完善财政运行机制的必要性及对策，本文主要内容关键词为：运行机制论文,对策论文,性及论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、完善财政运行机制的必要性
所谓财政运行机制是指财政体系中有机联系的各组成部分的相互作用、相互制约、推动财政运行的过程。健全和完善财政运行机制，对于规范财政分配关系，克服目前的财政困难，促进国民经济持续稳定健康发展，促进社会主义市场经济体制的形成都有着十分重要的意义。
首先，完善财政运行机制是建立社会主义市场经济体制的客观要求。财政运行机制是经济运行机制的重要组成部分，财政运行机制的转换是加快整个经济运行机制转换的重要条件。要在社会主义市场经济中。国家财政必须调整和修正过去的理财思想和理财方法、理财范围，积极参与市场调节，引导和调控全社会的经济活动的健康，协调发展。不能再象过去那样沉湎于对国营企业徽观行为的引导和管理，而要把理财的眼光拓展到全社会积极参与宏观经济决策；不能象过去去那样局限于年度的财政平衡而要着眼于中长期财政发展战略的制定与实施；不能局限于财政自身的收收支支，通过有效地运用各种财政手段参与国民经济的宏观调控，有效运用财政收支活动调节社会财力的综合平衡。
其次，完善财政运行机制是转变和强化财政职能的要求。财政运行机制是财政运行过程所形成的利益制约关系，是财政职能的实现形式。党的十届三中全会以来，财政职能和运行机制进行了一系列转变，对支持经济改革和经济发展起了重要的促进作用，但是也出现了一些新的矛盾和问题，一是财政体制改革总体目标模糊，财政职能的转变不到位。财政管了许多不该管的事，有些该管的又没有管起来，职能缺位、越位的情况严重。二是改革开放以来，不断向地方和企业放权让利，而政府职能转换滞后，财政职能转变迟缓，财政运行机制仍未完全摆脱传统体制的束缚，导致统收被打破而统支没有打破；旧的职权被打破，新的职责范围又未形成，加剧了财政的困难。三是财政的社会管理者职能与国有资产所有者职能没有分开，国家与国有企业的分配关系仍未理顺，直接制约着企业经营机制的转换和国家财政状况的好转。四是税制改革是迈向市场经济体制条件下财政运行机制的关键一步，但改革本身还在许多不完善之处，许多财政调控手段不能完全适应市场经济的要求，使财政分配和调控功能受到局限。要从根本上改变这种财政职能被肢解和削弱的状况，必须从建立健全财政运行机制入手，真正发挥财政职能作用。
再次，完善财政运行机制是建立现代企业制度的客观要求。建立现代企业制度是发展社会化大生产和建立市场经济体制的必然要求。它与完善财政运行机制有着密切的联系。首先现代企业制度是完善财政运行机制的微观制度基础，而财政运行机制的完善也将为建立现代企业制度创造良好的宏观外部环境，两者相互促进，互为前提。其次，从建立现代企业制度的基本内容看，也要求加快完善财政运行机制的步伐。一是现代企业制度要求明晰产权关系，企业的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的所有出资者投资形成的法人财产权，企业独立承担民事权利和责任，这是完善财政运行机制、重构国家财政结构的基本理论依据，即将国家财政划分为公共财政和国有资产财政的要求。二是企业依法自主经营、自负盈亏，对出资者承担资产保值增值责任，出资者按投入企业的资本额比例享有所有者的权益。即资产受益、重大决策和选择管理者等权利，要求代表国有资产所有者的国家财政依法承担管理国有资产的责任，包括制订国有资产管理法规、收益分配体制、企业改组、拍卖、合并、破产等一系列政策法规，在管理者和法人代表的选择上采取董事会提名和竞争相结合的办法，使国有资产在日益激烈的市场竞争中保值和增殖，巩固社会主义的制度基础。三是企业按市场需求组织生产经营，国家不再干预企业生产经营活动。适应这一要求国家财政应改变过去行政干预和直接管理过多的做法，健全间接调控手段和法律手段，调节和规范国家与国有企业的分配关系。同时，要将理财视野拓展到全社会不同经济成份。所有这些，都要求我们按市场经济的规律和发展要求，健全和完善财政运行机制，使之与现代企业制度更好地配套，共同推动社会生产力的发展。
二、当前财政运行机制的现状分析
完善财政运行机制是基于现行的财政运行机制还不能适应社会主义市场经济的要求提出的。在1994年财税体制改革以前，我国财政运行机制存在一些亟待解决的问题：一是税制结构不合理、税政不统一、税负不平衡、税流失严重，影响企业间的公平竞争。二是在国家与企业利润分配体制上，企业承包经营责任制存在包死基数、“一对一”讨价还价的不规范的问题问题，造成企业行为短期化和财政收入不能与企业经济效益同步增长的现象。三是中央与地方的财政分配体制上，80年代以来实行的各种形式的财政包干体制，助长了地区经济封锁和重复建设，财力过于分散削弱了财政的宏观调控能力，国家财政困难加剧，债务负担沉重。正是在这样一种比较严峻的财政形势下，提出了财税体制的配套改革方案，以重新调整和构建适应市场经济要求的财政运行机制。
1994年进行的财税体制改革，对于促进市场公平竞争，克服财政困难，提高财政特别是中央财政的宏观调控能力，规范国家与企业的分配关系的作用是非常明显的。但是，由于各种主客观因素的限制；改革后的财税体制存在有不足之处，亟待进一步改革。
首先，国有企业的困难依然严峻，亏损面扩大，效益回升缓慢，制约财政状况的好转。国有企业改制一直是经济体制改革的中心环节，但改革十多年来这一问题依然没有解决好，1994年财税体制改革改变了过去单纯“放权让利”的思路，转到了建立公平竞争的市场环境上来，促使企业眼睛向内，转换企业内部经营机制，但是从今年上半年的情况看，国有企业的经营状况仍未有大的改观。出现这一状况的原因是复杂的，既有企业内部的原因，也有客观的原因，如实行会计准则和财务通则以及税制改革以后带来的帐面计算上的变化等。但最主要的还是国有企业在外部环境改变的同时，没有及时转换企业经营机制，仍然固守老一套经营方法，企业在日益激烈的市场竞争中处处被动所致。这一状况不改变，国家财政状况就难以进一步好转。
其次，新税制虽然增强了税收的宏观调控功能和起到了公平税负、鼓励竞争的作用，但仍存在亟待解决的矛盾；一是增值税仍有许多技术性问题亟待解决。如增值税税率设计过于倚重中性原则，虽有利于公平不同地区、不同行业、不同产品间的税负，但是出现了与现行产业政策相抵触的一面，即国家需要发展的瓶颈产业税负增加较多，而一些国家应该限制的长线产业税负反而减轻。据统计，新税制实施结果表明，冶金、机械行业税负下降了0.75个百分点，税负下降最多的是建材和纺织行业，均下降8.5个百分点；化工、电子行业税负分别上升0.85和1.62个百分点，电力和煤炭企业税负上升最大，分别上升2.07和7.47个百分点。如果考虑新开征的资源税因素，那么能源、原材料产业的税负上升更多。再如增值税率分17%、13%、10%、和6%几个档次，出现高低档税率产业，产品之间的税负转嫁问题，即高税率企业购买低税率企业的产品，将要为低税率企业代交一笔增值税，加重企业税负，不利于生产高低档税率产品企业之间的公平竞争，也不利于生产低税率产品的企业发展，抵销原来设置低税率所起的作用。又如，把增值税改革的成败系于发货票的管理好坏，似欠妥当。二是所得税的改革存在国有企业与其他所有制企业的税收歧视以及内外资企业有别的矛盾。按现行制度规定，国有全资企业可以在一定时期内所得税后的利润不再上交国家，而国家参与其他经济成份的投资将按投资的比例参加分红；内外资企业两套所得税法运行，同样不利于内外资企业的公平竞争。三是新税种出台慢，税源流失严重。正在研究制订中的证券交易税、遗产税和赠与税，社会保障税等新税收条例，因种种原因迟迟不能出台，使得大量的税源和应税收入流失，是税制建设滞后于市场经济发展步伐的反映，既不利于政府对市场实施有效的宏观调控，也不利于市场体系和社会保障体系的建立健全。
再次，分税制财政体制的推行虽然初步解决了中央与地方财政分配关系的规范化问题但仍留有包干体制某些痕迹，制约着分税制作用的发挥。分税制财政体制初步实现了按税种划分中央和地方财政收入的目标，改变了过去按企业隶属关系划分中央和地方财政收入的做法，有利于规范中央与地方政府间的分配关系。但是仍然存在一些矛盾：一是仍然沿用“基数法”确定税收返还的数额，虽然保护了地方的既得利益，但很容易出现“鞭打快牛”和因自然的、历史的原因所造成的“苦乐不均”问题，最终难免落入前几次的财政体制窠臼。根据1993年地方实际收入以及中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，以此作为中央对地方税收返还基数的办法，对地方经济发展水平、自然条件差别，人口数量、财政增加潜力等因素考虑不周，使得一些近几年通过努力财政收入增长较快的地方以及1993年因特殊原因财政收入增长较快的地方，都将不同程度地降低中央对地方的税收返还基数和扩大财力增量上交中央收入的数额，损伤地方积极性。二是转移支付制度规范化的滞后，影响分税制效果的发挥。转移支付制度是与分税制财政体制并生的范畴，是分税制财政体制的重要内容。目前所说的税收返还仅是转移支付制度的一种形式，规范的转移支付制度，既包括中央对地方的财力转移（补贴），也包括地方对中央的财力转移（上解）。中央对地方的补助包括体制补助、专项补助、结算补助，上解包括体制上解和专项上解。目前税收返还仅是体制补助的表现形式，而其他几种补助制度和上解制度都末建立起来，既影响分税制的完善，也影响中央财政的宏观调控作用发挥。三是支出尚待明晰。现行分税制改革，在事权划分方面没有明确，而规范的分税制是以明确界定中央政府与地方政府的支出责任为前提的。没有比较明确的事权划分，财权和财力的划分就失去参照，财政与事权相统一这一分税制的基本准则就难以正确体现。
第四，国家财政收支状况并不十分乐观。尽管通过税制改革和分税制改革，整个国家财政收支状况有明显好转，财政收入的增幅较大，但是财政收入中包含的债务收入的增长也是很惊人的，而国家财政仍然有较大赤字，同时，国家面临着繁重的经济建设和改革任务，因此，今年的财政状况不容乐观。
三、完善财政运行机制的若干对策建议
（一）确定完善财政运行机制的指导思想和目标
完善财政运行机制的指导思想是，按照党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的改革目标，吸收和借鉴国外市场经济国家的成功经验，充分考虑我国的具体国情，把市场经济财政运行机制的一般要求同我国经济建设和社会发展的特殊性结合起来，基本目标是建立有利于社会主义市场经济发展的新型财政运行机制。具体说来：
(1)借鉴国际上通行做法，建立科学的财政分配体制，合理规范与企业、中央与地方的分配关系，建立有助于公平竞争和收入稳定增长的财税体系和运行机制。
(2)按照市场经济中政府参与资源配置的要求，健全和强化国家财政职能，使财政参与国民收入的分配过程，搞好国有资产的经营管理，灵活运用财政政策调节宏观经济运行。
(3)确保中央财政的主导地位，适当集中必要的财力，增强中央政府的宏观调控能力。
(4)在保持经济持续高速发展和分配关系趋向合理的基础上，实现财政的中长期平衡。
（二）完善财政运行机制的基本要求
按照社会主义市场经济要求完善财政运行机制，就是使财政运行以资源的市场配置为基础，并通过政府调节，弥补和矫正市场配置资源的不足和缺陷。因此，完善财政运行机制应从以下几方面入手：
(1)完善财政收入增长机制。实现财政收入的稳定增长是增强国力和发挥国家职能作用的重要环节。过去企业承包制和财政大包干体制是制约财政收入增长的主要因素，通过税制改革上述体制因素基本消除。但又出现了制约财政收入增长的新情况；一是《企业财务通则》和《会计准则》颁布以后，加速折旧和管理费用进成本加大了企业成本开支，有些过去在营业外开支和利润中扣除的项目也进成本，加大企业的成本开支，这也是当国有企业亏损面扩大的重要原因，制约着财政收入的增长。另一种情况是新体制不完善或暂时过渡措施引起的制约财政收入增长的因素，如规定国有全资企业可以暂不上交利润，以帮助国有企业改善经营状况，还有分税制中“基数法”的存在，使一些地方财政税务部门对中央税和共享税的征管不积极，过去收入增长较慢的地方也不积极组织收入，使财政收入特别是中央财政收入增长受到制约。因此，要通过进一步深化改革，完善分税制，建立起财政收入增长与经济增长同步的机制，同时积极开拓新的财源，培植新的产业，壮大财政收入增长的基础。
(2)完善财政分配机制。分配是财政的基本职能，完善财政分配机制是提高财政汲取能力，提高政府宏观调控能力的重要途径。从财政收入分配机制看，通过税制改革和《财务通则》、《企业会计准则》的实施，改变了过去囿于国有企业理财的状况，把不同所有制企业推入同一起跑线公平竞争，扩大财政理财范围。但是，旧体制遗留下来的财政收入流失问题仍没有得到解决，如大量国有资产被无偿占用，或大量流失，新体制推行以后又产生了新的财政收入流失的缺口，如税收返还范围的扩大、对企业和个人所得税的征管不严。必须按市场经济要求重塑分配机制，完善税制，保证财政收入稳定增长。从财政支出看，当前存在的主要问题，一是没有按市场经济要求调整支出范围，财政包揽过多；二是分配方式不规范，支出结构不尽合理。应按照资源配置市场起基础性作用的要求，调整财政支出范围和方式，发挥财政支出对社会经济发展的促进作用。
(3)完善财政调控机制。通过税制改革，过去“两个比重”下降过多的状况将会有所改变，为财政宏观调控提供较多的财力，但还不能完全满足财政宏观调控的需要，财政调控机制不健全，重预算、财政支出、利润分配、国有企业财务管理等直接调控手段的建设，轻税收、补贴、财政投融资、贴息、国债流通、资产经营、财政法制等间接调控手段的建设；财政调控功能缺损和短期化，忽视调控市场、调控经济的作用，有时为了解决某些临时问题就匆忙设立临时调控手段，如过去的奖金税、建筑税、筵度税等就是如此；财政调控目标不明确，过去总认为财政调控的范围无所不包，按照市场经济要求，财政调控目标则重于调节收入分配，调节经济结构，调节社会供需总量。因此，通过完善财税改革，充分发挥财政调控功能，引导生产、流通、消费，促进经济高速、健康、协调发展。
(4)完善财政平衡机制，一是支出的按排要建立在收入可能的基础上，公共预算不允许打赤字，建设预算允许适度的赤字，但要通过发行国债予以弥补；二是各级财政不得随意追加预算，加强预算立法，提高各级政府遵守财政预算法规的自觉性；三是遵守现行预算法的规定，财政赤字不能通过银行透支弥补，防止因财政赤字诱发通货膨胀。
(5)完善财政效益机制。每一项财政支出的安排都要尽量做到以最少的资金支出取得尽可能大的支出效果，建立财政支出的跟踪问效制度。在指导思想上仍要坚持“增产节约”，“增收节支”的效益方针，使之贯彻到整个财政活动乃至整个国民经济活动中去。
(6)完善财政监督机制。健全财政法规和财政监督机构，加强对财政活动的法律监督；加强财政监督与审计监督和社会监督的协调配合，严格依法执法。
（三）完善财政运行机制的若干对策
(1)进一步完善税制。一是改进增值税的征管，增设若干档次的增值税率，或把国家产业政策扶持的“瓶颈”产业划入现有较低档次的税率征收范围，使税收政策与产业政策得到较好的配套，达到调整产业结构的目的；适当降低增值税的基本税率，改变财政收入倚重增值税缓解国有企业亏损日益严重的状况。二是选择适当时机，统一内资企业和外资企业所得税，健全市场的公平性和法治性。三是开辟新的税源，加紧制订和出台若干新税种，实现税收的广泛调节，健全税收功能。如开征证券交易税，以加强证券交易收入和证券市场的管理；开征遗产税与赠予税，加强遗产继承和捐赠收入的管理；开征社会保障税，提高财政的社会保障功能，健全社会保障机制，为推行现代企业制度创造条件。
(2)完善分税制财政体制。一是尽快用“因素法”代替“基数法”核定地方财政支出基数。根据国外实际运作的经验看，“因素法”一般有计分因素法、回归因素法、系数调整法等三种，从我国的实际情况看，采用计分因素法更合理一些。计分因素法的基本思路是，找出对地方财政支出有影响的各种主要因素，按其影响程度大小确定计分标准，地方按统一标准计算各自得分，以此确定财政支出基数。按“因素法”核定地方支出基数更能接近地方基本实际情况，克服过去“基数法”所带来的“鞭打快牛”和“苦乐不均”的弊病。二是尽快建立规范的转移支付制度。转移支付制度是中央政府调控地方政府行为的重要工具。按照“财政与事权相对称”的分税制原则，地方政府财力不足额通过建立中央政府对地方政府的转移支付制度加以弥补。改革转移支付制度的基本框架包括：体制上解与体制补助，包括共享税的分成与税收返还两种；专项补助，指中央财政专项补助地方的财政支出，包括专项资金、救灾资金两大类；结算上解和结算补助，因体制变动或开征新的税收以及企业隶属关系变更等原因引起的中央与地方收入转移，都将通过结算方式上解或划拔。根据国外的经验，上述转移支付内容应具有弹性化、公式化、法制化、权责制衡的特点。通过建立转移支付制度规范中央与地方的分配关系。三是进一步明确中央政府和地方政府的职能分工，这是核定各自财权的基本依据。总的来说，凡是涉及国家整体利益的支出都应由中央政府承担，地方公共利益的事务，出于效率考虑应由地方政府承担，混合公共事务，由地方政府实施，需中央政府政策规范和协调。
(3)完善国有企业分配体制，促进现代企业制度的健康发展。全面贯彻和实施“两则”，落实统一内资企业所得税征管，取消“两金”和税收减免，在此基础上统一内资、外资企业所得税，从分配体制上强化国有企业自主经营、自负盈亏的商品生产者地位。这样，国有企业与其他类型企业税负相同，财务会计制度统一、就能在同等条件下公平竞争。同时，按照“税后分利”原则，建立国有资产投资收益分配制度，主要内容是：对股份制企业以国有股参股分红；对合资企业以国有投资参与分红；对国有全资企业实行税后利润上交形式。投资收益分配制度的建立为现代企业制度的建立奠定了基础。
(4)深化国有资产管理体制改革，堵塞资产流失的漏洞。一是在明确国有资产产权的前提下，实现国有资产管理、监督、运营分开。绝大部分国有企业按市场规则运营、优胜劣汰，政府不干预企业的内部事务。二是对国家资本金的投入，保全、积累、流动和企业税后利润分配必须加强管理和监督，做到规范化。三是按照市场经济要求，区别不同情况，对国有企业进行改制，采取独资企业、有限责任公司、股份公司等资产组织形式，推行国有资产运营市场化。四是加强国有资产存量调节，允许部分长期亏损的中小国有企业拍卖、兼并、联合、破产，提高国有资产运营效率，减轻国家财政的负担。
(5)完善国家投资体制改革。按照资源市场配置的要求，政府主要投资于盈利性较差的基础产业、基础设施，一些虽具盈利性但具有较大市场风险和投资规模巨大的工程，以弥补市场企业投资的不足。当社会供需总量失平时，政府将通过扩张收缩投资直接影响社会总供求，同时还可以有效地运用税收等杠杆调节投资规模总量，促进社会供需总量平衡。
(6)完善财政信用制度，财政信用是政府筹措资金的重要手段，完善财政信用制度应从几方面入手，一是完善国债制度。在适度扩大国债发行规模的基础上，实现国债品种多样化，国债流通市场化，发挥国债筹借资金、调节市场的作用。二是加强财政周转金的管理，实现周转金管理和运营的分离。周转金的提取、使用、管理办法由财政部门制订，但发放的项目和规模由原来周转金的对口部门制订，财政信托投资公司的运营，以提高周转金的使用效果。三是发展财政投融资体系。将财政预算中的投资拔款、邮政储蓄、国债收入、社会保障基金结余、对外借款和国有资产分红收入作为投融资的来源，统一集中划拔国家开发银行，负责政策性投资项目的资金贷放，提高政府调控宏观经济和产业结构的能力。
(7)加快社会保障基金管理体制的改革.总的原则是坚持社会保障资金国家、集体、个人三者合理负担。切实改变管理分散、资金缺乏保证、负担不公平、保障功能差的现状，通过开征社会保障税，实现社会保障资金的统一管理和合理负担；同时，建立社会保障预算和资金余缺调剂制度，实现社会保障基金的规范化和法制化管理，充分发挥社会保障功能。
(8)进一步完善复式预算的编制和管理。科学划分经常性预算和建设预算的收支项目；建设预算将可以细化为国家资本金预算，财政投融资预算和社会保障预算，使复式预算更科学地反映国家财政收支活动的变化，提高预算管理的科学性。
(9)加强财政法制建设。建立财税监督、审计监督社会监督三者并立的经济监督体系，提高财政活动的法治性。财政对社会经济活动和国有企业经营活动的监督要加强，同时也要加强对自身活动的监督，通过建立比较完备的财政法规体系规范国家财政经济活动。
(10)加强财政干部队伍建设和机构建设。干部队伍素质的提高是关系到国家财政运行机制有效运转的首要问题，财政机构的建设是财政运行机制顺畅运转的组织保证，因此，抓好财税干部队伍和机构的建设，对完善财政运行机制有着特殊重要的意义。
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