以财政制度创新推动节能减排，本文主要内容关键词为：制度创新论文,节能论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十七大把科学发展观确定为党的重要战略指导思想，并明确要实行有利于科学发展的财税制度，深刻地反映了党对当代中国发展规律的准确把握和发展理论的创新成果。节能减排是促进科学发展的重要抓手，要从贯彻十七大精神、落实科学发展观的高度来认识节能减排工作，发挥财政职能作用，大力推动节能减排。
节能减排是科学发展的必然要求
推进节能减排是促进科学发展、推动经济发展方式转变的重要抓手，是落实科学发展观的重要内容和必然要求。
(一)生态文明是科学发展观的重要标志，推进节能减排是贯彻落实科学发展观的内在要求
党的十七大提出了“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护环境的产业结构、增长方式和消费模式”的奋斗目标，建设生态文明被放在突出位置。科学发展观要求协调好人口、环境、资源三者关系，大力推进人与自然环境的和谐发展，要求经济增长不仅要考虑产出，而且要考虑投入，要以尽量少的资源投入和环境代价实现尽可能大的产出，走出一条投入少、效益高、可持续的发展之路。“不断提高人民群众的生活水平和生活质量，让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活”，是社会和谐的最基本要求。因此，推进节能减排，建设生态文明属于科学发展观的基本内涵，是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是一个民族素质与文明进步的具体体现。
(二)“四化”提速是我国新阶段的基本特征，推进节能减排是贯彻落实科学发展观的时代要求
马克思曾经说过，“要了解一个限定的历史时期，就必须跳出它的局限，把它与其他历史时期进行比较。”要准确把握科学发展观的基本内涵，需要深刻领会其历史背景，把握精神实质。工业化、城镇化、市场化与国际化提速，是我国新的发展阶段的基本特征之一，但“四化”也带来了许多新的矛盾和问题，突出表现在：城镇化在迅速提高，但农村发展依然滞后；市场化步伐加快，但劳动力、资本、土地等要素市场化改革滞后；经济国际化加深，在拉动经济增长的同时，也使我国贸易顺差持续扩大，贸易摩擦加剧。尤其是我国进入工业化中期，重化工业加速发展，2006年我国工业增加值达到9.1万亿元，占GDP的43.2％，重化工业占工业的比重达到69.5％。2007年1～9月份，重工业增加值增长19.6％，增速比轻工业快3.5个百分点；钢铁、有色、电力、石油石化、建材、化工等六大高耗能行业增加值增长19.6％，增幅同比加快2.7个百分点。“四化”加速使得我国能源环境形势异常严峻。因此，推进节能减排有其深刻的历史背景，是时代赋予我们的重要历史任务。
(三)我国资源环境压力空前加大，推动节能减排是贯彻落实科学发展观的迫切要求
我国人口众多，能源资源禀赋不足，石油、天然气人均剩余探明可采储量只有世界平均水平的7.7％和7.1％，石油对外依存度达50％左右；即使是储量相对丰富的煤炭资源，按可供开采的资源量计算，人均占有量也只有世界平均水平的63％。城镇化与工业化的加速发展，使得我国能源、环境压力空前加大，经济增长越来越接近能源环境的约束边界。2006年，我国二氧化硫排放量为2589万吨，化学需氧量(COD)排放量为1428万吨，均居世界第一，工业固体废物产生量达15.2亿吨，是1995年的2倍，酸雨面积已占国土面积的30％，70％的江河水系受到污染，1/5的城市空气污染严重。2007年，太湖、巢湖等连续爆发蓝藻等环境事件，如果不采取有效措施遏制这种势头，能源将难以支撑，环境将难以容纳，社会将难以承受。党中央、国务院领导对此高度重视，节能减排被列为本届政府工作的重中之重。因此，推进节能减排是贯彻落实科学发展观最直接、最具体的体现，是贯彻落实科学发展观的迫切要求。
影响节能减排的原因分析
改革开放以来，我国在资源能源节约和环境保护方面取得了一定成绩。1980～2000年，实现了能源消耗增长1倍、国民经济增长3倍的可喜成绩。但过去5年，随着经济发展进入高速通道，重工业进程加快导致能源消费增长过快，能源消费弹性系数由0.5快速上升并超过1。2006年全国没有实现年初确定的节能减排目标。2007年1～9月，单位GDP能耗降低3％，二氧化硫排放减少1.81％，COD减少0.28％，节能减排工作面临形势严峻，这既与我国所处发展阶段密切相关，更重要的原因是发展观念、体制机制和政策转变滞后。
(一)能源环境制度建设滞后
节能减排具有很强的外部性，自从庇古在《福利经济学》中提出用征税和政府补贴的方式，即实行“庇古税”以解决环境污染问题以来，财税制度安排与政策设计在解决外部性问题上的作用越来越重要。目前，大部分西方国家都已建立比较完善的能源环境财税制度，普遍实行能源税、生态税或碳税等，并较好地保障了生态环境等公共产品。我国处于社会主义初级阶段，一方面，在我国经济转型过程中，能源资源性产品制度建设与价格形成机制长期欠缺；另一方面，公共财政体制处于不断完善过程中，有利于科学发展、有利于节能减排的财税制度尚未健全，难以充分发挥财税政策杠杆的导向作用，公共财政对节能减排的基础设施与基础产品保障不足，如对节能减排的统计评估、监测审计、能效标识等公共产品提供不够。
(二)激励与约束机制不健全
到目前为止，“节能减排者得益，污染浪费者受罚”的体制机制尚未形成。矿业权无偿取得仍普遍存在，矿业企业的安全投入成本、生态修复成本没有得到补偿；成品油价格改革尚未完成，我国石油资源匮乏，但却长期实行低油价政策；煤电比价关系不合理。排污费征收标准过低，排污费尚达不到治污投入的20％。环境资源零成本或廉价使用，是造成我国资源利用效率低下与环境污染严重的重要原因，也是导致资源性贫富差距、经济低成本高消耗扩张的一个制度问题。激励与约束机制不健全，客观上造成了“高污染、高排放划算”的局面，不利于节能减排工作的推进。
(三)市场主体缺乏动力与压力
企业是节能减排的责任主体，在低成本、低风险、高收益的节能环保制度下，节能降耗可直接给企业带来经济效益，企业应当在节能减排进程中发挥主导作用。但当前仍缺失节能减排的外部环境与微观基础，市场主体压力与动力不足。从外部环境看，在环境资源等要素成本不完全，大量成本外部化、社会化或政府承担的环境中，即使民营企业也更多地依赖增加投入、扩大规模，缺乏技术进步与节能治污的压力。从微观基础看，国有企业改革有待于进一步深化，大多数国有大型企业，特别是一些国有垄断企业凭借其行业垄断地位，可以获得超额利润，能源环境成本约束作用弱化，企业节能减排的动力不足。
(四)科技进步对节能减排的支撑能力不足
科技进步对节能减排至关重要，是实现节能减排目标任务的重要保障。如山东省济南钢铁公司近几年通过加大节能减排力度，不但经济效益没有受到影响，而且能源消耗和污染排放都明显减少，发展质量大幅度提升。2006年与1995年相比，吨钢综合能耗由1204千克标煤下降到603千克标煤，降低50％，吨钢综合耗新水由1995年的21.77立方米下降到3.59立方米，降低83％，在年产钢增长5.6倍、铁增长3.7倍、钢材增长9.8倍的情况下，耗新水总量仅增长9.4％。正是节能环保技术的突飞猛进，才使得新型工业化成为可能。
但总体上看，我国节能环保技术仍远远落后于发达国家，难以满足节能减排的要求，重点企业单位产品能耗平均比国际先进水平高20％～40％，重大节能技术应用非常有限。我国单位GDP能耗是美国的6.4倍，是日本的11.4倍，是德国、法国的8倍以上。实际上，我国科技人力资源已稳居世界第一位，研究开发人员总量居世界第二位，接受高等教育人口总数远远超过了日本劳动力总人口，但科技进步对经济增长的贡献率只有39％，远低于创新型国家70％的水平。关键是尚未建立起市场经济要求的科技体制，没有能够充分释放我国科研机构与科技人员的潜力。
促进节能减排的财税政策
建立节能减排财税政策体系，是建立有利于科学发展财税制度的一项重要内容，也是公共财政建设的根本要求。必须建立健全节能减排财税制度，解决节能减排的压力与动力问题，真实反映能源资源使用和污染治理成本，变“要我节能减排”为“我要节能减排”；必须把实现“十一五”节能减排目标与建立节能减排长效机制结合起来，既加大投入，更建立制度，改进运行机制；必须加快节能减排的基础能力建设，支持建立监测执法、统计评估、惩罚奖励机制；必须大力支持科技进步，推动节能减排、环境保护的研究开发与技术创新。
(一)抓紧推进资源有偿使用制度改革
财政部率先提出资源有偿使用制度改革思路，为国务院所采纳，目前已成为全社会的共识。按照国务院的统一部署，煤炭资源有偿使用制度改革已经在山西、河南等8个省市试点，并取得明显成效。今年将进一步扩大煤炭资源有偿使用制度改革范围，深入推进此项改革。
(二)完善相关税费制度
抓紧研究出台促进节能减排的税收政策。实行节能环保项目的所得税优惠政策等。加快推进资源税、燃油税改革。同时，完善收费制度，按照补偿治理成本的原则，提高排污费收取标准，污水处理费原则上不低于0.8元/吨，使污水处理收费能够保障污水处理厂正常运行，并使污水处理企业能够保本微利，实现污水处理产业化。二氧化硫排污费要由目前每公斤0.63元提高到每公斤1.26元，COD排污费相应提高，迫使企业加大治污投入，实现治污成本内部化。
(三)建立市场化交易与补偿制度
要注重发挥市场配置环境资源的基础性作用。结合太湖污染治理，率先在太湖流域开展COD排污权交易制度改革试点。目前，国际上将“碳交易”制度作为节能减排的主要措施，其核心是通过二氧化碳排放权的有偿取得及转让，控制发达国家温室气体排放总量，并由发达国家向发展中国家转移资金技术。从长远看，我国也将借鉴国际经验，强化市场机制作用，节能减排政策逐步向“碳交易”制度方向发展。同时，研究建立生态环境补偿机制。坚持中央组织协调、流域内省际协商谈判的原则，建立起下游对上游给予水资源、水环境保护补偿，上游对下游给予超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制；建立起以省际横向补偿或赔偿为主，中央财政引导或奖励为辅的利益补偿机制。
(四)建立奖惩制度
建立财政“以奖代补”新机制，财政奖励资金与节能减排量挂钩，多节能，多奖励；达不到节能减排目标，要处罚。财政支持和奖励的重点包括：
一是“十大节能工程”。重点支持节能技术改造、建筑节能与高效照明产品推广，确保“十一五”期末完成2.4亿吨标煤节能任务。
二是中西部城市污水处理设施配套管网建设。为确保“十一五”期间污水处理率从目前的52％提高到80％，中央加大对中西部城市污水处理设施配套管网建设支持力度，按照新建管网里程、污水处理能力、COD削减力度等因素加权计算资金分配数，多完成多奖励，少完成少奖励。
三是淘汰落后生产能力。加快淘汰落后产能，是促进产业升级的必由之路。中央将对经济欠发达、淘汰任务较重的地区给予奖励。奖励标准逐年递减，鼓励地方及早淘汰。
四是“三河三湖”及松花江水污染防治。将按照投资需求与COD削减量两个因素分配到省。
财政奖励资金实行因素法分配，体现了财政政策的公开、公平、公正；实行“以奖代补、先建后补”新机制，切实改变了过去企业层层报项目、政府批项目的传统作法，实现了政府投资管理方式的重大创新。
(五)建立节能监测与评价制度
加强节能监管能力建设，是节能工作的基础。如日本有完整的能源统计制度，4000多家一类和6000多家二类重点用能企业每年都要向政府报告用能情况与节能计划。我国也将加强节能监测评价制度建设，建立节能报告、审计制度，将来按《节能法》要求，年综合用能超过一万吨标煤的用电用能企业都要建立节能报告、审计制度；建立产品能效标准、标识制度，将产品按节能效果分级，引导市场消费；支持加强环境监管能力建设，加快推进主要污染物排放指标数字化、科学化、准确化，做到污染排放有据可查，减排责任有证可考。
(六)加大支持节能科技创新
进一步提高科技进步对节能减排的贡献度。加快科技体制改革，支持建立“以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合”的技术创新体系。扩大财政创业风险投资，对风险高、具有重大意义的节能新技术，采取风险投资的方式予以支持。用好节能减排奖励资金，加大对节能技术改造项目的支持，切实改变重点产品能耗过高和重大节能技术运用不够的局面。产业研发资金也要向节能减排倾斜，并且要集中资金，形成合力，争取重点突破。
推动节能减排，还要在全社会形成一种保护环境、节约资源、能源的氛围。提高全社会节能环保意识，让广大人民群众都积极参与节能减排，并从中得到实惠，使节能减排成为全社会的自觉行动。