行政不作为赔偿法律问题研究
陈奕婷
厦门市湖里区人民法院，福建 厦门 361007
摘 要： 基于保障行政相对人权益的需要，以及督促行政主体积极履职的要求，应该将行政不作为直接归入到国家赔偿的范围之内。在立法方面，通过明确赔偿义务主体、理清责任承担、清晰赔偿标准及程序等来使行政不作为赔偿制度得以优化完善。
关键词： 行政不作为；国家赔偿；赔偿标准
行政机关积极履职，是保障公民权益，确保社会秩序平稳的必然要求。实务中，因行政机关管理不严、工作人员工作态度消极、行政工作流程存在瑕疵等各方面因素的存在，导致行政不作为的现象也极为常见。对于行政机关存在的各类不作为现象，行政相对人在愤怒之余，常会有无力解决处理的困惑。尤其是在我国行政赔偿制度尚不健全的背景下，因行政机关的消极不作为，而导致行政相对人一方权益受损，却无法得到合理的赔偿，难免也会引发对法律不公的讨论，以及进一步影响行政机关的良好形象。基于此，探讨因行政不作为而产生的赔偿问题，也极为必要和关键。
一、行政不作为赔偿的必要性
与直接的滥用行政权而出现的侵权现象相比，行政不作为属于“消极”的行为，更加隐蔽，因此其所带来的危害后果也常被忽视。对行政权的合理行使，公众抱有预期和要求，对于滥用行政权故意侵害行政相对人权益的现象，公众也能够在法律的允许下，以通畅的救济渠道来解决问题，获得赔偿。但对于行政不作为这样的看上去并非“故意”，表现的形式相对“隐蔽”，极容易被忽视的行为，不仅行政主体不够关注重视，而且行政相对人也常忽视其危害，甚至立法层面也欠缺对此类行为进行赔偿的直接规定。
因行政不作为所导致的损害结果，的确侵害了行政相对人之权益。因此，在公平的法律精神要求下，从保障弱势的行政相对人权益的角度来看，对此类行为给予赔偿，无疑是合理的，也是必要的。现阶段，行政机关的行政不作为极容易在网络上引发热议讨论，对政府形象的塑造是不利的。因此，设定行政不作为的赔偿机制，也是为了对行政机关进行监督，以及对工作态度及服务意识并不强的部分行政机关工作人员形成警示，以督促其合理地行使手中权力，形成良性循环，维护政府形象。
马克思《<政治经济学批判>序言》提出，后继者加以补充的原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、共产主义社会五形态，属于大尺度时代。
二、行政不作为赔偿的现状问题
(一)立法现状
我国新的《国家赔偿法》中，对国家赔偿的问题作出了修订，使之更完善。但在其中，却并未出现“行政不作为”可以直接适用国家赔偿的规定。法律规定的模糊，意味着对于此类行为，是否可以归入到国家赔偿的范畴，是存在争议的。从以往的司法解释来看，最高院已有对此类案件的批复，认可公安机关的行政不作为而导致的损害，受损方是可以获得国家赔偿的。但回到专项立法的层面，却又未明确的作出相应规定，也不禁令人困惑。理论层面，关于这一问题也有不绝于耳的讨论。有些人认为，因《国家赔偿法》并没有做出明确规定，也就意味着该法目前是不承认行政不作为可以获得赔偿的，因此司法实践理应依照该法的规定来处理。但也有不同看法，认为无论是法之精神要求，还是已有的司法解释，亦或者是公众的现实需求，都已经充分表明了，立法者是支持行政不作为可以获得国家赔偿的，且这是符合民众之要求的。可见，因立法规定的不明确，带来的不仅仅是争议与讨论，更直接影响了公众对法律的质疑，带来的是诸多法律适用中的困惑。与此同时，即使肯定了国家赔偿是可适用到行政不作为案例之中的，但也没有关于具体适用条件、程序、赔偿标准等问题的详尽规定，无形中也阻碍了赔偿的实现，也暴露出来了立法的欠缺。
(二)司法现状
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要解决当下的难题，确保行政不作为赔偿的落实，关键在于立法的完善。以良法作为指引，明确此类案件适用的范围及标准，便于维权，也能适当规制法官裁量权，实现公正审判。
三、行政不作为赔偿的实现路径
实务中，法院支持赔偿的案例，多为造成了行政相对人死亡等严重后果的，而一般的财产方面的损失，则很难获得赔偿。也就是说没有明确的标准来确定，究竟何种行政不作为案件才可以进行国家赔偿。适用的条件不明，难免会阻断行政相对人求偿权的实现，赔偿的范围受限，也不利于实现对行政相对人的周全保障。此外，在涉及到行政不作为而导致出现损害后果的案例中，造成行政相对人权益受损结果的因素，可能是十分多元的。因此在判定因果关系上难免就会存在障碍与困惑。正因为如此，法官裁断的难度增加，裁量的随意性扩大，再加上因赔偿数额标准的不统一、精神损害赔偿适用与否不明确，由此也使得最终的案件判决结果存在较大出入，引发更多质疑。
(一)明确纳入赔偿范围
毫无疑问，肯定行政不作为可以获得国家赔偿，既符合法之精神，亦与司法解释及典型案例相统一，更利于保障弱势相对人权益，以及维护塑造政府正面形象。因此，我国相关立法不宜以模糊的立法态度来面对这一问题，而是应该明确地规定，行政不作为是可归入国家赔偿的范畴的。可以在立法中，明确地规定不履行职权的行为，也属于可以进行国家赔偿的案件范围。通过法律的明确规定，使理论界的纷争得以尘埃落定，也体现出了立法对争议问题的回应，更利于实现对行政相对人一方权益的保障。此外，法律层面也应该要进一步细化细节问题的规定，从赔偿范围到标准、程序等，一一作出详尽规定，以指引司法实践操作的具体展开。
司法实务中，涉及到行政不作为而导致损害结果发生，进而受害者一方请求国家赔偿的案例并不在少数。2015年，最高院公布的典型案例中，亦有类似的案件，且案例中是支持受害者求偿权的。但这并不意味着，司法实践中此类案件都能够得到妥善的处理，也不意味着因行政不作为而权益受损的一方能够得到最终的赔偿。事实上，最高院的案例仅仅是针对公安机关的不作为行为，适用的范围是受限的。而因立法层面规定的不明，不仅理论层面有争议，实践中各地法院在处理时亦有矛盾之处。
(二)明确赔偿义务主体
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因行政不作为导致损害的案件中，涉及到两个层面的问题，即存在行政不作为、以及导致损害结果发生，因此在举证责任承担上，就需要分别确定行为发生及因果关系形成这两个方面的责任承担问题。
(三)理清举证责任承担
在不同案件中，需要清晰导致损害结果发生的各方面原因，以此来判断行政主体是否需要担责。如果存在第三方民事侵权，且已经在民事领域获得赔偿的，受害者一方不宜在请求国家赔偿。但如果民事赔偿的数额不足以弥补其损失的，则国家赔偿可以作为必要补充。如此，既体现出行政赔偿的必要性，又能避免对地方财政造成过大压力负担。
具体的法律展开中，确定赔偿义务主体，方能便于权益受损的一方追根溯源，找到可以实现赔偿要求的可行路径。国家赔偿中，真正有义务有能力进行赔偿的，是一个个原本承担着行政职责的行政机关。对于行政不作为的案件，也应该要从不作为的主体入手，要求相关的行政主体来积极进行赔偿，也能够体现出对行政机关的约束、监督。
存在行政不作为行为，主要判断行政相对人一方是否提交申请及行政机关是否积极履职。提交申请这一方面的举证责任应由行政相对人来承担，而行政机关积极履职与否，则要由行政机关一方来承担。行政不作为与损害结果之间的因果关系，主要由受害者一方来进行举证，而行政机关如果认为己方可以免责或是减轻赔偿责任，则应由行政机关一方来举证。举证责任的清晰界定及分配，也是为了最大限度地理清案件事实，进而以公正审判来保障各方利益。
(四)明确赔偿标准及程序
立法方面，理应明确行政不作为赔偿的标准，以便于各地司法活动的展开。需要明确的是，对于因行政不作为而导致的受害者一方遭受的间接损失，并不在赔偿的范围内，以避免这一赔偿模式被滥用，以至于侵害了行政机关的权益。
为更好地保障行政相对人因行政机关的不作为行为而获得赔偿的权利得到落实，以及避免因繁琐复杂的维权程序而提高弱势方权利救济的难度，可以考虑设置单独的行政不作为赔偿程序。简化赔偿的程序，由法院单独的部门集中处理涉及行政不作为赔偿的案件，以利于受害者维权目标的实现。
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[ 参 考 文 献 ]
[1]马俊军，刘元.行政不作为国家赔偿制度的完善——以“辱母杀人案”为视角[J].行政与法，2017(12).
[2]魏建新.违法抑或过错：行政不作为赔偿归责原则的重构[J].江汉论坛，2018(11).
[3]黄尹暄.论行政不作为的国家赔偿责任[J].法制博览，2018(17).
中图分类号： D922.1
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )28-0169-02
作者简介： 陈奕婷(1987- )，女，福建漳州人，民商法学硕士，厦门市湖里区人民法院，法官助理，执行员。
标签：行政不作为论文; 国家赔偿论文; 赔偿标准论文; 厦门市湖里区人民法院论文;