河南省城乡规划设计研究院总院有限公司 河南省郑州市 450044
摘要：在中国，与土地用地直接相关的政策有土地利用总体规划、城市总体规划以及其他针对一类用地的专项政策（如交通规划、工业园区规划和其他鼓励优惠），其中前两项规划直接涉及建设用地审批过程，是与建设用地扩张联系最紧密的政策，在编制目的、内容上存在诸多不同。近些年来关于中国规划实施效果以及它们之间协调性的争论一直存在，三规或者多规合一的呼声一直高。总的来看，规划的技术要求和数据信息的不统一以及隶属部门的不统一等方面差异是造成规划难以合一的原因，难以从城市建设用地管控的角度具体分析不同规划的实施效果，缺乏系统性、全面性的改进意见。
关键词：城市规划；土地规划；城市建设；用地扩张；影响
引言
近年来，学术界关于城市规划与土地规划的协调统筹问题一直是争议的焦点，在当前的行政体制下，土地利用规划与城市规划由不相隶属的行政部门编制，在体系、技术、方法等方面存在较大差异，造成两种规划难以协调统筹，但伴随着经济社会快速发展，两种规划的衔接却日益重要。本文在此就两种规划统筹发展的必要性进行分析，并就可行性提出建议和措施。
1 城市规划和土地规划的关系
（1）同质性分析。首先，土地规划和城市规划在根本上是不同质的，也即二者含义不同。土地规划是针对国家土地资源的合理利用与开发，主要针对土地使用的限制性规划而言，；而城市规划是通过对土地的使用进行城市建设的规划，是要在土地使用的发展性规划基础上进行并落实。可以说，城市规划是为了满足某一个特地规划而进行的一项特殊的土地规划，二者属于包含与属于的关系。从大的范围来看就是点于面的关系。（2）差异性分析。1）性质的差异。土地规划是人们为了在有限的土地面积上实现最大产出效益和土地使用效率而根据经济发展和自然条件所对土地做出的一系列规划方案。其主要目的是对土地进行合理有效的使用开发与保护。而城市规划的主要目的是对城市进行合理布局安排，方便人民的生活，提高土地利用率，同时也实现政治经济目标，因此，城市规划是对城市布局进行的最优设计活动。2）作用的差异。土地规划的主要作用集中体现在利用、协调和保护三个方面，在进行土地规划的问题上，需要多方面共同参与决策，对土地的适用范围和使用期限等做出最优决策，在充分考虑经济发展和自然气候条件等综合方面的因素上，使得每一寸土地都能发挥最大效益。
2 土地规划与城市规划统筹发展的必要性
2.1 两种规划统筹发展是区域经济可持续发展的重要前提
国民经济的持续健康发展离不开区域经济的可持续发展，区域经济的绿色、协调发展离不开城市规划与土地规划的统筹发展。但目前两种规划制定部门属于不同的职能部门体系，导致了缺乏有效的沟通，存在一定的的脱节现象，因此为了实现国民经济的又快又好发展，统筹发展两个规划具有非常重要的意义，两种规划形成协调互补的双赢格局成为发展的必然趋势和要求。
2.2 都应当有秩序的进行扩张
既然土地规划管理与城乡规划的最终目的都是为了提高土地资源利用率，促进城乡持续健康的发展，那么再具体进行城乡规划的过程中，需要了解城乡实际情况，明确土地资源利用情况，进而根据城乡发展需要，科学、合理的规划土地资源，以便土地资源能够有效的应用，能够促进城乡综合发展。而在土地规划管理的过程中，明确土地资源利用情况，尤其荒废土地资源方面，进而出于提高土地资源利用率的考虑，对土地资源予以合理的规划，扩充土地资源的利用面积，以便在促进城乡发展方面做出巨大贡献。基于以上内容的分析，确定城乡规划与土地规划管理在土地扩充方面都是有目的、有秩序的进行，而非盲目执行。这也是两者相关之处。
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2.3 两种规划指标的统计口径不一致
一是城市总体规划中，城市人口包括居住在建区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。土地利用总体规划中，城镇人口为城市和建制范围内的常住人口不包含流动人口，因此城市规划所称人口的范围要远远大于土地规划人口范围。二是城市总体规划人均建设用地指标依据未考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量；土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民和农村居民用地指标，规划要保证耕地总量动态平衡，建设用地要受到耕地保护指标的限制。
3 城市规划和土地规划对城市建设用地扩张的影响
3.1 保持规划期限的一致
城市规划也不是一成不变的，在进行城市规划和土地规划时，要用发展的眼光看问题，在土地使用年限和城市规划的年限上要保持一致性，比如，某块土地用于某一类建设的年限是10年，那么与之对应的城市规划建设就不能高于这个数字。这也为后期的编制提供了可以参考的数据依据。
3.2 保持用地范围的一致性
在城市规划当中，土地的使用一般被分为：人口居住、绿化、医疗教育等公共单位、道路交通、企事业单位用地等等，而土地利用在规划当中主要范围就是一些周边的城镇居民。在用地范围上，土地规划要比城市规划小，因此，要对二者在范围上保持一致性。
4 措施
首先，国民经济和社会发展规划作为其他政策制定的上位规划，其对社会经济的预期是其他规划编制的基础，为土地使用指标和空间布局提供基本方向。土地规划中自上而下的用地指标和城市规划中建设用地指标需要跟经济发展和人口增长结合起来，社会经济发展迅速的地区对土地的需求量往往较大，新增建设用地指标就可以有所偏重，当然也要同时考虑到自然环境的可承载状况。其次，土地规划和城市规划都涉及到了用地的空间布局，应明确各自的分工职责。前面提到过，土地规划重点关注的是耕地的总量保持和建设用地的控制，而城市规划关注城市地区用地类型的划分。社会的发展提高了人们对空间的需求，很多城市的建成区面积盲目扩大，我们要对建设用地扩张的总量加以控制。具体而言，通过土地规划划定人类生产生活活动可占用空间的外边框，避免建设用地无休止的蔓延；继而借助城市规划对城市区域进行再次细化，按照土地不同的发展潜力和现状设定用途，实现土地利用的高效集约性。城市规划在确定城市建设用地布局的基础上，提出城市近期建设项目，建立项目库，以适应城市建设投资多元化的需要。最后，规划编制具有适度弹性，像上轮土地规划编制历时七八年的现象应当避免。在规划编制、实施、修改等过程要做到牵一发而动全身，环环相扣。三规编制的过程中存在颇多协调性不高的环节应当得到大家的注意，需要在今后的工作中一一改善。
结束语
尽管城市规划和土地运用分别属于两个范围，两者从根本性质到具体使用规划也都存在很大的差异，但二者在经济背景下却是有机统一并相互协调的。只有对土地进行合理规划，才能进一步做合理的城市规划。所以，只有将二者有机统一起来，才能实现互利双赢，才能把整体的经济效益提上去，把人民的幸福指数提上去，社会效益也才能实现最大化，最终才能把环境效益也提上去。
参考文献
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论文作者:韩志杰
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第35期
论文发表时间:2018/5/28
标签：土地论文; 城市规划论文; 建设用地论文; 城市论文; 两种论文; 土地资源论文; 指标论文; 《建筑学研究前沿》2017年第35期论文;