宁夏反贫困实践的理论启示——纪念宁夏回族自治区成立40周年，本文主要内容关键词为：宁夏回族自治区论文,宁夏论文,贫困论文,启示论文,周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宁夏回族自治区成立40年来，坚持不懈地进行了反贫困的实践和探索。纵观40年来的反贫困实践，以1983年的“三西”建设开始为标志，可以分为前后两个时期。前期主要是不断完善社会救济制度，对贫困人口以救济方式进行定期和不定期的扶持。定期救济针对的是特殊困难人口，主要对象是“五保户”等，方式是为其按期发放救济金等；不定期救济针对的主要是因各种灾害导致的贫困人口，方式是根据受灾的范围和程度确定救济额度，发放“返销粮”和救济金等。后期在坚持和完善各种救济制度的同时，在贫困人口比较集中的西海固地区进行了大规模的农业建设。经过不懈的努力，使贫困人口的数量减少，贫困程度减轻，从而长期保持了社会稳定，为各项事业的发展提供了良好的环境。回顾其反贫困的历程，总结其经验教训，对于宁夏乃至于全国正在进行的扶贫攻坚，对于形成有中国特色的反贫困理论，都是不无益处的。
一、重视制度创新：促进社会公平
社会制度是为了满足人类的生存需要而形成的社会关系以及与此相联系的社会活动的规范系统。它是一定历史条件下的产物，历史条件变化了，制度也要随之而变化，正如恩格斯在《德意志意识形态》中论述家庭制度时所说：“家庭起初是唯一的社会关系，后来，当需要的增长又产生了新的需要的时候，家庭便成为从属的关系了。”（注：《马克斯恩格斯选集》第一卷，第33页。）适时变更制度的某些方面，使其更加适应生产力的需要，从而进一步推动生产力的发展，在贫困地区尤其重要。
政治制度是经济制度的高度集中，制度创新首要的就是政治制度的创新。宁夏回族自治区成立前的1949年，本地区进入了社会主义社会，这一制度从根本上保证了人民群众享有管理国家和社区事务的权力，在政治上翻身当家做了主人。随之便进行了土地所有制的社会主义改造，从而极大地激发了人民群众的积极性。1958年，宁夏回族自治区成立，实行民族区域自治政策，这是中国共产党解决民族问题的一大创举。
宁夏尤其是贫困人口比较集中的西海固地区是回族聚居区，国家赋予了民族自治地方很大的权力。《中华人民共和国民族自治法》规定：“民族自治地方的自治机关根据地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方的经济、文化建设事业的发展。”“民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地区经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制。”还规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级机关批准，变通执行或停止执行。”民族区域自治制度的确立，也为其它制度的创新提倡了依据。据此宁夏制定了一系列法律、法规，有力地促进了本地区的发展。
宁夏与其它发展中国家和地区一样，贫困人口的分布呈现着明显的区域性特征。宁夏的贫困人口集中在西海固地区。8个县全部是国家级重点扶持的贫困县。1982年，全地区内70%的人口处于温饱线以下。这个地区的资源极其贫乏，既不具备区位优势，也无发展第二产业的条件，更无资本。土地资源是这里最重要的资源之一。因而，有效地使用土地，合理而创造性地进行土地制度创新，对于增进社会公平，消除贫困显得尤其重要，而且极其有效。
宁夏土地制度创新最主要的有三次。第一次是50年代初期的土地改革，其主要成果是有效地解决了土地占有严重不均的问题。土地改革前后比较，占人口46.1%的贫雇农占有的土地由23.3%上升到35.7%，占人口8.4%的地主富农占有的土地由25.8%下降为8.9%（注：《当代中国的宁夏》第80页，中国社会科学出版社，1990年1月。）。从而使农村各阶层的土地占有关系发生了根本的变化，广大贫苦农民由此而摆脱贫困。
第二次是50年代初期的农业合作化。1956年，宁夏98.63%的农户加入了农业合作社，其主要成果是使农村经济规模增大，生产经营集中，劳动生产率提高，抵抗天灾人祸的能力增强。从而在农村生产力水平普遍很低的情况下，有效地解决了广大人民群众的最基本的生活需要。
第三次是70年代末80年代初的以建立生产责任制为主的农村经济体制改革。这次改革的基本特点是在前两次变革的基础上，以原有的生产队为单位，采取按照实有人口平均分配的办法，把土地的经营权长期交给农民，由农民自行进行种植、养殖等经营行为。其主要成果是使农民实现了同土地最有力、最直接、最紧密的结合，从而充分调动和激发了广大农民的生产积极性和劳动热情。这为80年代初开始的，以农业建设为主的扶贫开发，至少从以下两点上奠定了很好的基础。其一，农民与土地的紧密关系使农业建设成了农民自己的需要，不仅是为脱贫，更是对富裕的期盼与追求。其二，土地公平分配使单位投资可以解决更多贫困人口，投资效益更好。第三次制度创新目前还在不断完善之中。
制度创新还包括逐步引入并运用市场经济的方式来配置资源，逐步加大市场调节经济发展和配置资源中的基础作用，建立社会主义市场经济。建立各种类型的扶贫开发区，制定优惠政策，灵活制度规则。采取公司加农户的办法，组织和带动农户走向市场。大力发展各种形式的中介服务机构，为农户提供产前、产中、产后的服务。在贫困地区形成了国家宏观调控和市场有机结合、协调作用的新型体制。
把制度创新运用于反贫困的理论意义在于，贫困地区通过不断地调整和完善政策，建立更加合理的制度体系，进一步有效地配置资源，在提高效益的同时，从根本上增进社会公平，不仅可以消除贫困，而且可以为其它反贫困措施提供强大的支持。宁夏西海固地区因其有全新的制度支持，特别是全新的土地制度的支持，农业建设的成果最大限度地为贫困农户所享有，从而使贫困人口的比例快速下降。1983年到1992年的10年间下降了近60个百分点，这样的速度在全世界反贫困史上都是极为少见的。可以作为反证的是印度的“绿色革命”，技术援助虽然使粮食产量大幅度提高，但是贫困面也随之而扩大，贫困人口也增加了（注：参见周彬彬：《向贫困挑战》，人民出版社，1990年。）。极其重要的差别就在于，印度实行土地私有制，土地占有严重不均，特别是大部分较好的土地都集中在少数富人手中，贫困人口占有的土地数量少而且质量差，技术援助的成果大部分被富人所享有，技术进步加剧了两极分化，使大多数的贫困农民愈加贫困。不论是理论还是实践都表明：越是贫困地区，制度创新的需求越迫切，制度创新的效果也越显著。
二、经济增长与反贫困结合：实现增长又发展
宁夏处于社会主义初级阶段的较低层次，全社会的经济发展水平和社会发育程度都比较低。由此决定了宁夏既要充分利用现有条件，大力发展区域经济，缩小与发达地区业已存在的差距，同时又要采取必要的措施，加速反贫困的进程（注：参见拙作：《区域性反贫困与社会持续发展》，《宁夏社会科学》1997年第6期。）。实践中，宁夏在二者的结合上进行了可贵的探索。
宁夏的西海固地区处于我国历史上的农牧业交错的过渡地带，这一过渡带上农业经济基础条件十分脆弱，既无农业生产的优势，也无牧业生产优势，是我国的贫困多发点（注：参见《走出贫困——西海固反贫困农业建设研究》第22页，宁夏人民出版社，1996年。）。要推动这一地区的经济发展和消除贫困，就必须加强基础设施建设。80年代以来，宁夏利用各种资金，完成了固海扬黄灌溉、盐环定扬黄灌溉等大型水利工程；完成了固原、隆德、彭阳等县的农业综合开发项目以及96项小型水利工程，大力发展灌溉农业；在有条件的地方，大搞农田基本建设，兴修旱作“三田”；对小流域进行综合治理；新架设农电线路10731公里，于1995年率先在西北地区实现村村通电。农业基础条件的改善，为地区经济发展注入了活力，1996年西海固地区粮食总产达到74944万公斤，是1980年34594万公斤的2.17倍，油料是1980年的2.74倍。也为贫困农户脱贫提供了可靠的保证，农户一方面可以分享基础条件改善的成果，同时还可以从工程中直接获得劳务收益。
支柱产业的发展推动了区域经济的发展，也牵动了贫困农户脱贫。支柱产业是指一个地区在一定时期内产业体系中技术比较先进、生产规模较大、商品率较高、经济效益比较显著，能够较大幅度地增加农民收入和地方财政收入，并在产业结构中占有较大的比重，对其它产业和整个经济发展具有强烈推动作用的产业。经过几十年特别是最近十几年的努力，宁夏各贫困县都形成了各具特色的支柱产业，粮食、油料、薯豆、养羊、养牛、经果林等商品生产基地具有了一定的规模。1996年，西海固地区种植洋芋100万亩，经果林累计达到36万亩，饲养肉牛23万头、羊174万头。依托基地，生产、加工、销售等方面都有较大的发展。固原地区成立了淀粉系列开发、果品系列开发、肉牛生产、亚麻开发4个企业集团。彭阳县三大支柱产业产值占农业总产值的40%。西吉县依托资源优势，建成了年产5000吨的精淀粉厂，全县建起400多家淀粉、粉丝生产企业，产品畅销西北地区。
从实践经验来看，贫困山区从实际出发，重点发展投资少、见效快、覆盖面广、经济效益高，有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业，从整体上形成规模，不断延长产业链，进一步发展加工业和服务业，是一条切实可行而又效果明显的路子。最具有典型意义的是西吉县的耀洲自然村。这个村人均耕地3亩，地貌特点和土地结构为“三面环山，中间一道沟，七分平地三分平台田。”人口密度为每平方公里247.5人，这在干旱的黄土丘陵沟壑区属于严重的人多地少的地方。加之恶劣的自然环境，80年代初有63%的农户长期处于温饱线以下。80年代以来，大力发展土豆种植和粉条加工业，1996年全村95.7%的农户办起了粉坊，搞粉条加工，仅此一项全村人均收入1300元。以此为基础发展多种经营，利用土豆加工的粉水沤肥，培肥地力，土豆平均单产由1990年的1200公斤提高到1996年的2000公斤。利用粉渣大力发展养殖业，每年出栏育肥牛近百头。利用加工土豆的废水发展庭院经济，64%的农户已实现瓜果、蔬菜自给有余。1996年人均有粮878公斤，人均纯收入2067元。全村整体步入了小康社会，农民上交国家的税收也大大增加。
80年代以来，宁夏的反贫困坚持走以开发式为主的路子。最主要的特点是，实行以工代赈，变坐着吃为干着吃，在国家的必要扶持下，主要依靠自己的力量，发展生产，改变贫困面貌。为此，发动群众，转变观念，大力提倡自力更生、艰苦奋斗的精神。改革回销粮、救济款的发放办法，与一定的生产任务联系起来。各种建设资金统筹安排，实行项目管理，以项目定投资，无偿使用与有偿使用相结合。农田水利等基础设施建设，实行专项补助与农民投工投劳结合。把救济同长远建设有机结合起来了，把扶贫与开发结合起来了。
80年代宁夏曾一度把扶贫和开发当成了一回事，认为只要经济发展了，贫困问题会自然而然地解决。的确，改善生态、生产条件确实能够带来农村经济的一定增长，甚至是较大增长，使农户得到好处。但是扶贫和开发毕竟是两回事，经济开发遵循效益优先原则，反贫因遵循公平原则，具体到项目选择上就会难以协调二者的关系，最主要的困难往往是越是贫困农户集中的地方，越是选不出效益好的项目。以工代赈的本意是支持贫困农户，但是由于贫困农户一般都缺少劳动力，会在一定程度背离扶贫的原意。经过多年的探索，宁夏较好地解决了这一问题，采取了一系列有效措施，协调处理好开发与扶贫的关系，具体帮助贫困农户改善家庭经济结构，使之具备自我发展的能力。重点扶贫地区的所有项目以及自治区的大中型项目，都有落实反贫困的目标任务。
就大多数国家和地区而言，反贫困都采取了基本需求战略。世界银行在其1990年的以反贫困为主题的年度报告中也给予了充分肯定。这一战略的核心内容是为贫困人口提供一定的援助，以满足他们的最基本的需求。很显然，这一战略的着眼点在贫困家庭，它可以使贫困人口直接从中受益，在有的国家和地区的反贫困实践中起了积极的作用。然而，宁夏的贫困是典型的区域性贫困，基本特征是自然条件差，贫困人口比例极高。特别是宁夏的西海固地区已经与全国有较大的差距，因此，不得不在推行基本需求战略的同时，又要推动地区经济的增长和社会的全面进步，以争取在保证贫困人口受益的同时，缩小与发达地区的差距。
实行经济增长与反贫困相结合的理论意义在于，启示人们解决发展中国家和地区的区域性贫困，构架其反贫困理论，不仅要注意到贫困农户，更要注意到贫困区域这一基本事实，力争实现贫困农户和地区经济增长双重目标。诚然，这两个目标在一定程度上有争资源的矛盾的一面。贫困农户在人力资源、自然资源、资本、技术等方面都处于相对弱势，发展地区经济，有时会在一定程度上吸引走贫困农户本来就很短缺的资源，使其发展更加困难。特别是地区经济发展还会拉大贫困农户与其他家庭的差距，从而加重贫困人口的心理压力，增大贫困的严重程度。但是，如果区域经济没有发展，财税难以增加，政府想支援贫困家庭也是心有余而力不足。因此，努力使区域经济增长与反贫困有机结合，对于象宁夏这样的后发展地区就显得非常必要。在实践中，关键是要选好项目。
三、协调人与环境的关系：实现可持续发展
一般来说，贫困地区都表现为收入太少，不能满足最基本的生活支出需要。究其原因，很重要的一条，就是人与环境关系的恶化。宁夏西海固地区以“苦瘠甲于天下”而著称于世，自然条件极其严酷。境内金属矿藏量少且开采困难。对农业生产影响较大的气候属温带大陆性类型，具有“春迟、夏短、秋早、冬长”的特点，年平均气温5-8℃，年平均降水200-650mm，蒸发较强，素以干旱著称，降水、地表水和地下水都极贫乏，尤其是时空分布不平均，使极其有限的水资源难以开发利用。因其特殊的地理位置等的影响，常导致灾害性天气，特别是旱灾的发生。自然灾害频繁发生，使农牧业积累缓慢，严重地制约了经济、社会的发展。在人口持续高速增长的影响下，出现了“一方水土养不活一方人”的被动局面。1982年全地区70%以上人口处于温饱线以下。因此，这个地区要脱贫，就必须协调人与环境的关系。
宁夏协调人与环境的关系的实践着重在以下三个方面。第一，实行计划生育，努力降低人口自然增长率。宁夏实行有差别的计划生育政策，在全区所有居民中普遍提倡只生育一胎，城镇和川区少数民族可以生育第二胎，山区少数民族可以生育第三胎，每胎间隔不少于4年。坚持把计划生育与反贫困相结合，努力控制人口过快增长。大力提倡和鼓励晚婚和优生优育，落实“三为主”的方针，全面推行“三结合”，重点抓节育措施，严格控制生育间隔期。建立健全了县、乡、村三级计划生育目标责任制。人口计划生育率和晚婚率提高，人口出生率和自然增长率降低。1996年，西海固地区计划生育率已达到65.89%，比1992年提高近20个百分点，人口出生率和自然增长率分别降至21.7%和16.3%。
第二，有组织有计划地转移人口。宁夏虽然西海固地区自然条件较差，但是其北部是素有“塞上江南”之称的引黄灌溉区，黄河为之提供了丰富的优质水源，土层深厚，坡降适当，日照充足，生长季热量资源丰富，气温日差较大，有利于农作物生长发育，农业生产力水平居全国前列。待开发的土地资源较多，多数可以自流灌溉或低扬程扬水灌溉，经过二三年就可建成高标准的农田。从1984年开始，宁夏实施吊庄移民，组织南部山区人口向北部川区及山区的扬黄灌溉区迁移。
到1996年，分别在引黄、扬黄灌区建设移民吊庄基地21处，配套开发土地52万亩，建房9.2万间，共解决了28万人的温饱问题。大体可分为四种类型。第一类是县内就地旱地改水地，安置8万人；第二类是县内移民，这类移民的迁出地和迁入地都在本县区域内，迁移距离近，建设速度快，效益显著，移民当年开发，当年见效，两三年解决温饱。6处县内移民基地1990年全部建成，移民6.6万人，96%的农户已稳定解决温饱，40%农户开始走上富裕之路；第三类是县外插户移民，在老灌区人多地少的地方，按计划迁入人口、划出土地、建房，当年由迁出县给予种子、肥料、生活等方面的支持，第二年年底，移民生产、生活基本就绪，交由迁入县管理。目前共安置移民0.7万人，移民的生活已达到或接近当地水平；第四类是县外吊庄移民，在引黄灌区划出大片土地给山区县开发种植，迁移贫困农民。9处共开发土地26万亩，安置移民12万多人，建房5.4万间，建立乡级政权5个，行政村97个，自然村276个。一般农户三年基本可以解决温饱，五年可以稳定脱贫，部分农户可以致富。
移民反贫困方式已得到了干部群众的普遍认可，宁夏已把它做为当前和今后反贫困的主要方式之一加以运用，正在建设的主要有宁夏扶贫扬黄开发一期工程、华西村和闽宁村。
鼓励人口非农业化。一是加速人口城镇化。1996年城镇人口比重达到23.46%。1996年西海固地区非农业人口达到9.65%。二是劳动力的产业转移，即组织劳动力向第二、三产业转移。1996年，宁夏西海固地区共有乡镇企业655个，从业人员27435人。大搞劳务输出，1996年，宁夏西海固地区输出劳务51.7万人次，收入38929.8万元，基本可以做到输出一个劳务养活一家人。
第三，改善与保护环境。宁夏80年代以农业建设为主的反贫困一开始，就提出了“三年停止破坏”的目标和“种林种草，发展畜牧，改造山河，治穷致富”的方针。采取适当补助的办法，发动群众大力种草种树，实行封山育林、草原划管、补播改良、退耕还林还牧，制止对自然植被的破坏，努力恢复生态环境。新增造林存活面积272.47万亩，封山育林146万亩，人工种草648.5万亩。采取建设大型扬水工程与兴修旱作农田结合并举，人工改造和建设环境。共新增水浇地61.44万亩，连前累计达到117.8万亩，农业人口人均达到0.57亩。新修旱作“三田”286.3万亩，连前累计达到340.3万亩，人均基本农田由1982年的0.48亩增加到2.22亩。综合治理小流域184条，控制水土流失面积4813平方公里，连前累计达7426平方公里。新建人畜饮水工程138处，打水窖近30万眼，解决了70万人120万只羊单位的饮水困难。经过努力，使宁夏西海固地区的自然环境朝着良性的方向发展。
通过人们的自觉努力，协调人与自然的理论意义在于，启发人们反贫困时要检讨并坚决改正自己以往对待环境和资源的错误观念与不当行为。摆脱贫困不能只是向环境索取，不能以损失下一代或下几代人的生存条件而得到当代人的温饱，从而建立一种天人共生的理念，走可持续发展的道路。只有这样，才能既是使当代人得到生存和发展的权利，也是给子孙后代以生存和发展的权利，甚或是为其提供更好的条件，达到彻底脱贫的目的。
四、大力开发人力资源：实现人的发展
贫困地区之所以贫困，人口素质低是一个重要的原因，甚至可以说是决定性的原因。这里所谓的人口素质，既包括文化素质，也包括思想观念。就一般而言，人口素质与贫困发生率有正相关关系，即素质越低的人口，就越可能成为贫困人口，这几乎在所有的文化背景中都能得到验证。正如马克·吐温所说的，要想赚钱的人不一定要聪明，但是，却必须知道如何赚钱。宁夏西海固地区人口文化素质低下是很突出的问题。1982年，大学文化人口只占总人口的0.2%，高中文化人口占3.32%，初中文化人口占9.51%，远低于宁夏的平均水平。贫困与素质较低会相互影响，就象鸡生蛋，蛋生鸡一样世代复制，形成贫困的世代链条，并使之长期延续。
宁夏在反贫困的实践中，努力提高贫困人口的素质，最主要的在以下三个方面。
第一，发展教育。按照“整体规划、重点突破、分步实施、分级负责”的方针，大力发展宁夏特别是贫困的西海固地区的基础教育。利用世界银行等资金，加大了对基础教育的投入。1997年，固原地区已有31个乡镇经县级验收，实现了普及初等义务教育目标。针对贫困地区部分适龄儿童因家庭贫困而失学的状况，从1990年开始启动希望工程，动员社会各界支持贫困地区的教育事业和救助贫困家庭的儿童完成学业。1993年成立了宁夏青少年发展基金会，具体负责实施工作。各市、县和乡镇也分别成立了领导小组及办事机构。到1997年，“希望工程”救助失学儿童23940名，为22名大学生、51名中学生提供奖学金。修建了103所小学，配置了5297套课桌凳。配备了242套“希望书库”和24套“三辰影库”。
发展职业教育和成人教育。贫困地区的职业教育着力培养用得上、留得住、能致富的本地有用人才。全自治区建立了3所国家级、13所自治区级重点职业学校，全自治区各类中等职业学校在校生占高中阶段在校生的40%。成人教育形成了高、中级比较合理的结构，毕业人数增加。扶贫部门利用扶贫资金支持举办了各种各样的实用技术培训班，使参加者大都学会了1～2门技术。组织专家为贫困地区编写了农村实用技术培训教材，其中有农业、林业、畜牧业、加工业等。80年代以来，西海固地区接受实用技术培训的农民近90万人次，县、乡、村三级干部近15万人次。有针对性地由区内外大中专院校定向为西海固地区培训各实用技术人才近0.2万人。
第二，增加科技投入，提高贫困人口的科技意识。中国科学院、北京林学院、西北水土保持研究所、西北农业大学、甘肃农业大学、中国科学院兰州沙漠研究所等中央和地方的一些科研单位先后在西海固地区建立科研试验示范基地，对宁夏西海固地区进行长期深入的研究，取得了一批极为重要的成果，有的达到了“国际同类研究的领先水平”。这些科研基地的建立和有关科研成果的推广应用，极大地提高了贫困农民的科技意识。科学技术人员的工作本身就是农民学习科学技术知识的教师。
建立健全科技推广体系，县设农技推广中心，乡设农技站，村村有农技员，形成上下贯通，前后左右配合的科技试验推广网络。各县有针对性地研究、试验、推广了大量适用增产技术。科学技术的推广应用，不仅迅速增加了收入，更重要的是迅速提高了贫困农民学科学、用科学的自觉性。短短两年时间，地膜玉米种植面积就由6万亩增加到46万亩，种植区域由井灌区、库灌区扩大到整个山区，种植方式由零星分散、粗放种植转变为连片集中、科学规范种植，迅速实现了量的扩张和质的飞跃。
第三，实行扶持与自身努力相结合，培养贫困人口自力更生、艰苦奋斗，依靠自身努力摆脱贫困的精神。宁夏80年代初期，开始反贫困的农业建设时就提出了一个响应的口号，即“变坐着吃为干着吃”，也就是搞开发自救。国家的投资实际上除了用于骨干工程外，其余大都是补助性的，而且补助标准也相当低，修公路、种草种树、兴修农田水利等都是依靠农民劳动积累和“以工代赈”来完成的，国家投资仅相当于正常投资的25%左右。贫困人口在反贫困的农业开发中出力流汗，改变了自己的生存环境，陶冶了精神，铸造了思想，从而实现了生活与精神的两重脱贫。
通过开发人力资源，实现人的发展，进而实现脱贫，它的理论意义在于紧紧抓住了人这一生产力中最活跃、最富于创造力的因素。贫困人口在反贫困实践中经过学习和锤炼，激发出他们被贫困长期禁锢而行将窒息的创造热情和聪明才智，砍断贫困与低人口素质复制的链条，由此而脱贫致富。贫困地区一般都有大量的劳动力，他们是反贫困的主体，是最积极的力量，又能以其低廉的劳务成本形成对其它资源的有效替代。据我们对1983-1992年宁夏西海固地区农业建设效益的分析，投资于科技教育是效益最好的。开发贫困地区的人力资源，既可扬长避短，又可实现彻底脱贫，实际上是标本兼治的良方，尤其是在科学技术对经济社会影响越来越强烈，知识经济时代正向我们走近的今天，不论是成功地脱贫，还是致富，都更加取决于人，取决于人的素质。
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