陈超 广州大学
摘要：由于长期存在的城乡二元经济结构导致资源分配不均，在公共财政的投入和运行方面，中国农村的社会保障制度建设与城市相比存在较大差距， 难以满足新农村建设中公共服务的要求。 本文运用公共财政理论对当前农村社会保障方面存在的问题进行分析， 从转变政府公共财政理念、 合理划分财政权力等方面对维护农民社会保障权益提出相应对策。
关键词：公共财政，农村，社会保障
自从我国开始设计并建立社会保障制度以来，其政策无不是围绕城市开展，同时牺牲农村的建设，公共财政对城乡社会保障的投入的不对等直接导致农村保障发展落后，农村居民享受到的福利待遇和保障权益难以与城市居民相比。这种社会保障在农村的缺失与农民对整个国家经济发展所做贡献与是极不相称的，因此，政府必须要有所作为，尽快完善农村社会保障，实现与城镇居民一样的国民待遇。随着中国经济的发展，牺牲农村利益、农村支持城市发展的思想应该抛弃是时候城市反哺农村了。应由于各地经济状况不同，各级政府财政负担机制不协调等问题十分显著， 公共财政的投入与社会保障间的关系没有实现制度化、法制化。因此调整和改革现行公共财政政策、 建立公共财政合理的投入和支出制度， 对推动农村社会保障的发展具有重大的现实意义。
一、我国农村社会保障的发展历程
1951 年我国建立的养老保障制度主要覆盖城镇企业职工， 随后逐步建立了居民保障制度。而与此同时的农村并没有包括在其中，只有社会救济和优抚安置在农村发挥低水平的社会保障作用。1957年第一个五年计划的完成也建立农村集体经济的，农村集体保障得到发展。随着人民公社运动的蓬勃发展，“互助合作医疗”制度在农村进一步展开，这在那个时期解决了农民看病难的大问题。据不完全统计，1970年末，全国 80%的行政村都开展了农村合作医疗。集体保障覆盖面窄、保障水平低，但它确实在一定程度上配合了当时我国重工业优先发展的工业化战略。保障了农村居民最为朴实无华基本生活需求。1984年后随着家庭联产承包责任制的实行，原有的集体保障开始瓦解。这一时期社会保障的目标是如何构建现代意义上的与农村经济体制和经济发展水平相适应制度。全国各地都在根据本地的具体情况进行养老保障体制的尝试，由点到面的覆盖范围成为这个时期的新特征，形成了多层次、多样式、多模式、多范围的基层社会保障制度。2002年，国务院提出2010年必须要将新农合全面战略目标之后，农村合作医疗开始加速并取得良好效果，通过最近几年的发展，新农合在参保人数和受益人上都有较大的提升，大大减轻了农村居民的医疗保障负担。2003年，为保障农村居民年老时的基本生活，部分省份开始探索建立农村养老保险制度，即新型农村社会养老保险（简称新农保），建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政府组织实施的一项社会养老保险制度。2007年以后，开始大范围的试点工作，目前，新型农村养老保险制度已初步确立起来。截止 2014 年末，新农保和城居保参保人数达到50107万人，全年新型农村社会养老保险基金收入2310亿元，基金累计结存3845亿元。[1]
农村社会保障的落后是因为社会保障制度建设因城乡二元结构的分割，走了一条 “先城市、 后农村”、“重城市、轻农村”的发展道路；致使城乡社会保障的发展程度严重失调，社会保障城乡“碎片化”的制度性断裂不断加深。根据2014年度全国社会保险基金预算按险种分别编制和人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据，城镇基本养老保险财政补贴为 890.28元/人，而新农保和城居保的转正补贴支出仅为313.12元/人，可见时至今日，公共财政依然对农村社会保障存在不公，两者之间存在巨大的鸿沟。
二、我国农村社会保障存在的问题
（一）社会保障与公共财政的相关性
区分公共产品与私人产品通常有两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性，公共产品是具有非排他性和非竞争吐的物品；按照公共产品非排他性和非竞争性的具有程度,公共产品一般又被分为纯公共产品和准公共产品。准公共产品实际上兼各公共产品和私人产品的特征。关于公共产品的供给，一般而言，无论纯公共品还是准公共品，在发展中国家通常由政府来提供。显然社会保障是公共产品和公共服务的重要组成部分，和公共财政的关系十分密切。首先，就理论上而言，社会保障是为政府为保障公众的正常生活而采取强制手段提的，公共财政是政府凭借公共权力提供公共产品以实现社会公益的基础。其次，就两者的特征和职能来看，都具有公共性、强制性、非营利性和宏观调控性等特征，以政府为分配主体，财政收入是分配对象；都有弥补市场失灵、促进社会公平、保证社会安定的职能。再次，从实践角度看，政府财政是社会保障资金的主要来源，是政府公共服务职能和公共财政性质的重要体现。[2]可见，公共财政政策决定了社会保障资金分配的结构和总量，影响社会保障制度的发展，最终影响国民收入的分配和再分配。公共财政的支持是社会保障制度的健康运行的根本保证。
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（二）我国农村社会保障存在的主要问题
一是城乡二元化结构不均衡， 财政投入严重倾斜。新中国在工业化由于基础薄弱不得不做出取舍，优先建设城市而牺牲了农村，相关的建设政策也多以城市为主，结果在工业化的过程中造成了城乡二元化。这也表现在城乡社会保障制度上，财政政策长期重城市、轻农村的，造成农村社会保障层次低、覆盖面窄、发展失衡。就全国范围来看能全面享受社会保障的农村居民少之又少。农村社会保障无论是范围还是标准都无法与城镇相比。城镇社会保障发展较早也比较成熟，而以新农保和新农合为主的农村社会保障制度从近年才开始建立，并在现行城乡社会保障制度“逆向再分配”的政策倾向下，成为进一步扩大城乡收入差距的“载体”。2000年以来，虽然国家实行城乡统筹和反哺三农等政策，但我国城镇居民从国家所获得的转移性收入明显大于农村居民，这不但没有缩小反而扩大了城乡收入差距。
二是管理主体多元，体制不顺畅。多头管理依然是我国农村社保的明显特征。表现在合作医疗归卫生部门管理，社会救济归民政部门主管，农村养老保险工作归劳动和社会保障部门管理，农村社保基金，则由地方政府成立专门的机构来管理。这就形成了农村社会保障管理主体的多元化，导致政府管理成本居高不下，难以支撑农村社会保障的高效率低成本发展。政府部门挪用农村养老保险基金成为家常便饭。长期以来各级政府推卸责任、相互推诿，同时对自己应该承担的责任认识不足，缺乏相关立法。
三是地区经济发展的失衡，部份农民参保不积极，政府筹资困难。我国经济发展存在明显的东西部差异、城乡差异，家庭保障观念根深蒂固，农村居民依然固守生、老、病、死应该而且必须由家庭来负责的观念。在养老保险问题上，很难从长计议，怕养老金在自己年老的时候未必能拿到；农村居民的这种被动甚至是怀疑社会保障的思想在一定程度上制约了社会保障的发展，这使得部分地方政府筹措农村社会保障资金较为困难；传统的居家养老、养儿防老的生活保障模式在农村依然盛行，社会保障政策不健全是导致农民、尤其是农村老人参保意愿不高的主要原因。
三、解决我国农村社会保障问题的建议
阻碍我国农村社会保障制度建设的是城乡财政投入的二元化格局。只有打破这个不合理的财政二元化格局，重新设计中央政府和地方政府之间的财政分担机制，合理制定各级政府的农村社会保障的财政预算，规范各级财政在农村社会保障项目中的责任关系，形成制度化，为农村社会保障制度的优化发展扫除障碍。
1、完善农村养老资金的管理与监督机制。随着新农保制度试点的不断扩大，2011年农村社保基金结存达到了1199亿元，差不多是2010年度423亿元的3倍，新农保个人账户基金规模迅速增加。杜绝挤占、 挪用等现象成为最重要的工作任务。对养老保险的基金运营及管理做以下几个方面的完善工作显得尤为重要，主要是基于目前我国农村社会养老保险的发展近况：首先，尽快实现由各个县级统筹向省级统筹的转变。在具体操作上可以省为单位。各省成立相应的农村养老保险管理机构，同时将省级以下的各层农保部门的管理权使用权取消，统统由省级机构统一管理。其次，基金的安全性除了防止挪用，还体现在保值增值上。在基金的投资运作上，坚持进入资本市场的理念，依托投资机构负责养老保险金的运营与管理。这样一来也有利于形成一套相互制约相互制衡的内部监督管理制度。再者，建议首先设立相应的保险基金投资监督委员会，以用来全面实现养老基金的取之有道用之有道。对养老基金的使用、投资运营等进行灵活专业的检查；同时还要充分的利用新闻媒体、互联网络等各种渠道，加强对农村社会保障工作的监督，全面杜绝一切贪污腐败违法乱纪的行为。
2、切实地从财政上，向农村尤其是贫困地区倾斜，保障农村社会养老保险基金的充盈。我国东中西经济社会发展水平差异较大。在偏远落后地区，地方财政难以支撑必要的保险配套补贴。所以，中央政府要从财政上，根据不同情况对这些偏远贫困地区予以支持，使那些农村人口多，经济发展总量和财政收入相对较少的省份获得中央财政的政策支持。同时，对那些经济发展较好的县，要增加其在新型农村社会养老保险补贴中的责任。总之，从财政关系和责任分担上，全国不能一刀切，要形成动态的考量发达县和贫困县的机制，使国家财政补贴和责任分配上趋于合理。
3、加强宣传，提高农村居民对新农保、新农合的认知。由于长期受社会知识结构以及教育背景的限制，农民通常着眼于眼前的利益而忽视不可能预见的利益，对社会保险制度缺乏深层次的见解，因此缺乏积极性。因此只有全面多形式的宣传提高其认知。可通过向农民发放知识手册说明书、贴海报、标语等形式多渠道多方位的对他们进行社会保险知识的初步普及与深入学习。宣传内容应尽可能通俗易懂、简单明了，极力消除他们认识上的误区，提高他们参保的积极性，消除他们的思想障碍，进而突破农村社会养老保险长足发展所受到的制约。
4、突出政府出资责任。老农保国家只在政策上给予支持而没有财政补助，加之集体经济的瓦解成为其失败的重要因素。而新农保采取个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担的原则，有利于调动农民参保的积极性，提高老保障水平。政府的财政补贴成为关键要素。因此必须加强各级政府特别是中央政府在构建农村社会保障体系的制度建设中的财政责任。[4]
5、以城乡一体化的思路完善新型农村养老保险制度，加强城乡养老保险的全面有效衔接。碎片化依然是我国当前甚至未来相当久的一段时间内社会保障的一种状态, 这种非正常化的态势使得城乡社会保障制度在相互融合上存在着很多体制性障碍。全面建成小康社会，是城乡经济社会发展不断一体化的过程，一体化的社会保障制度是必要条件。所以，农村社会保障制度的完善必须考虑到城乡一体化问题。城乡一体的社会保障制度是今后我国社会保障制度的发展目标，虽然目前城镇职工养老与农村养老还有很大差别，但两种养老保险制度的转换和衔接，是发展趋势。目前，农村养老保险基金的统筹和管理机制要与城镇职工的养老保险制度有一定的相容性。
四、结语
除了长期的城乡二元经济结构和制度不完善外，政府公共财政的“偏心”,使得城乡社会保障制度差距难以在短期内消除。此外各级政府间责任划分不清以及农民在经济、文化等方面的弱势地位等，都是城乡社会保障发展失衡的原因。只有真正建立均衡协调的城乡社会保障发展体系,才能逐步实现城乡社会保障的均等化发展。
参考文献：
[1] 2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报 [R].中国人保部网站 ,2012-06-05.
[2] 王晓东.公共财政视角下社会保障城乡统筹研究：国外经验与本土借鉴 [J]，行政管理改革，2012，(09).
[3] 毕红霞.农村社会保障的财政支持研究[D],2011.
[4] 黄英君，郑军.我国二元化城乡社会保障体系反思与重构：城乡统筹视角[J]，保险研究，2010．(4).
作者简介：陈超（1987——），男，白族，贵州毕节人，广州大学公共管理学院社会保障专业，研究方向为公共政策与社会保障
论文作者:陈超
论文发表刊物:《文化研究》2015年9月
论文发表时间:2016/6/16
标签：社会保障论文; 农村论文; 城乡论文; 养老保险论文; 政府论文; 公共财政论文; 社会保障制度论文; 《文化研究》2015年9月论文;