公共财政体制改革对上海投融资机制的影响，本文主要内容关键词为：体制改革论文,上海论文,投融资论文,公共财政论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现行公共财政体制的缺陷
所谓公共财政体制，其内涵是：(1)公共财政体制以“分税制”为重要特征。各级政府的事权、财权都有明确划分；(2)在政府和财政基本职能的导向上，要明确政府的投资方向，即政府投资重点在于非竞争性的基础产业；(3)要认真划分积累和分配之间的关系，正确解决“一要吃饭、二要建设”的问题；(4)要推行法制化的公共选择机制，依法治国、依法理财；(5)政府要形成一整套完善的公共服务监管体系。
1994年，我国建立了以“分税制”为基本特征的公共财政体制。分税制的实施对提高地方政府税收征缴积极性的激励是明显的，对中央和地方理财状况的改变具有重大意义。实行“分税制”是我国财政体制划时代的改革，是我国向公共财政体制方向改革的必要过渡。但经过6年实践，我国现行公共财政体制的缺陷已开始逐渐显现出来，主要体现在以下几点：
1.国家财政收入占GDP的比例偏低，财政处于弱势
改革开放以来，我国国家财政收入占GDP的比重不断下降。近年来，只保持在12%左右。弱势财政给经济增长带来了很多不良后果。国家集中财力严重匮乏，教育、科技、环保、卫生等事业的发展受到严重约束。国家的宏观调控功能缺乏必要的财力支持，很多市场失效的问题，不能得到政府的及时干预。对于长期存在的结构失衡等问题，也由于国家财政过弱而长期得不到有效解决。
2.国家财政收入比例失调，制约了中央政府的宏观调控
从国家财政的构成来讲，本身的结构就是失调的。尽管我国中央政府的权利一直占主导地位，但是在财政收入上，却是地方政府远远超过中央政府。实行分税制当年，中央的财政收入达到了历史最高点，占全部财政收入的54%左右。之后，财政收入稳定在50%左右。从国家财政收入来看，税收比例偏低，揭示了我国在理财方面的缺陷。
3.预算管理薄弱，非预算资金增长迅速
在财政收入占GDP比重下降的同时，非预算资金快速增长。非预算资金由预算外资金和制度外资金组成。预算外资金的来源比较明确，主要投向基础设施建设、政府行政事业支出等方向。每年都有专门的统计，管理比较完善。而制度外资金没有一定的来源，也没有固定的投向，管理也比较混乱。有的省市，制度外收入甚至超过了预算内资金。非预算资金对地方政府预算起了必要的补充作用，减轻了地方政府的财政压力，但也导致了财政资金管理分散，降低了政府收入的透明度。同时削弱了税基，也导致了预算内收入的减少。
4.现行分税制不利于欠发达地区的发展
1998年，中央政府对地方专项拨款达几十种之多，数额达到380亿，税收返还规模达1800多亿元（1998年数据）。按我国中央政府规定，以1993年为基年，对按照分税制规定中央从地方净上划的收入数额，如数返还地方。从1994年起，这一比例还有所扩大。各省的增值税和消费税每增加1%，中央对该省返还0.3%。以前的财政承包体制的“基数法”本身就有利于发达地区，而继续沿用这一基数，对欠发达地区就很不利了。而将“税收返还”与地方自身财政能力成正比的逆向调节机制，更进一步拉大了地区间财政能力的差距。
5.税种、税基、税率制定不合理，征收管理效率不高
在税种的划分上，存在着很多问题：有的税种按区域分，有的按行业分，有的按企业的隶属关系分。这种不合理的税种划分导致了地方市场割据，保护主义严重，也阻碍了资源在全社会合理流动，引发了重复建设，结构趋同。共享税的比例偏大，地方政府还没有形成自己的主体税种。在税率的制定、征收管理等方面，我国还有很多不完善的地方。据统计，我国征税效率仅为日本的1/11。另外，我国的税种、税率都由中央政府制定，全国采用基本相同的税制，税收没有充分起到调节经济发展的作用。
1994年分税制改革的突出特点之一，是在保证地方既得利益的前提下，实行渐进的体制转换和增量调整。所以说，现行的财政体制正处于公共财政体制的“初级阶段”。只有通过深化改革，促进财政体制不断完善，才能为我国经济发展提供良好的经济制度环境。参考国外先进经验，结合我国具体情况，完善财政体制，是我国迎接新世纪挑战的当务之急。
二、我国公共财政体制改革方向预测
目前，世界上采取公共财政体制的国家较多。按分税制的特点来划分，典型代表有美国、法国和日本。比较而言，三者各有特点。美国是管理权限较为分散的联邦制国家的分税制。联邦政府、州政府、地方政府都有自己的主体税种，从而保证了各级政府具备足够的财力，收入和职责也划分得比较清楚，政府支出大多是依靠自己的收入，财政独立性比较强。尽管近年来，联邦政府对州政府和地方政府补助金额有所增加，但从补助范围和规模上看，远远低于其他国家（1985年，地方财政预算中，来源于中央补助的比重，法国为39%，英国为48%，美国只有29%。）；日本是实行地方自治制度的单一制国家。日本的税收也分为中央、都道府县和市町村三级管理。税收的2/3归中央政府所有，中央政府再通过转移支付的方式进行综合调控；法国税收分为中央、省、市镇三级管理，采取完全划分税种的方法，管理上具有高度集中的特征。法国中央政府集中了70%～80%的财政收入，地方财政实力受到很大的约束。为了解决地方政府财力不足的问题，法国政府制定了较为完善的转移支付制度。1980-1985年法国地方政府收入平均约40%是由中央政府转移而来，最高年份达到了44%。
由于历史和国情的不同，这三个国家的财政体制在具体做法上有很大差距，但从本质上看，三种模式有很大的共性。集中体现在：(1)三种模式的财政体制都是以“分税制”为特征的公共财政体制，都对各级政府的事权、财权、主体税种作出了明确的界定。政府职能较为完善，在税收征管、中央和地方政府的财政预算等，也都有良好的制度监督；(2)三者都采取了中央对地方较为完善的转移支付制度，有效地平衡了地区的发展，也增强了中央政府的宏观调控；(3)三者都建立了以所得税为主体的国税体系和以流转税为主体的地税体系。税种的清晰划分使各级政府都有了明确的财政收入来源。地方政府在地方税种、税率、征收管理上具有一定的权限。
我国地域宽广，各地区发展很不平衡，东部、南部发展比较快，而中部、北部、西部的发展相对缓慢。但我国现行的财政体制没有体现区域性的特点。如果国家“统得过死”，计划性太强，地方的积极性会受到抑制；而“放得过宽”又会导致中央政府的财力捉襟见肘。因此我国的财政体制应在促进中央和地方协调发展上寻求一条双赢之路。
我们认为，今后我国财政体制改革应该参照美国模式制定政策、划分权利，参照法国模式强化转移支付能力，创建有中国特色的公共财政体制。具体说来，完善公共财政体制，我国很可能会在以下几个方面重点突破：
1.制定合理的税种和税率
改革现有的国税、地税划分标准，建立起以所得税为主体的国税体系和以流转税为主体的地税体系。通过对税种、税率的重新划分，使中央和地方政府都将拥有自己的主体税种，财政收入来源趋向稳定。同时加强税收的征管工作，减少非预算资金的额度，增强税收在财政收入中的地位。通过税种收入的增加，提高中央财政收入的比重，强化中央政府的宏观调控能力。
2.将转移支付与提高财政调控有机结合
今后，应从整个国民经济发展和各地区区域经济发展的需要，结合地方政府的财政能力，对转移支付的范围、管理方法作出明确的规定。改革以往的“基数法”，将转移支付与地方上缴的财政收入脱钩，给予欠发达地区较多的优惠政策，缩小不同地区间财政能力和经济发展的差距，增强转移支付在宏观调控及平衡地区差异中的作用。必要时，可针对具体的有关国计民生的重大建设项目，例如，西气东输工程、三北防护林工程等，在转移支付方面作出特别的规定。
3.将各级政府培育成独立的理财主体
作为理财主体的一个基本特征就是集筹资、用资、还款职能于一身。然而，根据我国现行的《预算法》，“地方政府不允许有赤字”。对地方政府来讲，财政不准有赤字，使其失去了在短期内靠举债筹措大量资金的机会；而所有的财政举债都由中央政府来完成，这对于中央政府的压力和风险是很大的。近年来，财政赤字越来越大，中央政府是债务风险的承担者，地方政府则是最终的受益者。尽管双方的收入和支出相对独立，但债务风险却由中央政府独自承担。显然，中央和地方政府还都不是独立的理财实体。
今后，我国很可能参照国外有关做法，在财政实力较雄厚的地区试点的基础上，允许地方政府“有财政赤字”，承担债务风险，使各级政府的“责、权、利”集于一身，发展成为真正的理财主体。
4.赋予地方政府税收更大的自主权
现在，地方政府没有制定税种和税率的权力。由于地方自身利益的驱动，中央和地方博弈的结果是地方政府更热衷于靠税收减免来吸引投资，“藏富于民”，这不利于中央和地方财政收入的集中。而只要没有赋予地方政府税收制定和征管上的相应权力，中央和地方之间的博弈就会继续。
今后的改革，将参考国外的经验，有限度地给予地方政府制定税种和税率的权力。这样，中央和地方的矛盾将转变为地方内部的积累和分配之间的博弈。由于有自身经济利益的驱动，地方政府的税收征管力度将加大。这样中央和地方政府税收都将增加，国家财政功能也会增强。
三、对上海市投融资机制的影响
1.现行公共财政体制对上海市投融资机制的影响
上海市投融资机制改革已经取得了很大的成就，为上海市经济发展提供了巨大的财力支持。然而，我国目前正处于经济体制改革和财政体制过渡时期，公共财政体制的不完善也使得上海市的投融资机制无法充分发挥其作用，使其仍存在着一些不足之处。
(1)以国有经济导向为主的投融资格局同现实经济增长格局和投资绩效不匹配
上海市投融资机制改革以后，经济增长的宏观格局在所有制构成和企业规模构成方面发生了非常显著的变化。国有经济的产出份额越来越小，非国有经济逐渐成为经济增长的主体；中小企业发展迅速，在支撑经济增长和有效吸纳就业方面发挥着基础性作用。从所有制方面看，尽管国有经济在投资领域一直占主体地位，并且有来自政府的各类形式的资金投入和补贴，以及金融机构的融资倾斜，但近年来，国有经济的产出份额和就业比例仍然呈显著下降趋势。
同国有经济相反，尽管在投资中所占份额不足一半，并且面临着正规金融市场的融资歧视，非国有经济（这里主要指集体经济、个体经济及私营经济等）仍然通过“自筹资金、自我积累、自我发展、自我约束”的方式取得了良好的投资效益，并逐渐成为国民经济主体。1999年，上海市的全社会固定资产投资中，国有经济投入986.82亿元，占全部投资的57.5%；2000年，相应的数字下降到826.58亿元，占48.7%。然而，从同期的银行信贷来看，对国有经济的银行信贷比例仍然维持在50%以上（见下表）。
中国工商银行上海分行近年固定资产对外信贷结构表
1999年2000年
2001年
国有企业（亿元） 66.0232
65.3091
38.0231
信贷总额（亿元） 88.4972
127.9145
75.8563
国有企业占的比重 74.6%51.1% 75.9%
注：2001年数据为1-6月统计，本表根据中国工商银行上海分行内部统计资料整理。
这种以国有经济和大企业为导向的融资格局同新的经济增长格局和投资绩效是倒置的，这种倒置必然带来效率上的损失。
(2)政府投资职能和管理职能分割不清
上海市投融资机制改革存在的一个很大问题在于，政府的职责不到位。尽管投融资机制改革不断深化，但是传统的投资决策方式没有根本改变。政府行政审批仍然是决策的重要依据。上海市实行“两级政府、两级管理”，在促进区县政府在城市基础设施建设的积极性方面起了很大的作用，但是，部分区县存在的建设责任不到位，对跨区域的或系统性强的建设项目缺乏积极性等问题，影响了投资和项目运营管理的综合效益发挥。再者，投融资管理分属各部门，缺乏统一规划，投资立法上也很不健全。
(3)筹资者主体地位不完整
从上海市政府到项目的实施者，作为筹资者的主体地位都是不完整的。我国预算法规定“地方政府不得有赤字”。需要政府借债时，只能通过中央政府的转移支付。这一点上，地方政府作为筹资者主体地位是不完整的。而对于项目的实施者来讲，由于项目的决策权归政府所有，筹资者不参加项目前期决策，无法从项目前期策划阶段就对工程投资进行控制。没有建立“谁投资、谁决策、谁承担风险”的约束机制。
(4)长效还贷机制有待建立
目前，上海市的投融资机制已经步入多元化轨道，但受公共项目属性的影响，长效的还贷机制还没有建立。缺乏长效还贷机制，还款来源不明确，直接导致融资成本偏高，在资金来源和方法上也受到了很大的限制。目前，在城投公司的投资中，债务筹资仍然是最主要的方式，间接投资比重很大，直接投资还不成熟。上海市的城投公司发展到一定程度，总会受到后劲不足的困扰，最终原因就是缺乏长效还贷机制使然。这种情况如果没有改观，必然导致城投公司债务过高，运作陷入困境。
这些问题，是在公共财政体制改革和上海市投融资机制改革的过程中产生的，是旧矛盾解决后，新矛盾的显现。在今后的几年中，以分税制为代表的公共财政体制改革将不断深入，税基、税种、税率和税收管理等各个方面都会有很大变化。地方政府的财政收入所占比例将大幅度降低。上海市城市化进程不断加快、加入WTO等重大事件的发生，上海市投融资机制又将面临着前所未有的挑战。
2.公共财政体制改革的深化对上海市投融资机制的影响
上海市政府目前采用的筹资方式都是建立在现行的财政体制上的，是对现行财政体制的适应，也是对上海市面临的国内外竞争环境的综合反映。“十五”期间，上海市经济发展的空间环境将发生变化。公共财政体制改革的深化将给上海市带来机遇。税收权力、举债权力的下放，上海市投融资机制改革回旋空间进一步扩大，改革将有新的突破。但公共财政体制的进一步改革，对上海市政府投融资机制的影响同样是巨大的。其主要表现在：
第一，在公共财政体制及其完善过程中，政府的地方财政收入比例将逐渐下降，预算制度将不断增强，非预算资金将大大减少，公共财政的优惠政策将向西部等欠发达地区倾斜，这些将使得上海市的建设资金来源受到很大限制。今后的城市建设投资光靠政府财政资金将远远不够，上海市经济深层次挖潜和筹融资渠道的拓宽将势在必行。
第二，上海市财政结构存在着比例失调的问题。2000年，市级财政收入占全市财政收入的43.3%，较1999年降低了1.2个百分点。因此，上海市财政体系内部也要重新整理，地方各级政府之间的关系将进一步理清，这样，上海市就将面临着市级政府、区级政府和企业三者之间的博弈问题。
第三，如果说公共财政体制改革对上海市投融资改革还是制度、方法上影响的话，那么加入WTO、城市化进程加快则更加加剧了这种影响。加入WTO后，上海市各企业将面临来自世界范围内的同行企业的挑战，其冲击是很大的。世贸组织对政府行为的限制较为严格。加入WTO后，上海市一些依赖财政支持的企业必将受到影响。而为配合城市化进程，上海市在“十五”期间仅在轨道交通投资一项上，就将超过1000亿元。这些巨额资金需求给上海市投融资机制带来了沉重压力。
四、上海市投融资机制改革的思路和建议
“十五”期间，上海市将面临更为复杂的内、外部竞争环境。总结以往经验、教训，并结合今后可能发生的变化，大胆创新，深化投融资机制改革，对上海市经济的持续发展是非常重要的。今后，上海市投融资机制改革，可以遵循以下思路：
1.上海市政府应以“理财主体”的身份经营城市
上海市是“两级政府、两级管理”。按特大城市管理的国际经验，市、区两级政府之间应分担公共收入、支出。上海市的理财主体，也应由市、区两级政府构成。要对市、区两级政府的权限、财政收入来源、财政支出范围作出明确界定。同时，要增强公共监督力度，强化公共选择机制，提高预算的透明度、投资的透明度和管理的透明度。在完善理财主体建设的同时，上海市、区两级政府应强化政策、法律、法规的建设和执行，解决投资多元化与政策环境的矛盾。
2.区分项目属性，提高投资效率
在项目的建设、运营上，要根据项目的特点，区分项目是经营性的还是非经营性的。上海市政府要从经营性项目中逐步退出，集中精力投资非经营性项目。提高投资的规模性和有效性。
其实，经营性和非经营性项目的本质区别在于产权是否完整。公共设施的所有权完备（公共所有），但所有权的代理人缺位。为解决公共物品所有权代理人缺位的问题，对该类项目的筹资、建设和运营可运用市场化手段运作。项目投资建设后，公共物品所有权代理人缺位的问题得以解决，非经营性项目的属性不再存在。这种思想，实质就是BDT、TOT的指导思想，所不同的，只是两者通过产权换取权益的时间有差别。这种思想，是公共设施市场化筹资的基础，也应作为今后改革的指导原则。
3.城投模式应朝专业化、规模化发展
城投模式已经被证明是现行的最具优势的筹资组织模式，也将成为今后筹资的组织主体。今后的改革，可以考虑将上海市已建成的和未建成的同类型项目归于一个或几个专业化的城投公司统一管理，强化城投公司的功能，使城投公司更为专业化、规模化。这样，一方面可以使城投公司在盘活固定资产存量上有更广泛的物资基础；另一方面，也可以总结以前同类型项目在筹资、建设、运营管理等方面的经验和不足，在以后建设和管理中扬长避短，充分发挥集群建设的规模优势。此外，城投公司还可剥离出一部分收益稳定的优质资产，通过包装或买壳上市，提高筹资能力。上海市申通公司买壳上市就是一个很好的案例。
4.积极创新筹资模式
上海市的综合竞争力在全国居于首位，经济制度也比较完善，筹资方法和手段也比较先进。适应公共财政体制改革、加入WTO等影响的抗震性也比其他省市强。公共财政体制改革对上海市来讲，利大于弊。上海市完全可以利用改革后赋予地方政府新的权限，积极创新筹资模式，建立完善的长效还贷机制，作一篇深化改革投融资机制的大文章。
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