公用事业民营化及其相关法律问题研究，本文主要内容关键词为：公用事业论文,法律问题论文,及其相关论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：1000-5919(2004)04-0079-08
公用事业被称为我国计划经济的最后一个堡垒和市场经济的“边疆”。这一堡垒如何 被打破、“边疆”如何去开拓，成为当前公共(行政)管理学界和经济学界广泛讨论、研 究的话题。本文试图从法学的方法和视角出发，借鉴和运用相邻学科已有的研究成果， 分析“公用事业民营化”过程之中及其后的种种法律问题，以搭建公用事业民营化的法 学研究框架，阐述其基本内容。
一、对“公用事业”、“民营化”的基本认识
(一)公用事业的范围和特征
公用事业大致而言是指为公众或不特定的多数人提供产品或服务，或由他们使用的业 务或行业。在我国现行的法规、规章中，对“公用事业”(public utility)及其范围有 着不同的界定。例如，在国家工商行政管理局1993年颁布的《关于禁止公用企业限制竞 争行为的若干规定》中所称的公用事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯 、交通运输”等行业。在建设部2002年颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意 见》中，将“市政公用事业”界定为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾 处理等经营性市政公用设施”以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施”。
总体而言，我国的公用事业包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水、垃圾 处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业；以及道路与桥梁等基础设施、电讯、供电 、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。而公用事业所具有的民生必需性、公共 利益性、不同程度的自然垄断性或公共(集体)物品属性，导致了法律对其调整的特殊性 。
(二)民营化
民营化的英文是Privatization，也常被译为私有化。广义而言，“民营化可界定为更 多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。[1]“民营化可以通过许多不同 的技术和方法来实现。因此，不同国家和不同情境中讨论民营化会产生混淆和争论。人 们使用许多概念来表述民营化，如非国有化、非政府化、非国家化、股份化、政府撤资 等。这些都是民营化的同义词。其他词如公司化、商业化、市场化等既可以用来指民营 化，也可以泛指使政府企业在市场环境下运营的一切努力。”[2](P127)一个较“民营 化”更少引起争议的词——“公私伙伴关系”(Private and Public Partnership，缩 写为PPP)——也正在被普遍接受。“公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样 化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。”(注：也 有学者将PPP称为“官督商办”，如此来看，它也是中国古已有之。在清末洋务运动中 ，官督商办就是洋务企业的一种主要形式。按照李鸿章的说法，官督商办是“由官总其 大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商”(转引自方流芳：《中西公司法 律地位历史考察》，载《中国社会科学》1992年第4期)；慈禧还曾在北京第一家自来水 公司——京师自来水公司的奏折上亲提“官督商办”字样(参见高中：《官督商办：中 国水行业民营化的发展方向》，载《中国公用事业民营化》，天则经济研究所、中国公 用事业民营化研究中心研究报告)。)[2](P4)
因此，公用事业民营化只是各国“民营化”进程的一部分，之所以对公用事业民营化 给予特殊关注，则是由公用事业本身的特点决定的。在我国，作为计划经济的最后领地 ，公用事业的民营化改革相对于其他领域的改革是滞后的；就方式而言，人们讨论的“ 民营化”也是较为狭义的，通常是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权全部或 部分地向民间转移，从而引入市场机制。在民营化所需的法律等制度性保障方面，整体 性的改革才刚刚开始。
我们认为，在民营化进程中贯彻“公私合作”的理念十分必要。只有依靠公、私双方 的力量，才能实现公用事业改革的目标。
二、公用事业为何能够、而且需要民营化?
包括我国在内的诸多发展中国家，基础设施性质的公用事业几乎都是由国家拥有、经 营或资助的，其理由就是自然垄断理论。而“国家经营其基础设施业绩不佳的主要原因 在于基础设施领域不存在竞争，负责提供基础设施的企业很少拥有为其顺利运营所需要 的经营和财务自主权”[3](P4—7)。因为缺乏竞争，导致国有、公营公用事业企业普遍 亏损经营，政府财政负担沉重；因为垄断，使得这些企业用政策性亏损掩盖经营性亏损 ，为其管理薄弱和经营不善辩护，使得消费者怨声载道。(注：据国家工商行政管理局 的报告显示，公用企业利用独占地位侵权成为2001年消费者申诉举报的十大热点问题之 一。2001年，供水、煤气等服务领域投诉达10670件，在19个服务行业的37个小类中占 第三位。)同时，由于我国公用事业建设投资的主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金 来源，没有形成城市基础设施的多元化投融资机制，造成城市基础设施建设滞后于城市 发展。据估计，“十五”期间，中国至少需要7000—8000亿元民间资本来投资国内城市 基础设施。[4]
解决问题的方案之一就是民营化。
民营化的可行性，首先在于理论上的突破，即对公用事业物品性质认识的深入，认为 在公用事业领域引入竞争和市场机制是可能的。传统上认为，具有规模经济效益线性递 增、资本沉淀刚性的自然垄断，需要政府直接经营或由政府管制。而在1988年，伯格
(Berg)和切哈特(Tschirhart)概括了政府对不同的自然垄断应当采取的不同管制政策。[5](P240)人们也逐渐认识到，公用事业“自然垄断”的强弱状态是千差万别的。针对不 同领域的公用事业，也需要区分同一产业内部的垄断性和竞争性业务。[6]同时，技术 的进步使得过去如电力、电信事业等因技术限制无法分割，而必须在一个封闭系统中进 行传输交易的整合性市场，也能够通过业务切割而在不同的产业层级中导入竞争机制。
在公用事业领域内划分竞争性(哪怕只是有限的)领域和自然垄断性领域，对于公用事 业民营化的研究是十分有意义的。我们认为，凡是能够引进竞争和市场机制的业务，就 应该打破原来一个产业自上而下的垂直垄断或对其进行横向分离，引进竞争主体暨竞争 ，这是解决公用事业效率低下的最有效途径。这对竞争性业务自不必说，即使在自然垄 断性质的业务上，通过制度强行构造争夺特许经营权的市场，也能够形成竞争，只不过 是将事后的竞争变为事前的竞争罢了。既然要竞争，那么对于各种不同背景的资本，无 论是国资、民资还是外资，抛开国家的各种战略性考虑不谈，都应当一视同仁地让它们 公平竞争。从这个角度看，原本只有国有资本才能享有经营“特权”的公用事业的民营 化，实际上是一个通过引入市场竞争主体，构造公用事业市场，通过市场的力量来有效 提升其运营效率，造福消费者的过程。而“任何民营化努力的首要目标也是(或者说应 该是)将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中”[2](P124) 。考察不同国家的做法，会发现这一问题由于各国国有企业的状况，国家对国民经济管 理、控制的强弱程度不同和种种历史原因，使得它们在不同公用事业领域和同一公用事 业领域的不同业务中，允许民间资本、外资进入的范围和程度呈现出不同的状态。因此 ，各国的民营化改革方案各有不同。而在民营化和引入竞争机制方面无论依据哪种路径 ，总的趋势还是相当明显的，即民营化和引进竞争机制必须统一起来：仅仅通过产业分 割来打破垄断而不搞民营化，政企不能真正分开，也不可能引入真正的市场机制；只搞 民营化而不打破垄断，政企可以分开，但不可能引入竞争机制。在一个竞争性市场上， 无论是缺少不同的利益主体，还是缺少必要的竞争机制，这个市场都是不可能最终建立 的。而这一点，对于转轨经济国家来说尤为重要。(注：有学者强调：转轨经济国家相 对于市场经济国家而言，有其民营化的特殊困难，原因在于市场经济国家的经济基础是 私有制，私人企业的大量存在，为国有企业的转制提供了良好的条件。一旦转制成功， 企业追求自身利益的行为马上反映出来，同时又受到市场竞争的约束，因此，民营化的 效果比较明显。而转轨经济国家缺乏一个良好的市场基础，如果没有一个竞争性市场环 境的话，私有化的结果很可能是马上就产生出私人的垄断。私人企业追求自身利益的强 烈动机，可能会产生比国家垄断更坏的后果。因此对于转轨国家而言，在民营化的过程 中培育完善的竞争市场是十分关键的。参见杨君昌主编：《公共定价理论》，上海财经 大学出版社2002年版，第40页。)
另一方面，民营化也是政府治道变革的重要途径之一。公共选择理论认为，“没有任 何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政 府的垄断地位、建立公私机构之间的竞争。[7](P23)应该说，这是当今各国业已形成的 某种共识。撒切尔和里根政府于上个世纪七八十年代掀起民营化浪潮，自80年代中后期 其他西方国家也加以仿效，并波及拉美主要国家和东亚国家。(注：例如韩国，其公用 事业民营化是在全国“公企业”民营化的大背景之中进行的。参见[韩]崔晚基：《韩国 公企业的民营化》，载《南开管理评论》2003年第2期。)
三、公用事业如何民营化——实现方式与制度安排
本文倾向于对我国公用事业的民营化作两种不同层面上的分析。其一是在公用事业民 营化进程中，国有资本是否要退出、如何退出、退出多少，外资、民间资本如何进入的 问题。在这一层面上，民营化是一个动态的概念，是一个把政府扮演的生产者角色转变 为由企业唱主角或者公私合唱的过程。其二是从静态的角度来考察民营化，即需要确定 在不同的公用事业领域内，选择以哪一种方式来实现政府和民间资本(外资)的角色安排 。以法律的视角，就第一个层面的动态的民营化进程而言，涉及的是如何以法律的形式 来确认、保障民间资本和外资进入公用事业领域的市场准入问题；国有资本如何安全退 出，国有公用事业企业的股份制改革、建立现代企业制度的问题以及如何将民营化与引 入竞争机制有机结合的问题。而在第二个层面上，则需要保护实践中已经出现、将会出 现的，政府与外商和民间投资之间在公用事业领域中由于不同的制度安排所形成的不同 的法律关系，确认当事各方的权利义务、责任承担及救济机制。
(一)民营化的动态实现
萨瓦斯(E.S.Savas)将政府服务活动、政府企业和国有资产的民营化方式分为三类：委 托授权、政府撤资和政府淡出，每一类又包括几种具体的方式[2](P128)：
利用萨瓦斯的分析框架，可以对我国的民营化实践作相应的分析：
1.政府淡出：放松规制与民间补缺
放松规制表现为允许、鼓励、引导外资和民间投资以独资、合作、联营、参股、特许 经营等方式，参与公用事业和基础设施的建设、经营。(注：需要注意的是，在2002年3 月国家发计委等重新公布的《外商投资产业指导目录》中，公路旅客运输公司、出入境 汽车运输公司、水上运输公司、铁路货物运输公司、铁路旅客运输公司(中方控股)、摄 影、探矿、工业等通用航空公司(中方控股)、电信公司，以及大中城市燃气、热力和供 排水管网的建设、经营(中方控股)，仍被列为限制外商投资产业目录；而电网的建设经 营、空中交通管制、邮政等，则属于禁止外商投资的产业。)通过放松规制，外资和民 间资本得以进入公用事业领域，弥补国有资本在此领域的投资能力不足。受利益驱动， 外资和民间资本纷纷向公用事业领域进军，据不完全统计，2002年有三十多家上市公司 投资或加大投资于市政公用事业。[8]这也从一个侧面证明了公用事业民营化和引入市 场机制的可行性，因为资本总是去它值得去的地方。
2.政府撤资
有建设部官员称：“大中城市市政公用行业中的供水、管道燃气供应、公共汽车电车 、集中供热、排水与污水处理、垃圾处理等，是国家需要控制的领域，但控制不一定控 股，控制不一定独资(国有独资)。为满足市场需要，要根据行业的不同特点，有条件地 允许非国有经济介入并依法经营，积极探索吸收多元投资发展公用事业的途径，通过吸 收各种经济成分，将现在的国有公用事业企业改制为有限责任公司或股份有限公司。
”[9]打破国有企业在公用事业领域的垄断地位，使得国有企业不仅在竞争性领域内通 过市场竞争优胜劣汰，而且在公用事业这样一个具有自然垄断性和公共性的领域内，也 随着多元投资和资本的市场选择，在政府坚持统一规划、统一服务质量标准、统一市场 准入、统一价格收费的基础上，同集体企业、外商投资企业、内资私营企业以及在国有 企业之间开展平等竞争。因此，如果市场准入和竞争的前提是平等的，一些国企可能因 丧失垄断利益而衰败，但总有一些国企具有“最成功的国有企业一般都具有的特征”[1 0]，而不怕或者能够应对民营化的挑战。换言之，公用事业领域与其他领域的国有企业 问题没有太大的分别(注：当然，由于公用事业的特殊性，国家需要在许多方面对其进 行监管。但这种监管对在相应公用事业领域中活动的国有企业和其他各种企业而言，应 当是平等的。)，它们要解决的是同样的问题。
3.委托授权
在我国当前的民营化实践中，合同承包和特许经营是常用的两种形式。在合同承包安 排下由政府向生产者付费，而在特许经营安排下由消费者向生产者付费。一般而言，对 于“可收费物品”，如供水、供热、供气、公共交通、排水、污水、垃圾处理等而言， 适宜特许经营；而对于“集体物品”，如园林绿化、环境卫生等而言，由于消费难于排 他，很难对消费者建立合理的收费机制，同时这些事业通常没有经营收入或虽有收入但 不能抵补其经营的支出，因此在实践中往往采用合同承包的形式，由政府按项目经营支 出的情况为其提供资金补助，保证企业有足够的营运能力和一定的盈利。
对于这一层面上的民营化，有如下法律规制问题：
第一，对公用事业民营化进程需有一个较为宏观的法律制度安排。以英国为例，其公 用事业民营化或私有化有系统的立法，使之具有相应的法律依据和实施程序。它于1986 年颁布《煤气法》，建立了“煤气供应办公室”，废除了英国煤气公司的独家垄断经营 权，规定了煤气产业私有化在价格、质量、投资等方面的具体要求。[11]而韩国在推进 “公企业”民营化过程中，依总统训令设立了“公企业民营化推进委员会”，形成了按 照不同部署运用“公企业民营化推进队”的公企业民营化推进体系，而公用事业民营化 是它的重要组成部分。[12]
第二，建立规范的公用事业市场准入制度。首先应当提升有关公用事业民营化改革的 性文件的法律位阶。现在对于民间资本和外资进入公用事业，多是由国家部委的各种“ 意见”、“通知”、“暂行规定”和地方性法规、规章予以规定，其权威性、稳定性、 规范性不足。为了鼓励民间资本和外资进入公用事业领域，保护其合法权益，克服短期 行为，可以考虑仿照指导外商投资方向规定和外商投资产业指导目录，以行政法规的形 式，按项目自然垄断性和公共物品性的强弱将民间资本的进入领域划分为鼓励、允许、 限制、禁止四大类，并建立公用事业民间投资指导目录。[13]同时，需根据技术进步和 实践情况，不断适时地对目录进行调整，并予公布，自不待言。
第三，加快公用事业国有企业改革步伐，进一步完善国有资产管理法律制度。公用事 业国有企业改革除了要适应公用事业民营化、引进竞争机制的改革要求外，也涉及股份 制、收购、重组、法人治理等国企改革的一般问题，相应的改革要求和适用的法律与一 般国企是一样的。
第四，建立特许经营和项目承包合同竞争市场。有文件规定：“现有国有或国有控股 的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许 经营权。政府也可采取直接受托的方式授权经营权，并由主管部门与受委托企业签订经 营合同。”[14]而各地在实践中的做法，往往是原国有企业在吸收一部分民间资本或外 资后，就直接获得、或者说保持其原本就拥有的“特许经营权”。在这个过程中，“民 营化”的作用是需要追问的，因为后进入的民间或外国资本只不过是搭了一趟国有企业 特许经营权垄断的便车。因此，要建立特许经营权竞争市场，允许有实力的民企、外商 投资企业跨地区或组建新企业与由原国有公用事业企业改组而来的企业平等竞争特许经 营权。否则，地方政府很可能以解决当地国有企业困难为借口，将特许经营权作为与投 资者讨价还价的砝码；或者利用投资方对特许经营权的渴望，借机寻租，侵害投资方利 益；或者以不公平方式处理国有资产，不仅滋生腐败，而且使企业不得不将在获得经营 权过程中多支付的成本转嫁到消费者身上，损害消费者利益。
进一步说，放松规制、政府淡出、撤资和特许经营权竞争市场的建立是一个问题的两 个方面。政府撤资的目的在于引入更多的资本，通过资本的本能来追求效率；而特许经 营权竞争市场的建立，是通过拟制一个竞争的市场，来激发多元投资主体的竞争动力。 如果只有政府撤资、没有特许经营权的竞争取得，那么进入的资本必定会利用其垄断地 位为所欲为，把“政府垄断”变为市场垄断，不仅没有动力追求效率的提升，更会毫无 顾忌地侵犯消费者的利益；而如果不放松规制、以政府淡出或者撤资的形式引入民间和 外国资本，那么拟制的特许经营权竞争市场就难以成为一个真正竞争的市场。
建立特许经营权竞争市场，可以采取招投标、拍卖、挂牌出让等多种方式，这对合同 发包竞争也是适用的。
(二)“民营化”的多种制度安排
对于园林绿化、环境卫生等公共物品性很强的公用事业，其民营化通常采用合同外包 的形式，制度安排相对比较简单。
而对于供水、供热、供气、公共交通、道路与桥梁、排水、污水和垃圾处理等公用事 业而言，由于排他是可能的，因此可以作为收费物品，情况就变得比较复杂。这些物品 的最终消费者或政府可以为它们的使用而付费，正是因为“可收费”，才吸引了资本的 目光。在这一领域内，“公私合作”可以体现为多种形式而采取不同的制度安排，各种 制度安排之间体现的是政府和其他各种投资者在公用事业所有权、投资和追加投资、经 营和维护、管理权责、风险承担、获取报酬以及期限等方面所承担的不同权义和职能。
在“公私合作”的制度安排上，法国的做法是值得关注的。法国对城市公用事业实行 特许经营由来已久，积累了很多经验。其委托特许经营的内容各式各样，而且特许经营 形式并非受制于僵硬的法条，“一种模式或是一个特许经营合同，是某一特定时期为解 决某一具体问题而形成的一种生动而专门的形式”[15]。我国的情况更复杂，因此只要 是依法允许民资、外资进入的领域，就应允许各级、各地政府根据具体情况或者与投资 者通过谈判来确定公用事业特许经营的具体形式。合同在此大有作为，它可以在遵从法 律的基本要求(包括限制性、禁止性规定)的基础上，充分发挥当事人的主观能动性，创 造出丰富多彩的具体法律关系来。特别是如果涉及基础设施建设，由于特许经营权与巨 额投资相连，更需要利用合同这种简单而又无所不能的法律形式。在基础设施建设中， 我国最常用的特许经营暨合同方式就是BOT，它是为了吸收外资的需要从国外借鉴引进 的，此外还可以有很多不同的制度安排。比如，已经存在基础设施的，可以采取“出售 ”、“租赁”和“运营和维护的合同承包”形式；如果需要扩建和改造，向现有基础设 施投入资本的，可以采用“租赁—建设—经营”(LBO)、“购买—建设—经营”(BBO)和 “外围建设”形式；如果需要新建基础设施，则可以采用“建设—转让—经营”(BTO) 、“建设—拥有—经营—转让”(BOTT)、“建设—经营—转让”(BOT)和“建设—拥有 —经营”(BOO)的形式。所以，应当具体问题具体分析，根据具体情况选择或设计最合 适的特许经营形式。
法的主要任务，正在于为实践中创造的各种制度安排提供保障，确认当事人制度选择 的有效性，提供充分、有效的救济机制。对于固守大陆法系传统的中国来说，其中的难 点在于，按照现行“公私”严格分野的诉讼机制和思路，当事人的合法权益(包括政府 及其代表的公共利益一方)难以得到有效的保护。比如特许经营权合同，它到底是行政 合同抑或民事合同?从法治的要求看，这简直不应该是一个问题。在发达国家，要么根 本不存在这个问题，如美国和其他英美法系国家和地区；要么有此区分也不影响合同的 法律救济，政府一方与民营机构一样依法承担合同暨财产责任在法律上和司法上都是没 有问题的，如法、德和日本等大陆法系国家。而在中国，对合同性质无论作何理解都无 法给予适当救济，当事人合法权益的保护就成问题了。如果认定特许经营权合同是行政 合同，则在现行司法体制和理念下，政府不可能不折不扣地以合同当事人的身份承担违 约责任；如果认定为民事合同，则依现行法和法官的水平，根本无法辨认和处理以合同 条款表现出来的公共利益和公共政策要求，面对精明且巧于算计的私人及其利益，木讷 、迟缓的公共利益被巧取豪夺也就不可避免了。甚至连特许经营权合同纠纷法院是否受 理、由行政庭还是民庭受理这样低级的问题，应该说还未从根本上得到解决。这就需要 我们将这类公私融合——融当事人意思自治、财产因素等与公共性、国家意志性、政策 性等因素为一体的合同界定为经济法上的合同，确立真正的“大民事”观念，在法律上 和司法上辩证地把握公与私，在二者间仔细、巧妙地求得平衡[16]，以确保对特许经营 权合同的有效法律调整。作为上层建筑的法只有能够促进生产力发展才是良法，千万别 让它拖了改革和发展的后腿。
四、公用事业管制——政府作为公共事务管理者的责任
由于公用事业的民生必需性及其行业特性，在民营化过程中，对其进行相应的管制仍 是必要的。(注：波斯纳(Richard A.Posner)认为，“对于自然垄断问题，法律的回答 是进行公用事业(public utility)和公共运输业(common carrier)的政府管制。这种管 制有三方面的要素：(1)利润控制(profit control)；(2)进入控制(entry control)；( 3)价格结构控制(control over price structure)”。虽然波斯纳对这些政府管制的有 效性提出怀疑，但从各国的做法来看，政府管制是防止民营化企业利用自然垄断地位通 过减少产量等途径追求最大化利润、损害公共利益的途径。参见[美]理查德·A·波斯 纳，蒋兆康译：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1997年版，第455页。)
(一)公用事业监管机关及其职权
在美国，从19世纪下半叶开始，由独立的委员会或政府部门按照某种既定的目的监管 市场或承担某种职能渐成通行的做法。如美国联邦能源委员会、联邦通讯委员会等等监管公用事业的机构。独立的监管委员会依法兼具准立法、准司法和行政的职能，可以制定发布适用于公用事业的规章、政策；对公用事业的价格、竞争、财务会计等进行监 管，负责对公用事业消费者权利的保护；举行具有司法性质的听证会，做出具有约束力 的裁决，等等。[17]而英国的城市公用事业监管机构的职能包括：制定公用事业管理法 规，颁发和修改特许经营许可证，制定和监督公用事业价格等。
比较我国的情况，在推行民营化过程中，需要做好两件事：
1.摆正公用事业监管机关的角色。现在的情况是，我国各大城市的地方政府设立公用 事业局或类似的机构，对有关公用事业企业实行管理。它既是有关公用事业运营监管规 范的制订者、实施者、监督者，又是该公用事业企业的具体老板(行使出资者或股东职 能)，乃至插手该公用事业的经营。因此，需要实现公用事业管理监督机构与公用事业 具体出资者之间的政资或政企分离，纯化政府公共事务管理者的角色，消除利益冲突现 象，杜绝其基于“父爱”对具体公用事业企业运营的干预，及其本身在缺乏监督的情况 下以“老板”的身份肆意寻租，损害国有资产权益。只有这样，监管机关才可能对其职 权管辖范围内各种所有制的各类企业一视同仁，以维护公平竞争和良好的市场秩序为己 任，真正做到“从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转 变为对公众负责，对社会负责”[18]。
2.改革和完善公用事业监管机构的设置及职责权限。我国公用事业管理机构的设置长 期以来形成的格局是：在中央一级，主要由国家发改委和建设部负责全国公用事业的发 展计划、投融资、价格及市场管理；另有铁路、信息产业、电力、邮政、道路交通和水 运、民航等专门管理机关。在地方，则在大中城市设立公用事业管理局、市政公用局等 对本地公用企业进行直接管理经营。由于不同公用事业之间的行业差异性，对其监管有 很强的专业性，同时考虑监管机关设置在角色和利益上不冲突、不错位，以及监管的衔 接、覆盖面等，在公用事业管理机构的改革方面应有两个取向：一是进行专业化管理， 分别对水、气、电、交通、电信、邮政、基础设施建设等设置不同机构进行监管；(注 ：2003年3月25日正式挂牌的国家电力监管委员会可以说就是这种改革模式的有益尝试 。但也有学者指出：市场准入和价格监管是市场监管的两项最主要的职能，但根据中国 目前的体制，电力建设项目的投资审批权在发改部门，而颁发和管理电力业务许可证的 职责却在电力监管机构：同时在价格方面，电力监管机构无法正常行使电价监管的两个 核心内容——定价权和处罚权，因此与相关政府部门的职责划分不清，使得新成立的电 监会面临尴尬境地。参见卢晓平：《电监会的尴尬》，载《上海证券报》2003年9月30 日。)二是组建能够超脱于公用企业、用户或消费者的专门委员会或类似机构，对城市 公用事业的价格、经营、竞争等统一监管，对民意机构负责，由所在城市的财政保证其 经费，以消除现有管理机构存在的欠缺监管动力及独立性、公正性等弊端。
同时也要借鉴发达国家的做法，完善社会监督机制，各种监管都应把听证会作为常用 手段，以兼顾各方利益，并发挥各种消费者组织、媒体和公众自发参与的作用，使公用 事业得以真正体现其公共性。
(二)价格监管
对公用事业的监管，集中体现在对其价格的监管上。
美国调控公用事业价格以考虑经营者的收益、社会承受能力、透明度、对社会总体经 济增长的影响，调价理由和措施的公开性为原则[19]，设立公用事业价格调节基金是一 种常用的方法。[20]英国对公用事业价格的规制是控制其价格水平，政府依法采用最高 限价模型(RPI-X)来控制公用事业价格，价格调整主要取决于一定时期的通货膨胀率和 企业效率的提高。[20]法国对公用事业价格的监管主要体现在特许经营中，其特点是： 第一，价格要经过市政议会讨论确定；第二，价格由社会中介机构测算得出。在测算中 ，比如水的销售价格的废水处理价格，要考虑收支平衡、产量或消费量、经营形势变化 、税收等因素；第三，对价格和企业收入定期复核调整；第四，在发生争议的情况下， 可以通过专门的仲裁机制来解决。[15]
在我国，根据《价格法》的规定，公用事业价格的监管机构为县级以上人民政府的价 格主管部门，地方一般为物价局，在中央为发改委，此外信息产业部、铁道部等也参与 有关公用事业价格的制订和监管。对于公用事业价格监管者来说，是否拥有充分的信息 、专业知识、公平和竞争的理念是十分重要的。在定价原则上，现在依然遵循“成本加 合理利润”原则，“合理利润”是事先确定且长期不变的(注：如《城市供水价格管理 办法》中规定，供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率的8%-10%。)，那么 ，公用事业企业的成本便成为定价的主要甚至是惟一的因素。在国有公用企业的股份制 、市场化改革滞后的情况下，传统国企病在公用企业身上都存在着，许多公用事业企业 的成本都是一笔算不清的糊涂账，因此如何认定并控制公用事业的成本也成了政府价格 监管成功与否的关键。对此也有两种改革思路：一是改变“成本加合理利润”的定价思 路，参考英国的最高限价模式，设计一种符合中国国情、具有操作性的定价方式，通过 一个公式，预先设定一段时间的价格，在此期间，经营者可以通过提高效率来增加收益 。另一种思路是，在不改变现行定价原则的基础上，对定价因素中的“成本”部分严格 审计，改变定价过程中政府与公用事业企业信息不对称的状态。同时，在一般定价的基 础上，应当合理运用用量差别价格、季节价格、时段价格、社会公益性价格等多种公用 事业价格形式，建立价格调节基金，对普遍服务承担者、低收入者等给予补贴。《价格 法》中业已规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格要召开听证会，对此应当着力 落实、普及，毋需赘言，同时还应建立公众多方面、全方位参与和监督的机制，如网上 参与、舆论监督、投诉和与政府直接沟通、公益或他益私诉，等等。
总之，公用事业民营化的成功，在事前需要针对不同的公用事业领域，根据行业特点 ，以强有力的结构调整以引进竞争，提高其产品或服务的商品性或完全商品化；在民营 化进程中，需要建立规范的市场准入制度，国企建立现代企业制度，完善国有资产管理 ，建立充分体现竞争原则的特许经营制度；在民营化的制度安排上，要充分尊重客观要 求和当事人的选择，建立切实可行的责任暨救济制度；而民营化之后，则须优化公用事 业监管机构的设置，完善监管，使民营化最终获得成功而不至于走向另一个困境。用萨 瓦斯的一句话来说就是，“民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好 的社会”[2](P350)
收稿日期：2004-03-18
标签：公用事业论文; 自然垄断论文; 垄断竞争市场论文; 合同管理论文; 合同形式论文; 法律论文; 市场垄断论文; 建设投资论文; 投资资本论文; 企业经营论文; 特许经营论文; 投资论文;