贴和反倾销 程序为例，仅立案程序就涉及到外经贸部、国家经贸委、海关总署、国务院关税税则委 员会等各机构，而各机构又有各自的程序规定。这些规定展示了一幅行政过程中“相互 牵制”的程序之网，影响了行政效率和管制合理性。第二，各部门的程序规定大多涉及 非常具体的问题，而随着情况变化，相应规定也表现出很大的变动性。程序规范缺乏统 帅性的原则和对行政活动连续性的关注。第三，各部门之间程序规定的衔接与协调上缺 乏一致性，法律实施在不同部门间的非统一性和随意性比较突出。以上几个方面的情况 无疑为行政程序统一立法的必要性提供了现实的支持。但是，问题并没有这么简单。如 果统一立法是必要的，又如何解决统一的行政程序立法与各部门具有特殊性的程序需求 之间的关系?这种关系应当如何定位?又如何通过统一的行政程序立法而得到协调?
2.统一行政程序立法的可行性。行政程序的统一立法可行吗?迄今为止，理论和实务界 都没有对此进行充分的研究，也没有给出有说服力的回答。(注：迄今为止，对行政程 序立法必要性和可行性的研究与论证，主要采用理论推导和“比较研究”。但是逻辑的 常识告诉我们：美国制定了APA以及其他国家纷纷制定相应的程序法等事实，并不能证 明中国也必须制定行政程序法，也不能证明制定行政程序法就必定可行。必要性与可行 性研究应当主要是实证的而不是理论的。)我们的调查也并不能完全回答这个问题，而 只是试图呼吁更多关注现实的研究。从目前情况看，我们相信行政程序统一立法具有可 行性。第一，经过十多年的行政法治建设，公权力及其行使过程“程序合法性”意识正 在逐步增强，这为程序作业中合法性的落实提供了“人”的基础，因为立法的可行性不 仅包括法律制定的可行性，还应当包括法律实施的可行性。第二，多年来，行政程序的 相关立法和执法已经积累了比较丰富的经验，一些主要的行政部门也已经开始了很多立 法尝试。例如，在海关、外经贸等部门都进行了一些具有前瞻性的立法尝试。第三，一 些重要的行政程序制度已经建立，并且取得了很好的效果。例如，反倾销调查中的听证 程序、信息披露程序等等。这些程序制度的建立和运用为行政程序统一立法提供了基础 和重要的实践经验。
3.行政程序统一立法的形式。从实际情况来看，行政程序的立法模式，应当综合考虑 程序作业的需要：一方面，应当看到不同的行政部门在管制过程的实体和程序方面都具 有自己的特殊性，因此统一详尽的程序法典可能会导致“削足适履”或“顾此失彼”的 情形。另一方面，尽管不同行政过程在具体的程序作业上有所不同，但其本质上都是政 府权力的行使，而这种权力行使应当满足一些共同的基本要求，例如透明度、一致性、 以及程序效率与公平等。因此，如果程序立法不就这些共同的、基本的原则与价值进行 规定，立法本身就失去了必要性。基于这两方面的考虑，我们认为，立法形式可以采取 “通则性法典”的形式，即采用“原则+一般规定+特别规定”的结构。原则适用于所有 的行政过程，一般规定适用于法律无特别规定的所有情形，而特别规定适用于特定的行 政过程，是将原则和一般规定结合与特定行政过程的具体化。
4.行政程序立法的的制度创新。法律制度的设计不仅仅是基于理论的思考，也应当充 分关注现实。从行政程序的现状看，即将制定的行政程序法需要充分考虑以下方面的制 定安排：第一，关于行政程序一般原则的规定。目前，行政程序实践的多样性虽然反映 了各种不同的程序要求，但是也暴露出行政程序的混乱和零散性。行政程序立法的一个 重要目标应当是提供一个基本的“程序样本”，使多样化的行政程序在基本的程序原则 指导下运行，促进一种多样性的统一。一般程序规定的目的还在于，通过“示范作用” ，为非法定程序或自由裁量程序的合理性判定提供一个标准，为各部门制定特别程序提 供一个基本的程序框架。第二，需要进一步使听证程序规范化、合理化。目前，我国行 政过程中关于听证程序的规定种类繁多，缺乏基本的统一性。(注：根据笔者的统计， 目前听证程序表现形式至少有几十种之多。各种程序的要求差别很大，不同地域、不同 部门之间的规定也有很大的差异性。)近几年来，听证正成为社会政治经济生活中的一 个“关键词”，各种各样的听证会频频举行，但与此同时，公众对听证的程序公正性、 实际有效性等问题提出越来越多的质疑。为此，《行政程序法》应当对听证程序的“最 低要求”——即被听取意见的机会——作出原则性的规定，在此基础上对该种程序的基 本要求作出规定。同时，对不同情况下听证程序的要求则留由其他单行立法加以规定。 第三，需要对政府信息披露和公开作出原则性的规定。虽然目前行政过程中一般都认为 公开、参与是基本的程序性要求，但由于目前政府信息的“封闭性”，公众对行政活动 的参与受到很大的制约。可以说，没有对行政机关信息公开的法定要求，行政程序的一 系列基本制度将无法得到有效落实。因此，在行政程序立法中不仅需要对信息公开作原 则性的规定，而且针对一些具体情形还必须作出较为具体的规定(当然，更为详尽的信 息公开要求有待于专门的立法)。第四，需要对行政主体程序违法的法律责任作出具体 规定。目前有关行政程序的立法中，一个最大的问题就是对行政主体程序违法的法律责 任规定过于原则化甚至缺乏规定，这导致了行政程序作业中各种违法行为的泛滥以及对 程序规则的漠视，乃至程序的虚无主义。没有法律责任规定的程序立法实际上是对立法 本身的嘲弄。
四、行政程序规则的法制化与人性化
我们不应当忽视一个重要的事实，那就是：从根本的意义上讲，由行政程序法所调整 的行政过程必须体现出对人的高度关怀。程序不应当成为“冷冰冰的规则”，不应当成 为官僚主义新的借口。不幸的是，从国外行政程序的实践和我国目前的情况看，程序的 法制化完全可能导致“程序的异化”，其基本表象是行政过程以“按章办事”的遵守程 序为借口，而漠视对个人尊严和权利的关怀。行政程序立法应当追求的“程序法治”和 程序对人的关怀之间并不存在不可协调的矛盾，因为程序法治和公平的最终目标就是对 个体权利的尊重，法律程序必须关心个体在与政府权力交涉时的感受。因此，在行政程 序法的研究和立法正在不断展开的当下，呼吁程序制度对人的关怀，呼吁程序法制化与 人性化的结合，应该不是杞人忧天。